As ações regressivas são o meio que o INSS emprega para ressarcir as despesas do Órgão com o pagamento de benefícios previdenciários relacionados a acidentes de trabalho, como pensões por morte e aposentadoria por invalidez, decorrentes de condutas culposas das empresas ao deixarem de cumprir as normas de segurança no ambiente de trabalho.
Ressalte-se que a responsabilidade de que tratarão as ações regressivas ora enfocadas é subjetiva, porque se funda na culpa da empresa, especificamente quanto à negligência na observância das normas de segurança e higiene do trabalho (CF, art. 7º, XXII; CL, Título II, Capítulo V - especialmente arts. 157 e 158; e ainda, art. 19, § 1º, da Lei nº 8.213/91).[1]
Encontra-se regulada expressamente desde a Lei nº 8.213/91, que o fez por meio dos artigos 120 e 121, que dispõe:
"Art. 120. Nos casos de negligência quanto às normas-padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a previdência social proporá ação regressiva contra os responsáveis."
O fundamento dessa responsabilidade reside na premissa de que tais danos não devem ser suportados por toda a sociedade, na medida em que o risco social não admite a inclusão de uma atitude ilícita do empregador que deixou de cumprir as normas de segurança do trabalho.
O objetivo do INSS é punir e prevenir acidentes no ambiente de trabalho, principalmente nos setores que registram os maiores índices de acidentalidade no país, dentre eles a construção civil, a agroindústria, energia elétrica, metalurgia, indústria calçadista, mineração e indústria moveleira.
A Procuradoria Geral Federal (PGF) estima ressarcir o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), em 2012, em mais de R$ 84 milhões a partir das ações regressivas acidentárias que serão movidas contra empresas que descumprem normas de segurança do trabalho. Só em 2011, as unidades da Procuradoria em todo o país moveram 417 ações regressivas contra empresas que descumpriram a legislação trabalhista e as estatísticas mostram que o INSS possui percentual de vitórias judiciais superior a 90%.
Desde 1991, quando as ações regressivas passaram a ser previstas pela Lei de Benefícios da Previdência Social (Lei 8213/91), o INSS moveu um total de 1870 ações regressivas acidentárias contra empresas que descumprem a legislação trabalhista. A expectativa de ressarcimento dessas ações é superior a R$ 363 milhões.[2]
A iniciativa faz parte de uma política pública de prevenção de acidentes instituída no Brasil, sobretudo a partir do ano de 2008. De acordo com o coordenador-geral de Matéria de Benefícios da Procuradoria do INSS, Fernando Maciel, além do ressarcimento financeiro, as ações regressivas representam importante instrumento punitivo-pedagógico de combate aos acidentes de trabalho no país. Segundo ele, as condenações obtidas nessas ações contribuem para incentivar os empregadores a observar as normas de saúde e segurança, o que reflete em prevenção de futuros acidentes.
Desde 1991, quando as ações regressivas passaram a ser previstas pela Lei de Benefícios da Previdência Social (Lei 8213/91), o INSS moveu um total de 1870 ações regressivas acidentárias contra empresas que descumprem a legislação trabalhista. A expectativa de ressarcimento dessas ações é superior a R$ 363 milhões.[3]
Há, contudo, uma grande discussão acerca da constitucionalidade desta cobrança, em razão das empresas que recolherem regularmente as contribuições do SAT/RAT.
Pois bem, o SAT está previsto no inciso II da Lei 8.212/91, com a seguinte redação:
“Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, além do disposto no art. 23, é de:...II - para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos:”
O SAT é, portanto, uma contribuição social obrigatória, dedicada ao custeio, dentre outros, dos benefícios que geram incapacidade laborativa.
A contribuição para o SAT, por expressa disposição legal (art. 22, II, "a" a "c", Lei n.º 8.212/1991), possui critério diferenciador das alíquotas a serem aplicadas em razão do grau de risco da atividade econômica principal explorada pela empresa.
A fonte de custeio das despesas e benefícios decorrentes dos acidentes e doenças do trabalho, assim como as aposentadorias especiais – está baseada na contribuição previdenciária das empresas denominada Seguro Acidente de Trabalho (SAT) ou risco Acidente de Trabalho (RAT), segundo o enquadramento das atividades preponderantes estabelecido conforme a Subclasse da Classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE.
A alíquota da contribuição social da empresa para o financiamento da aposentadoria especial e dos benefícios concedidos é calculada proporcionalmente ao grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho (RAT).
A nova metodologia, aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS), através da Resolução 1308/09 e 1309/09, objetiva bonificar as empresas que tenham apresentado melhorias nos ambientes de trabalho, apresentando no último período menores índices de acidentalidade e doenças profissionais e, ao mesmo tempo, majorar a cobrança daquelas empresas que tenham apresentado índices acidentalidade e doenças acima média de seu setor.
