Resumo: A Emenda Constitucional nº 20/1998 inventou o instituto da “isenção previdenciária”, aplicada à contribuição social do servidor público vinculado a RPPS que, já tendo conquistado o direito de se aposentar, optasse por permanecer no exercício do cargo. A partir dos propósitos básicos veiculados na “isenção”, a Emenda Constitucional nº 41/2003 criou o chamado “abono de permanência”. Conquanto tais institutos tenham características e fins semelhantes, não devem ser confundidos. O “abono de permanência” é de caráter remuneratório, influenciando, pois, no custeio e no cálculo da renda mensal dos benefícios, o mesmo não se verificando em relação à já extinta “isenção”, que apenas desobrigava o contribuinte dos seus ônus contributivos, não influenciando no custeio e nem tampouco na concessão dos benefícios.
Palavras-chaves: Regimes próprios de previdência social. Isenção. Abono de permanência.
Sumário: 1 Introdução; 2 Considerações pontuais acerca da isenção; 2.1 Hipótese dos servidores que preencheram os requisitos para a aposentadoria integral até 16/12/1998 - direito adquirido; 2.2 Hipótese dos servidores com ingresso no serviço público até 16/12/1998, mas que ainda não haviam implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a referida data - direito em curso; 2.3 Limites do direito de fruição da isenção; 3 Considerações pontuais acerca do abono de permanência; 3.1 O abono de permanência como regra permanentes da constituição federal; 3.2 O abono de permanência como regra transitória da EC nº 41/2003; 4 A isenção e o abono de permanência – semelhança e distinção; 5 Conclusão; 6 Referências.
1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 revolucionou o sistema securitário brasileiro, inaugurando um moderno complexo de ações que abrigaria a Saúde, a Assistência Social e a Previdência Social, ao qual o constituinte chamou de seguridade social.
Mas mal começou a vigência do sistema recém-inaugurado e já se detectava a necessidade de urgentes ajustes no seu conteúdo, a fim de que a efetivação das desejadas ações sociais atingisse os fins objetivados.
Efetivamente, as reformas no âmbito da Seguridade Social, especialmente no tocante às questões previdenciárias, constituem uma espécie de combustível para o regular funcionamento do sistema securitário. Isto, em face do seu atrelamento à vida do homem em sociedade, necessitando, pois, seguir os contornos das alterações ocorridas nesse ambiente, não sendo privilégio ou maldade de um ou outro governo que tome a iniciativa de implementar tais reformas, mas dever institucional, a bem do futuro e do sucesso do sistema de proteção social como um todo.
A primeira modificação constitucional efetuada no novo sistema securitário se deu com a Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, que incluiu o § 6º ao art. 40 da Constituição Federal, para estabelecer o caráter contributivo dos regimes próprios de previdência social, assim enunciando: “as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei”.
Logo mais viria a Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, iniciando as modificações mais substanciais do nosso sistema de proteção social, especialmente no tocante à Previdência Social, alcançando os dois regimes de previdência de caráter público compulsório, mas com sintomática repercussão de maior relevo nos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS, destinados aos servidores públicos estatutários.
Uma das mais significativas alterações implementadas pela Emenda Constitucional nº 20/98 foi a transformação do tempo de serviço em tempo de contribuição, respingando com maior rigor no âmbito dos Regimes Próprios, para transformar a aposentadoria por tempo de serviço numa espécie de aposentadoria com requisitos mistos, qual seja, a aposentadoria por idade e tempo de contribuição (CF, art. 40, § 1º, III, “a”).
Com efeito, antes da EC nº 20/98 o servidor público se aposentava apenas com o requisito de 35 anos de serviço, se homem, ou 30, se mulher. A partir da mencionada reforma, além do tempo de contribuição, teria que contar também, de forma cumulativa, com uma idade mínima de 60 ou 55 anos, se homem ou mulher, respectivamente, isto pela regra geral do art. art. 40 da CF, porquanto também foram estabelecidas as chamadas regras transitórias para disciplinar as situações já em curso quando da vigência da referida EC.
Em torno dessa inovação temporal nos requisitos da destacada aposentadoria do RPPS vieram outras, também de grande repercussão no ambiente desses regimes previdenciários, igualmente efetuadas pela Emenda Constitucional nº 20/98, no que foi seguida pelas Emendas Constitucionais nº 41/03 e 47/05.
