RESUMO
Ao tratar dos direitos fundamentais, a Constituição Federal de 1988 prevê o direito de propriedade, a qual atenderá sua função social. Em seu art. 184, o texto constitucional atribui à União competência para desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social. Constitui objeto deste artigo o estudo acerca da desapropriação-sanção de imóvel rural, especificamente nas hipóteses de utilização de mão-de-obra escrava. Será analisada a possibilidade de desapropriação sancionatória nesses casos, à luz dos preceitos constitucionais pertinentes.
Palavras-chave: Direitos fundamentais. Trabalho em condições análogas à de escravo. Função social da propriedade. Desapropriação-sanção.
Sumário: 1 Introdução. 2 O trabalho escravo no brasil: uma análise contemporânea. 3 A função social da propriedade no brasil. 3.1 O direito de propriedade no ordenamento jurídico brasileiro: considerações introdutórias. 3.2 A função social da propriedade: análise à luz da constituição de 1988. 3.2.1 A função social da propriedade como direito e garantia fundamental. 3.2.2 A função social da propriedade como princípio constitucional da ordem econômica. 3.2.3 A função social da propriedade como princípio da reforma agrária. 4 desapropriação-sanção e a constituição federal de 1988. 4.1 Desapropriação - delimitação conceitual. 4.2 O instituto da desapropriação na constituição de 1988 - breve panorama. 4.3 A desapropriação-sanção na constituição de 1988. 4.3.1 Desapropriação urbanística sancionatória. 4.3.2 Desapropriação rural sancionatória. 4.3.3 Desapropriação confiscatória. 5 A possibilidade de desapropriação-sanção de imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social. 6. Conclusão. Referências bibliográficas.
1INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 exige e garante, em vários dispositivos - como, por exemplo, no art. 5º, incisos XXII e XXIII, e no art. 170, incisos II e III - os direitos à propriedade e à função social da propriedade.
Em relação à propriedade rural, as exigências para o cumprimento de sua função social estão elencadas em disposição específica (art. 186 da Constituição Federal) e têm sanção própria: a desapropriação-sanção (art. 184). A dificuldade na aplicação do instituto se vislumbra com a leitura do art. 185 da Carta Magna, que exclui da desapropriação para fins de reforma agrária a propriedade produtiva. É preciso, portanto, interpretar de forma sistemática a Constituição de 1988 e entender o que ela pretendeu ao proteger a propriedade produtiva. Especificamente, cabe indagar se o uso de mão-de-obra escrava macula a propriedade tida por produtiva, ensejando a desapropriação com efeito sancionador.
Na primeira etapa deste artigo, ver-se-á que o uso de mão-de-obra escrava não foi de todo erradicado no Brasil. De fato, verifica-se que, em inúmeras propriedades pelo interior do país, empregadores que submetem seus trabalhadores a situações degradantes, limitando seu direito de locomoção, e explorando-os à exaustão, têm sido autuados e multados pela fiscalização federal[1].
Na segunda etapa, será feito um breve apanhado histórico do conceito de direito de propriedade, analisando-se também sua função social no bojo da Constituição Federal de 1988. Em específico, abordar-se-á a função social da propriedade como direito e garantia fundamental, como princípio constitucional da ordem econômica e como princípio da reforma agrária.
Na terceira etapa, empreender-se-á um estudo sobre o instituto da desapropriação, seus conceitos, e suas diferentes modalidades previstas na Constituição Federal de 1988: desapropriação urbanística sancionatória, desapropriação rural sancionatória e desapropriação confiscatória.
Na quarta etapa, analisar-se-á a possibilidade de desapropriação-sanção de imóvel rural que não esteja cumprindo com sua função social.
Assim, delimita-se o objeto deste trabalho que é o de verificar se uma propriedade rural produtiva poderia sofrer desapropriação-sanção por obter essa produtividade através do uso de mão-de-obra escrava, em desrespeito ao princípio constitucional da função social da propriedade.
2 O TRABALHO ESCRAVO NO BRASIL: UMA ANÁLISE CONTEMPORÂNEA
A realidade do trabalhador escravo da atualidade não se assemelha à escravidão havida no Brasil até o século XIX. Àquela época, o escravo era negro, de origem africana, trazido à força, negociado e tratado como mera mercadoria. Aquela forma de escravidão não coincide com a escravidão contemporânea. Naquela época, o escravo era visto como objeto e entendido como uma propriedade privada do fazendeiro. Por serem mercadorias, os proprietários tinham certo interesse em que os escravos fossem, de certa maneira, “preservados”, para que não perdessem seu valor econômico. A escravidão tinha base legal e era, relativamente, aceita pela sociedade.