É razoável que, para financiar os benefícios acidentários, contribuam mais aquelas empresas que desenvolvam atividades econômicas desencadeadoras, potencialmente, de uma maior quantidade de acidentes de trabalho e, por conseqüência, de uma maior quantidade de atendimentos pela rede pública de saúde e de uma maior concessão de benefícios acidentários.[4]
Desde janeiro de 2010, os percentuais ainda podem ser reduzidos ou majorados de acordo com o Fator Acidentário de Prevenção – FAP, que nada mais é do que um multiplicador variável a ser aplicado às alíquotas do SAT/RAT por subclasse econômica, incidente sobre a folha de salários das empresas para custear aposentadorias especiais e benefícios decorrentes de acidentes de trabalho, baseado nos registros de acidentalidade e doenças profissionais dos últimos anos.
Esta nova metodologia concede redução à metade da alíquota para as empresas que registrarem queda nos acidentes e doenças ocupacionais ou, a majora até o dobro, para aquelas que apresentarem maior número de acidentes doenças ocupacionais, demonstrando o caráter de seguro da contribuição social.
Neste diapasão, o INSS não teria fundamento jurídico para cobrar os valores despendidos com o acidentado, uma vez que as empresas já custeiam, previamente, as despesas decorrente dos acidentes de trabalho ocorridos por sua culpa.
Referida argumentação alinha-se com a tese do professor Raimundo Simão de Melo, segundo o qual o SAT, que tem base no inciso XXVIII do Art. 7º da Constituição Federal, destina-se a cobrir os prejuízos causados de natureza salarial-alimentar sofridos pelas vítimas de acidente de trabalho, mediante responsabilidade objeiva, de natureza social”.
A própria legislação do tema determina que o SAT, devidamente calculado conforme as normas do RAT, tem a finalidade de financiamento do seguro, guerreando assim a tese da Autarquia Federal de que o fato das empresas contribuírem para o custeio do regime geral de previdência social, mediante o recolhimento de tributos e contribuições sociais, dentre estas aquela destinada ao SAT (seguro de acidente do trabalho), não exclui a responsabilidade nos casos de acidente de trabalho decorrentes de culpa sua, por inobservância das normas de segurança e higiene do trabalho.
No entanto, importante destacar, que o simples pagamento do SAT (Seguro Acidente de Trabalho) não exime a empresa de se preocupar com a segurança do trabalhador, portanto, além das empresas recolherem o SAT, deve ser providenciado todos os equipamentos de segurança necessários para os trabalhadores.
Nesse sentido, vale transcrever a r. sentença proferida pela Exma. Juíza Federal Gisele Lemke, no processo PR 50040451320104047000.
A Constituição de 1988 dispõe, em seu art. 7º, XXVIII, que:
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;
Com base nessa norma, a Lei n. 8.212/91 instituiu a cobrança da contribuição previdenciária conhecida por SAT, cujas alíquotas variam conforme o maior ou menor risco de acidente do trabalho a que estão sujeitas as empresas, de acordo com sua atividade, sendo que atualmente a legislação foi aprimorada, incluindo diversos fatores a serem considerados para a fixação das alíquotas devidas pelas empresas, todos vinculados ao maior ou menor grau de risco de acidentes de trabalho, inclusive com a consideração do número de acidentes ocorridos na empresa nos últimos anos. Além disso, nos termos do art. 7º, XXVIII, CF/88, a empresa responde civilmente, quando incorrer em dolo ou culpa.
O INSS, contudo, com fundamento no art. 120 da Lei n. 8.213/91, pretende ressarcir-se junto às empresas, nos casos de negligência quanto às normas de segurança e higiene do trabalho.
Entendo que a norma do art. 120 da Lei n. 8.213/91 não se coaduna com o sistema constitucional, que prevê a existência de um seguro contra acidentes do trabalho e de mais uma indenização, em caso de dolo ou culpa. Diante desse sistema, não é possível que se crie a obrigação de o empregador ressarcir a seguradora. Explico.
De um lado, a norma prevê que, em caso de negligência (que é uma das modalidades de culpa), haverá uma indenização extra, a cargo da empregadora, a qual será paga ao trabalhador, e não à seguradora. De outro lado, o contrato de seguro é aquele pelo qual o contratante paga um prêmio à seguradora, para que esta passe a se responsabilizar pelo risco (art. 757 CC/2002). Não é possível a seguradora pretender receber o prêmio sem assumir o risco, ressarcindo-se junto ao segurado quando ele atuar com culpa, sob pena de não se ter o instituto jurídico do 'seguro'.