Muitas dessas inovações encurtaram sobremaneira os então existentes direitos e prerrogativas previdenciárias dos servidores públicos estatutários, tudo em nome do equilíbrio financeiro e atuarial. Outras, porém, tiveram como propósito justamente estabelecer um equilíbrio, de algum modo amenizando as perdas dos segurados.
Exemplo de uma dessas medidas paliativas foi o estabelecimento da isenção relativa à contribuição previdenciária do servidor público já portador do direito de se aposentar, mas optante pela permanência no exercício do cargo, instituto este previsto pela Emenda Constitucional nº 20/98, consistindo numa espécie de vantagem pecuniária relativa ao custeio. Idéia semelhante seria consagrada na Emenda Constitucional nº 41/2003, mediante a criação do abono de permanência, instituto que substituiria a isenção.
Pois bem, é sobre esses dois institutos que tratará o texto, contudo, sem qualquer pretensão de exaurimento do tema. Objetiva-se tão somente fornecer subsídios, sucinta e didaticamente, e de algum modo buscando estabelecer a sistematização da matéria, no intento de possibilitar a qualquer leitor, especialmente ao servidor público sujeito a regime estatutário, principal interessado na questão, uma fácil compreensão dos dois institutos em destaque, criados no âmbito dos RPPS pelas Emendas Constitucionais nº 20/98 e nº 41/03, apontando as hipóteses legais para a sua concessão, os requisitos para o gozo, os limites para fruição, bem como as características, a semelhança e a distinção entre as duas figuras, e ainda as principais implicações no patrimônio jurídico do segurado/beneficiário.
2 CONSIDERAÇÕES PONTUAIS ACERCA DA ISENÇÃO
Estabeleceu a EC nº 20/98, no seu art. 3º, § 1º, que aqueles servidores já em condições de requerer aposentadoria integral pelas regras então em vigor até 16/12/1998, data de sua publicação, optando por permanecer em atividade, fariam jus à “isenção” da respectiva contribuição previdenciária. Noutras palavras, tais servidores ficariam desobrigados da respectiva contribuição previdenciária.
Disposição semelhante acerca da prefalada “isenção previdenciária” constou também das regras transitórias da mencionada EC nº 20/98, mais precisamente do seu art. 8º, § 5º, dispositivo este que mais tarde seria revogada pelo art. 10 da EC nº 41/2003.
Em suma, a Emenda Constitucional nº 20/98, tomando por base a data de ingresso do servidor no serviço público e também o implemento dos requisitos para a aquisição da aposentadoria integral, instituiu a isenção da contribuição previdenciária em duas situações, a saber:
a) aos servidores que implementaram os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até 16/12/1998, ou seja, servidores com direito adquirido à aposentadoria integral na data de publicação da referida Emenda Constitucional; e
b) aos servidores que, mesmo já se encontrando no serviço público em 16/12/1998, ainda não haviam implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a referida data, os chamados “servidores com direito em curso” na data de publicação da destacada Emenda Constitucional.
Merece que sejam feitas algumas considerações pontuais acerca de cada uma dessas duas situações.
2.1 Hipótese dos servidores que preencheram os requisitos para a aposentadoria integral até 16/12/1998 - direito adquirido
Aqui temos a hipótese da regra prevista no art. 3º, § 1º da EC nº 20/98, pela qual é concedida a isenção da contribuição previdenciária àqueles servidores que, até 16/12/1998, data de publicação da EC nº 20/98, já tivessem implementado todas as exigências legais para a concessão da aposentadoria com proventos integrais calculados com base nas regras originais da Constituição Federal, mas que optassem por permanecer em atividade. Confira-se o teor da mencionada norma constitucional:
Art. 3º - É assegurada a concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos servidores públicos e aos segurados do regime geral de previdência social, bem como aos seus dependentes, que, até a data da publicação desta Emenda, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente.
§ 1º - O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para aposentadoria integral e que opte por permanecer em atividade fará jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal (grifos nossos).
Observa-se que o intento do constituinte reformador foi exatamente assegurar aos servidores públicos na situação que discrimina, o direito já adquirido, conferindo-lhes a prerrogativa de requerer, a qualquer tempo, a aposentadoria conquistada sob as regras então vigentes, portanto, sem a incidência das novas regras. Nessa mesma linha de idéias estendeu-lhes também o benefício da isenção da contribuição previdenciária, produto das novas regras, caso optassem por postergar o pedido de aposentadoria, também em homenagem ao direito adquirido.