Diferentemente do que ocorreu no Brasil até o século XIX, as formas contemporâneas de escravidão possuem indicadores próprios, dentre os quais se destacam o aliciamento e a servidão por dívida. O aliciamento é feito por prepostos do proprietário rural, usualmente conhecidos como “gatos”, que recrutam trabalhadores em outras localidades por intermédio de promessas que envolvem remuneração e condições de trabalho. O trabalhador, iludido pelas falsas promessas, aceita sair do seu domicílio para trabalhar na propriedade. Nesse momento, tem início uma outra etapa, na qual os trabalhadores contraem dívidas, que mais tarde serão responsáveis pela sua permanência na fazenda do proprietário rural. O próprio transporte do trabalhador até a fazenda costuma ser cobrado mais tarde, além dos produtos de alimentação, higiene e saúde, cuja aquisição fica restrita ao armazém da própria fazenda, onde os preços praticados são mais altos que os normalmente estipulados em outros estabelecimentos. Desse modo, o trabalhador, sem dinheiro para quitar seus débitos, vê-se oprimido pela estrutura montada pelo proprietário, que não permite que ninguém saia de sua fazenda sem pagar as dívidas, que crescem continuamente[2]. É nesse contexto que a escravidão contemporânea se manifesta no Brasil.
Os escravocratas modernos, além de não garantirem aos trabalhadores os mais básicos direitos trabalhistas, não lhed dirigem qualquer tipo de preocupação com a sua “preservação”. Assim, esses trabalhadores não possuem acesso a comida, bebida, moradia ou saúde dignos. Geralmente as relações estão repletas de atos que podem configurar crimes, como cárcere privado, torturas, impossibilidade de livre locomoção, violência física, danos ambientais, trabalho infantil, além de inúmeras violações aos direitos trabalhistas, como, por exemplo, não registro na Carteira de Trabalho por Tempo de Serviço - CTPS, não realização de exames médicos admissionais e periódicos, não fornecimento de equipamentos de proteção individual - EPIs, não elaboração e implementação do Programa de Proteção de Riscos Ambientais - PPRA - e mesmo o não pagamento ou o pagamento atrasado da contraprestação monetária.
Mariana Setúbal[3], ao discorrer sobre o escravo contemporâneo, informa que, desde a época da proclamação da República, após a extinção formal da escravidão no Brasil, existe a preocupação política por parte do poder público em participar de acordos internacionais condenando a escravidão.
A Organização Internacional do Trabalho - OIT[4], por seu turno, considera como possíveis formas contemporâneas de trabalho forçado, entre outras, a coerção de uma pessoa para realizar certos tipos de trabalho e a imposição de uma penalidade caso esse trabalho não seja feito; o trabalho forçado no tráfico de pessoas; o recrutamento abusivo que leva à escravidão por dívidas; a imposição de obrigações militares a civis; a punição por opiniões políticas através do trabalho forçado.
A Constituição Federal de 1988 garante ser livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer (artigo 5º, inciso XII). Por sua vez, o artigo 6º do texto constitucional inclui o trabalho entre os direitos sociais e o artigo 7º lista os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais.
Do ponto de vista normativo, temos: (i) no plano internacional, a Convenção nº 29 da Organização Internacional do Trabalho - OIT (devidamente aprovada pelo Brasil pelo Decreto Legislativo nº 24, de 29 de maio de 1956, e promulgada através do Decreto nº 41.721, de 25 de junho de 1957), que conceitua o trabalho forçado (ou obrigatório) como “todo trabalho ou serviço exigido de um indivíduo sob ameaça de qualquer penalidade e para o qual ele não se ofereceu de espontânea vontade”; e (ii) no plano nacional, inserido no capítulo que trata dos crimes contra a liberdade individual, e na seção que trata dos crimes contra a liberdade pessoal, o art. 149 do Código Penal Brasileiro (Decreto-Lei n° 2.848, de 7 de dezembro de 1940), alterado pela Lei n° 10.803, de 11 de dezembro de 2003, in verbis:
Redução a condição análoga à de escravo
Art. 149. Reduzir alguém a condição análoga à de escravo, quer submetendo-o a trabalhos forçados ou a jornada exaustiva, quer sujeitando-o a condições degradantes de trabalho, quer restringindo, por qualquer meio, sua locomoção em razão de dívida contraída com o empregador ou preposto:
Pena - reclusão, de dois a oito anos, e multa, além da pena correspondente à violência.