Nem se argumente que não se está diante de um contrato de seguro, não sendo aplicáveis as regras de tal contrato. Não é assim. A Constituição, no art. 7º, XXVIII, fala expressamente em seguro e, considerando-se que este é um instituto jurídico largamente conhecido do Direito Civil (e já há muito tempo), é de se interpretar a palavra 'seguro' constante de tal norma em seu sentido técnico, o qual, aliás, não é muito diverso do sentido comum do vocábulo. Assim, se a Constituição fala no seguro, a cargo do empregador, é de se concluir que se pretendeu instituir um sistema em que o empregador paga um prêmio a uma seguradora, a qual responde pelos riscos da ocorrência de acidentes de trabalho.
No caso, o legislador ordinário optou por um sistema de seguro público, com o pagamento de um tributo conhecido por SAT ao INSS, a quem cabe arcar com os riscos relativos à ocorrência de acidentes do trabalho. O fato de se ter optado por um sistema público não pode fazer com que esqueçamos que se trata de um sistema de seguro, consoante determinado pela Constituição.
Ademais, sob o ponto de vista do Direito Tributário, o tributo criado para a manutenção do sistema público de seguro de acidentes do trabalho tem a natureza jurídica de contribuição, o que significa que se trata de tributo vinculado a um fim, i.e., a cobrança do tributo só será constitucional se ele for destinado à criação de um fundo para a aplicação dos recursos nos fins para os quais foi criado o tributo. Desse modo, se a lei constituiu um fundo para servir como seguro para os acidentes de trabalho, não é possível que o fundo vá se ressarcir junto às empresas que pagam a contribuição para a constituição desse fundo, sob pena de não fazer mais sentido sua existência, a qual passa a ser, pois, do ponto de vista do Direito Tributário, inconstitucional.
Em outras palavras, o sistema de seguro cuja criação foi determinada pela Constituição foi estruturado sob a forma tributária, mais especificamente sob a forma de contribuição, que é espécie tributária que se caracteriza por ser um tributo destinado à formação de um fundo vinculado a uma determinada finalidade. Destarte, não se pode pretender que o contribuinte seja obrigado a pagar uma contribuição para a formação de um fundo destinado a determinada finalidade e que seja depois obrigado a pagar diretamente pelas ações decorrentes da finalidade para a qual foi constituído o fundo, sob pena de ele estar pagando duas vezes pela mesma ação (ou atividade ou serviço público), o que fere o princípio geral do Direito que veda o enriquecimento ilícito, além de transformar a contribuição em um mero imposto, eis que os recursos arrecadados por meio dela estarão sendo destinados a finalidades diversas daquelas para as quais foi criada a contribuição, uma vez que tais finalidades estarão sendo subsidiadas diretamente pelos contribuintes daquela contribuição, não carecendo mais de receber recursos do fundo criado para tal fim.
Quanto ao argumento, suscitado pelo INSS, de que o fundo serviria para os casos em que não há culpa da empresa, ele não merece trânsito. Em primeiro lugar, porque tais casos são minoritários, não justificando os elevados valores cobrados a título de SAT. Em segundo lugar e sobretudo, porque a lei considera justamente o número total de acidentes ocorridos na empresa (inclusive os decorrentes de negligência), além do grau de risco de sua atividade, para a fixação da alíquota do SAT. Portanto, o requisito culpa da empresa já é considerado para a formação do valor a ser pago a título de SAT, i.e., as empresas que são negligentes com as normas de segurança do trabalho certamente terão um maior número de acidentes, razão pela qual pagarão alíquota maior de SAT, mesmo porque é estatisticamente desprezível o número de acidentes causados por caso fortuito ou de força maior ou mesmo por culpa integral do trabalhador (que seriam os únicos em que não haveria o ressarcimento, a prevalecer a tese defendida pelo INSS). Dessa forma, ou a contribuição ao SAT passa a ser inconstitucional, já que as empresas passarão a arcar diretamente com os custos dos acidentes do trabalho, pagando os benefícios previdenciários deles decorrentes, em função da ação de regresso (com o que não se justifica a formação de um fundo para garantir o risco de acidente do trabalho) ou a ação de regresso é inconstitucional, porque se está cobrando por algo que já foi pago (o que gera o enriquecimento ilícito do INSS).
Note-se que a prevalecer a ideia de que o SAT não serve para cobrir os riscos de acidentes de trabalho em que haja culpa da empresa, esta será obrigada a pagar a contribuição ao SAT e mais um seguro para o mesmo fim, de modo a se garantir contra os riscos de acidente do trabalho. Vale dizer, ela estará pagando 2 seguros para garantir um só risco, ou seja, estará pagando duas vezes pelo mesmo serviço (ou risco), o que fere o princípio geral do Direito que veda o enriquecimento ilícito.