Importante ressaltar que, quando da discussão em torno da reforma implementada pela EC nº 20/98, predominava o entendimento no sentido de que a contribuição previdenciária estaria vinculada à conquista do benefício, e desse modo não caberia a exigência de contribuição daquele segurado que já havia conquistado o direito ao benefício[1].
A legislação então vigente, à qual se refere o caput do art. 3º, corresponde à redação original do art. 40 da CF, cujo teor exigia os seguintes requisitos para a aposentadoria voluntária com proventos integrais, como demonstrado no quadro a seguir:
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ISENÇÃO NA FORMA DO ART. 3º, § 1º DA EC Nº 20/98 (HIPÓTESE DE DIREITO ADQUIRIDO) |
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Cumprimento dos requisitos com base nos critérios da legislação então vigente (regras originais do art. 40 da CF), quais sejam: a) aos 35 anos de serviço, se homem, e aos 30, se mulher; b) aos 30 de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e aos 25, se professora. |
A referida regra referente à isenção permaneceu até o dia 31/12/2003, data de publicação da EC nº 41/03, que a transformou em abono de permanência.
2.2 Hipótese dos servidores com ingresso no serviço público até 16/12/1998, mas que ainda não haviam implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a referida data - direito em curso
Os servidores que teriam ingressado até a data de publicação de EC nº 20/98 (16/12/1998) também foram agraciados com o direito à isenção da respectiva contribuição previdenciária, mediante a regra transitória da referida EC nº 20/98, constante do seu art. 8º, § 5º, a seguinte disposição:
Art. 8º Observado o disposto no art. 4º desta Emenda[2] e ressalvado o direito de opção a aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, é assegurado o direito à aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, § 3º, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação desta Emenda, quando o servidor, cumulativamente:
[...];
§ 5º - O servidor de que trata este artigo, que, após completar as exigências para aposentadoria estabelecidas no "caput", permanecer em atividade, fará jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal[3] (grifos nossos).
Apesar de os servidores aqui tratados ainda não terem conquistado a aposentadoria integral na forma das regras anteriores à EC nº 20/98 (regras originais da CF/88), ainda assim o constituinte derivado, considerando que tais servidores se encontravam com seu direito em curso, estendeu-lhes a isenção, direito este cuja fruição poderia ter início a partir do momento em que viessem a ser reunidas as condições prevista no art. 40, §1°, III, “a” da Constituição Federal (com a redação original da CF/88), acrescidas das novas condições constantes da regra de transição do art. 8º da Emenda 20 de 98.
Note-se que aqueles servidores com ingresso anterior à reforma, os quais antes desta conseguiram implementar as condições para a aposentadoria integral, foram poupados das novas regras, mantendo-se incólumes as suas conquistas. Mas destes já falamos no subitem anterior.
Agora, neste subitem, estamos a falar daqueles servidores que também ingressam antes da EC nº 20/98, mas não chegaram a implementar as respectivas condições para a aposentadoria integral antes da sua vigência. Estes servidores, evidentemente, até mesmo em função do princípio da igualdade, deveriam receber tratamento diferenciado em relação aos demais que viriam a ingressar no serviço público já sob as novas regras, porém, pelo mesmo raciocínio, não eram merecedores do mesmo tratamento deferido àqueles com direito adquirido.
Assim procedeu o constituinte derivado, estabelecendo as chamadas regras transitórias constantes do corpo da própria Emenda Constitucional nº 20/98, também de natureza constitucional, mas que não iriam integram o corpo da Constituição. Isso, tanto explica a extensão da isenção a tais servidores, como também explica a ampliação dos respectivos requisitos para então fazerem jus à isenção.