§ 1º Nas mesmas penas incorre quem:
I - cerceia o uso de qualquer meio de transporte por parte do trabalhador, com o fim de retê-lo no local de trabalho;
II - mantém vigilância ostensiva no local de trabalho ou se apodera de documentos ou objetos pessoais do trabalhador, com o fim de retê-lo no local de trabalho.
§ 2º A pena é aumentada de metade, se o crime é cometido:
I - contra criança ou adolescente;
II - por motivo de preconceito de raça, cor, etnia, religião ou origem.
(grifos nossos)
José Claudio Monteiro de Brito Filho[5] entende que, com a nova redação do artigo 149 do Código Penal, o trabalho em condições análogas à de escravo deve ser considerado gênero, do qual o trabalho forçado e o trabalho em condições degradantes são espécies. Não seria somente a falta de liberdade de ir e vir que caracterizaria o trabalho forçado, mas também o trabalho em condições análogas à de escravo e o trabalho sem as mínimas condições de dignidade.
3 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NO BRASIL
3.1 O DIREITO DE PROPRIEDADE NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO: CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS
O conceito do direito de propriedade sofreu grandes alterações em sua interpretação ao longo do desenvolvimento da sociedade. Antigamente, a propriedade se caracterizava por seu feitio nitidamente individualista, egoístico, de caráter sagrado e absoluto. Aduz José Afonso da Silva[6] que, da concepção como uma relação natural, absoluta e imprescritível entre uma pessoa e uma coisa, passou-se à interpretação de que o direito de propriedade era uma relação entre um sujeito ativo e um sujeito passivo universal, integrado por todas as demais pessoas.
A noção liberal de propriedade, que atendia aos anseios da burguesia, vitoriosa na Revolução Francesa, e que foi consagrada pelo Código Napoleônico, não consegue mais atender aos anseios sociais do século XXI[7]. A Revolução Francesa fortaleceu a tese de que a propriedade privada da terra não pode assumir uma feição absoluta, posto que a ação do homem sobre ela importava, inclusive, aos que não a possuíam[8].
No Brasil, o direito de propriedade é protegido desde a Constituição do Império, de 1824[9].
Atualmente, a propriedade não é mais entendida como um direito absoluto, não podendo mais ser usada de forma individualista, nem vista como instituto exclusivo do direito privado. Apesar de ser assegurada a instituição do direito à propriedade, sua concepção e limites sofreram considerável humanização. O proprietário não mais pode utilizar o seu bem egoística e indiscriminadamente. Hoje, toda propriedade tem um sentido social, havendo quem entenda que pese sobre ela verdadeira hipoteca social[10].
Sobre o tema, vale destacar o escólio de José Cretella Junior[11]:
[...] o direito de propriedade, outrora absoluto, está sujeito em nossos dias a numerosas restrições, fundamentadas no interesse público e também no próprio interesse privado, de tal sorte que o traço nitidamente individualista, de que se revestia, cedeu lugar a concepção bastante diversa, de conteúdo social, mas do âmbito do direito público.
O conceito do direito de propriedade busca ajustar-se às novas condições sociais, políticas e econômicas exigidas pelas modernas teorias constitucionalistas.
Léon Duguit[12] ressalta que a propriedade individual vai perdendo, aos poucos, o caráter absoluto e intangível dos primeiros tempos para tornar-se uma situação objetiva, constituída, antes de tudo, de deveres impostos aos proprietários, cujas prerrogativas estão condicionadas à satisfação desses deveres e que devem cair, entretanto, diante da utilidade pública, entendida em sentido amplo.
Como bem observado por Cretella Júnior[13], a propriedade, um dos pilares em que se apoia o mundo ocidental não socialista, deixa de figurar, no Preâmbulo da Carta Política de 1988, ao lado do exercício de outros direitos sociais e individuais assegurados naquele intróito: o bem-estar, o desenvolvimento, a segurança e a liberdade.
3.2 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE: ANÁLISE À LUZ DA CONSTITUIÇÃO DE 1988
3.2.1 A função social da propriedade como direito e garantia fundamental
A Constituição Federal de 1988, apesar de tratar a propriedade como direito fundamental do indivíduo (o caput do artigo 5º garante o direito da propriedade como algo inviolável), traz, em seu art. 5º, os incisos XXII e XXIII, que garantem o direito de propriedade e a função social da propriedade, in verbis:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
A inclusão, pela Constituição Federal de 1988, da função social da propriedade como direito e garantia fundamental é visto como a grande diferenciação entre a Carta atual e o preceito constitucional pré-vigente.[14]
Observa-se que tanto a propriedade rural como a urbana devem cumprir sua função social. No entanto, o objetivo deste artigo se restringe à função social da propriedade rural produtiva, em que tenha sido comprovada a utilização de mão-de-obra escrava.