Vale consignar que o raciocínio ora desenvolvido não privilegia as empresas que descumprem as normas de segurança do trabalho. Essas empresas pagarão uma alíquota bem mais alta a título de SAT, visto que a sistemática atual leva em conta o maior ou menor número de acidentes de trabalho ocorridos na empresa no período considerado. A par disso, essas empresas responderão civilmente, pagando ao empregado uma indenização extra, além daquela paga pelo INSS, o que não acontecerá nos casos de acidentes em que não haja dolo ou culpa da empresa.
Em suma, a Constituição determina que os empregados têm direito a um seguro contra acidentes do trabalho, a cargo do empregador. O legislador ordinário preferiu adotar um sistema público de seguro, a cargo do INSS, para cujo funcionamento instituiu a denominada contribuição ao SAT. Sendo essa contribuição o equivalente de um prêmio de seguro, não pode o segurador pretender se ressarcir junto ao contratante do seguro, em caso de culpa, sob pena de se estar imputando ao empregador responsabilidade diversa daquela prevista constitucionalmente, que é a de arcar com um seguro contra acidentes do trabalho, em benefício de seus empregados."
Todavia, referida tese não tem encontrado guarida no Poder Judiciário que, conforme acima informado, tem sido favorável ao INSS em mais de 80% das causas.
Os Tribunais têm entendido que “O fato das empresas contribuírem para o custeio do regime geral de previdência social, mediante o recolhimento de tributos e contribuições sociais, dentre estas aquela destinada ao seguro de acidente do trabalho - SAT, não exclui a responsabilidade nos casos de acidente de trabalho decorrentes de culpa sua, por inobservância das normas de segurança e higiene do trabalho." Rel. Des. Federal Maria Lúcia Luz Leiria, julg. em 18/08/2009, AC 2006.72.06.003780-2/TRF.
As teses favoráveis ao INSS argumentam que o SAT possui, de fato, a exata dinâmica de um seguro.
Segundo Pedro Alvim[5], "seguro é o contrato pelo qual o segurador, mediante o recebimento do prêmio, assume perante o segurado a obrigação de pagamento de uma prestação, se ocorrer o risco a que está exposto".
No seguro contra acidente do trabalho, o INSS atua como segurador. O prêmio é constituído pela Contribuição sobre Risco Ambiental do Trabalho (RAT), paga pelo empregador, beneficiando o segurado, representado pelo trabalhador, em caso de ocorrência de redução de capacidade laborativa.
Partindo deste pressuposto, aplicável ao seguro contra acidente do trabalho a súmula 18, do E. STF, segundo a qual o "segurador tem ação regressiva contra o causador do dano, pelo que efetivamente pagou, até o limite previsto no contrato de seguro".
O permissivo sumular, publicado em 1964, foi positivado, em favor do INSS, no art. 120 da lei 8.213/91, pelo qual, "nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis".[6]
Diante do cenário exposto, além das empresas investirem no cumprimento e observação das normas de segurança e higiene do trabalho, devem também estar atentas à importância processual de serem capazes de evidenciar e comprovar o cumprimento das referidas normas, para se defenderem de eventuais demandas dessa natureza de maneira eficaz.
Recomenda-se a implantação de um sistema interno de gestão dos riscos identificados em seu ambiente de trabalho, como foco na atuação preventiva, cuja adequada atuação, também, vai determinar o cálculo do FAP, estimulando as empresas a melhorarem suas condições de trabalho e reduzirem os índices de acidente de trabalho.
Notas
[1] Daniel Pullino Procurador do INSS/SP, Estudos Sobre Acidente do Trabalho - Artigo disponível em http://www.pgt.mpt.gov.br/publicacoes/seguranca/acidentedanielpulino.pdf, acesso em 10.05.2012.
[2] Publicado pelo Blog da Previdência Social em 01.02.2012 - http://blog.previdencia.gov.br/
[3] Publicado pelo Blog da Previdência Social em 01.02.2012 - http://blog.previdencia.gov.br/
[4] COZER, Ricardo Araujo. Contribuição para o SAT: empresa x estabelecimentos. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1029, 26 abr. 2006 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/8302>. Acesso em: 17 maio 2012.
[5] Apud GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. III volume: Contratos e Atos Unilaterais. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 473.
[6] Ivandick Rodrigues dos Santos Jr. - A atuação do INSS como entidade seguradora e o direito de ação regressiva – Publicado pelo site MIGALHAS em 11.07.2011.