Em suma, a regra transitória do art. 8º da EC nº 20, já revogada pelo art. 10 da EC nº 41/2003, previa uma hipótese de aposentadoria para os servidores com ingresso no serviço público até 16/12/1998, com proventos calculados na forma do então § 3º do art. 40 (com a redação dada pela EC nº 20/98, já alterada pela EC nº 41/03), ou seja, com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se desse a aposentadoria. Deveriam, pois, ser cumpridos os requisitos discriminados no quadro a seguir:
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ISENÇÃO NA FORMA DO ART. 8º, § 5º DA EC Nº 20/98 (HIPÓTESE DE DIREITO EM CURSO) |
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Servidor com ingresso até 16/12/1998, mediante o cumprimento dos requisitos previsto na regra de transição do art. 8º, I, II e III, “a” e “b”, quais sejam: I) 53 anos de idade, se homem, e 48 anos de idade, se mulher; II) 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se daria a aposentadoria; e III) tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de: a) 35 anos, se homem, e 30 anos, se mulher; e b) um período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo que, na data da publicação da EC nº 20/98, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior. |
Pois bem, o servidor público com ingresso até 16/12/1998, após cumprir os requisitos acima destacados, faria jus à isenção, ficando, pois, dispensado da contribuição social. Tal hipótese, como já acentuado, foi afastada pela EC nº 41/2003, que revogou expressamente todo o art. 8º da EC nº 20/98.
2.3 Limites do direito de fruição da isenção
Em ambas as hipóteses nas quais se fundamenta o instituto da isenção, conforme visto nos dois subitens que a este precederam, foi previsto expressamente o momento de estancamento da sua fruição.
Conforme se infere do teor do § 1º, do art. 3º, da EC nº 20/98 (hipótese do direito adquirido)[4], o servidor, cumpridos os respectivos requisitos, somente faria jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para a concessão da aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal.
Tal limitação, igualmente consta da segunda hipótese de concessão da isenção, nos termos do § 5º, do art. 8º da EC nº 20/98 (hipótese de “direito em curso”). Nesta, o servidor também só poderia ficar liberado da respectiva contribuição previdenciária até completar as exigências para a aposentadoria contida no referido art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal.
Evidentemente que o art. 40, § 1º, III, "a", da CF, ao qual se referem as destacadas regras, é aquele inscrito pela própria EC nº 20/98, que convém ser transcrito, a fim de possibilitar uma melhor compreensão dos prefalados requisitos capazes de estancar a fruição da isenção. Confira-se:
Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).
§ 1º - Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do § 3º:
[...]
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).
[...].
Podemos então resumir a matéria, reunindo os requisitos que expressam a situação em que o direito à isenção se desvanece, na forma do quadro a seguir:
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PERDA DO DIREITO À ISENÇÃO |
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O beneficiário da isenção perde-a ao completar todas as exigências para a aposentadoria, na forma do art. 40, § 1º, III, “a” da CF, com a redação da EC nº 20/98, quais sejam: a) tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo efetivo; b) 60 anos de idade e 35 de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 35 de contribuição, se mulher; c) Aplica-se a mesma regra ao professore professora, reduzindo-se em 5 anos os requisitos de idade e de tempo de contribuição. |
Parece esdrúxula a situação, mas o teor da norma é mesmo explícito no sentido de limitar a isenção ao momento em que o seu beneficiário viesse a completar sessenta anos de idade se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade se mulher, reduzindo-se em cinco anos para o professor e professora, respectivamente, mesmo optando por ainda permanecer no serviço público, conjugado com os tempos de contribuição acima mencionados.
Assim, tão logo o servidor beneficiário da isenção, tanto na forma do art. 3º, § 1º, quanto na forma do art. 8º, § 5º, todos da EC nº 20/98, atingisse os mencionados limites de idade e tempo de contribuição, seria automaticamente suspensa a isenção, voltando a sofrer os descontos da contribuição previdenciária, embora ainda permanecesse no serviço público.
Diante dessas considerações é forçoso concluir-se que, ou o constituinte reformador se equivocou ao estabelecer as limitações da isenção às idades acima mencionadas, quando na verdade pretendia limitá-lo à idade da aposentadoria compulsória, que se dá aos 70 anos de idade; ou propositalmente quis expressar que não mais haveria interesse do Poder Público na manutenção de tais servidores em seus quadros após estes completarem as mencionadas idades, o que nos parece um tanto fora do contexto dos direitos fundamentais, tão levados a efeito por todo o conteúdo da vigente Constituição Federal, por isso até apelidada de “Constituição Cidadã”, sobretudo por refletir um caráter discriminatório.
Pois bem, a situação em destaque perdurou até a vigência da Emenda Constitucional nº 41, em 19 de dezembro de 2003, que “extinguiu” a figura da isenção, criando em seu lugar outro instituto semelhante que chamou abono permanência.
Apesar de alguns especialistas entenderem que houve apenas uma simples transformação, preferimos dizer que se trata mesmo de outro instituto, cujas características e fundamentos são distintos da isenção, conforme estudaremos a seguir