Dessa forma, apesar de o caput do artigo 5º da Constituição Federal de 1988 garantir o direito da propriedade como algo inviolável, o inciso XXIII dispõe que a propriedade deverá atender a sua função social.
Em regra, as normas que consubstanciam os direitos fundamentais democráticos e individuais são de eficácia plena e aplicabilidade imediata. A própria Constituição Federal, em uma norma-síntese, determina tal fato dizendo que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata (§ 1º do artigo 5º da Constituição Federal de 1988)[15].
Porém, em um primeiro momento, haveria aparente conflito de princípios constitucionais, já que uma norma garante o direito de propriedade, e outra, de mesmo porte, afirma que toda propriedade deverá cumprir a sua função social. Sobre o assunto, afirma Barroso[16], ao discorrer sobre o princípio da unidade da Constituição, que:
A ordem jurídica é um sistema, o que pressupõe unidade, equilíbrio e harmonia. Em um sistema, suas diversas partes devem conviver sem confrontos inarredáveis. Para solucionar eventuais conflitos entre normas jurídicas infraconstitucionais utilizam-se, como já visto, os critérios tradicionais da hierarquia, da norma posterior e o da especialização. Na colisão de normas constitucionais, especialmente de princípios - mas, também, eventualmente, entre princípios e regras e entre regras e regras - emprega-se a técnica da ponderação. Por força do princípio da unidade, inexiste hierarquia entre normas da Constituição, cabendo ao intérprete a busca da harmonização possível, in concreto, entre comandos que tutelam valores ou interesses que se contraponham. Conceitos como os de ponderação e concordância prática são instrumentos de preservação do princípio da unidade, também conhecido como princípio da unidade hierárquico-normativa da Constituição.
Desta forma, verifica-se que não há conflito entre as normas. A interpretação sistemática da Constituição impõe a conclusão de que só se garante o direito da propriedade que atenda à sua função social. Ou de que se garante o direito de propriedade desde que ela cumpra sua função social. Alguns chegam a encarar esse princípio como uma verdadeira hipoteca social sobre a propriedade[17].
Pertinente observar a estabilidade que a função social da propriedade possui como fundamento constitucional, por estar inserida no rol das cláusulas pétreas:
Art. 60 [...]
.................
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
.................
IV – os direitos e garantias individuais.
As matérias constantes do § 4º do art. 60 formam o núcleo intangível da Constituição de 1988. Assim, enquanto estiver em vigor esse diploma constitucional, o princípio da função social da propriedade não poderá ser alterado.
3.2.2 A função social da propriedade como princípio constitucional da ordem econômica
A propriedade privada e sua função social estão também inseridas na Constituição Federal de 1988 como princípios gerais da ordem econômica. A este respeito, o art. 170 estipula que:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
II – propriedade privada;
III – função social da propriedade;
Tal artigo se encontra dentro do Capítulo I (“Dos princípios Gerais da Atividade Econômica”) do Título VII (“Da Ordem Econômica e Financeira”) da Constituição Federal de 1988.
Assim, embora também prevista entre os direitos individuais, a função social da propriedade não mais poderá ser considerada puro direito individual. Os princípios da ordem econômica são preordenados à vista da realização do seu fim: assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social. Relativizou-se o conceito de propriedade privada, porque se submete a propriedade aos ditames da justiça social. Nesse entender, só é legítima a propriedade enquanto esta cumpra uma função dirigida à justiça social[18].
A propriedade rural tem a natureza de bem de produção[19], e não simplesmente de bem patrimonial. Deste modo, “quem detém a posse ou a propriedade de um imóvel rural tem a obrigação de fazê-lo produzir, de acordo com o tipo de terra, com a sua localização e com os meios e condições propiciados pelo Poder Público, que também tem responsabilidade no cumprimento da função social da propriedade agrícola.”[20]
3.2.3 A função social da propriedade como princípio da reforma agrária
A Constituição Federal de 1988 permite, em seu artigo 184, a desapropriação do imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social. Vejamos:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social.
Analisando essa disposição, verifica-se que a exigência fundamental para que o imóvel rural possa ser desapropriado por interesse social é a configuração de que ele não esteja cumprindo a sua função social. Para tanto, é preciso conceituar e entender o que é função social do imóvel rural.