Quando da edição da Emenda Constitucional nº 45 de 2004, que introduziu o artigo 103-A 1 na Constituição Federal com a previsão do efeito vinculante à súmula de julgamentos oriundos do Supremo Tribunal Federal, a sociedade passava por um momento muito delicado verdadeira descrença na garantia do cumprimento das leis que gerou a necessidade da uniformização e permitiu a criação da Súmula Vinculante.
Neste contexto, a Súmula Vinculante, instituto de Direito Processual, foi introduzida ao ordenamento jurídico pátrio, com o objetivo de conferir maior celeridade nos julgamentos, garantir a efetividade na aplicação das leis, e ainda afiançar a aplicação uniforme da jurisprudência resultante do Supremo Tribunal Federal.
Efetividade, em suma, significa a realização do direito, o desempenho concreto de sua função social. Ela representa a materialização, no mundo dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social2.
Em 2006, foi então editada a Lei nº 11.417/06, que regulamentou o artigo 103-A da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 45/04.
De toda sorte, em que pese o novo instituto ter como foco a tutela principalmente das demandas repetitivas, assegurando a duração razoável do processo prevista no artigo 5º, LXXVIII3 da Constituição Federal, não será suficiente para resolução de todos os entraves existentes no Poder Judiciário atual, conforme será visto a seguir.
INTRODUÇÃO
Súmula em sentido lato, nada mais é que o resumo do resultado dos julgamentos e resultante de teses jurídicas que demonstram o posicionamento da jurisprudência reiterada e predominante dos Tribunais.
Nelson Nery Junior4 muito bem pontua neste sentido ao afirmar que a súmula é o conjunto das teses jurídicas reveladoras da jurisprudência dominante do tribunal e vem traduzida em forma de verbetes sintéticos numerados
Importa mencionar que o seu principal objetivo é estabelecer as teses jurídicas que devem ser seguidas pelos membros do tribunal que a editou, para que direcione o julgamento e por consequência facilite o exercício da atividade jurisdicional, na condição de verdadeiro referencial de julgamento.
Embora prevista pela primeira vez em lei no Direito Brasileiro em 1973, no artigo 479 do Estatuto Adjetivo Civil, a súmula já tinha sido adotada pelo Supremo Tribunal Federal desde o ano de 19645.
Importante esclarecer, contudo, que no ordenamento jurídico pátrio atual, há previsão de edição de súmulas simples e das chamadas súmulas vinculantes, neste último caso de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal.
A súmula vinculante surgiu com a emenda constitucional 45/2004 e acrescentou à Constituição Federal os seguintes dispositivos:
Artigo 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade.
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
Conforme já destacado, em que pese o contexto social existente à época da edição da Emenda 45/2004, que por si só seria motivo suficiente para uma resposta do Estado, a introdução da súmula vinculante ao ordenamento jurídico pátrio também é resultado das necessidades do Poder Judiciário, na tentativa de conferir maior credibilidade em relação à efetividade do processo e aplicação da lei.
Luis Roberto Barroso 6 muito bem pontua a relação da questão da constituição jurídica de um estado não ser reduzida à mera expressão das circunstancias concretas de cada época, mas também resultado da imperiosa força normativa.
“A constituição jurídica de um Estado é condicionada historicamente pela realidade de seu tempo. Esta é uma evidência que não se pode ignorar. Mas ela não se reduz à mera expressão das circunstâncias concretas de cada época. A constituição tem uma existência própria, autônoma, embora relativa, que advém de sua força normativa, pela qual ordena e conforma o contexto social”.
A regulamentação da Emenda Constitucional veio com a Lei nº. 11.417/2006, "disciplinando a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal" e que entrou em vigor somente três meses após sua publicação no Diário Oficial da União de 20 de dezembro de 2006.
A Súmula Vinculante, em decorrência do seu poder de vinculação, obrigando os demais órgãos do poder judiciário, é de edição restrita pelo Supremo Tribunal Federal, ou seja, sempre será resultado do julgamento da Corte Suprema.
Desta forma, os tribunais federais e estaduais, superiores tais como Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de justiça, Tribunal Superior Eleitoral e Superior Tribunal Militar, podem editar somente súmulas simples, sendo de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal, além da súmula simples, a edição das súmulas vinculantes.
É justamente a característica vinculante da Súmula que a diferencia da súmula simples, e a torna um instrumento de aplicação obrigatório pelos juízes de instâncias inferiores pelo Tribunal que a proferiu.
Disso conclui-se que a súmula vinculante além de servir de orientação, adquire também um caráter obrigatório, pois além de ser um referencial para os demais órgãos do poder judiciário e os órgãos da administração pública direita e indireta nas esferas federal, estadual e municipal, também obrigam tais pessoas a adotar a interpretação sumulada pelo Supremo Tribunal Federal.
Em termos de conteúdo, o objeto da Súmula Vinculante deverá tratar de questões constitucionais em sentido amplo7.
Neste ponto, importante destacar que a lei 11.417/2006 em seu artigo 5º8, indica que o objeto da Súmula poderá ser infraconstitucional, quando admite que a Súmula Vinculante poderá ser cancelada ou revisada se houver revogação ou alteração da lei que lhe deu origem.
Assim, a expressão súmula vinculante utilizada pelo artigo 103- A da Constituição Federal designa o ato do Supremo Tribunal Federal, ou seja, sua manifestação de vontade e posicionamento acerca de controvérsia a respeito de validade, interpretação e eficácia das normas analisadas.
Obrigatoriedade da Súmula Vinculante
A partir da introdução das súmulas com efeito vinculante no ordenamento jurídico brasileiro, o Magistrado passa a ter a obrigação de seguir a mesma interpretação no julgamento do caso concreto do direito.
O legislador brasileiro, ao atribuir efeito vinculante, passou a dizer que as Súmulas editadas pelo Supremo Tribunal Federal terão força obrigatória sobre as demais decisões de juízes e mesmo de Tribunais, e proíbe o julgador de interpretar e decidir questões do mesmo teor de maneira contrária ao já adotado pela Súmula.
Pode-se dizer, então, que a súmula vinculante estabelece uma relação de subordinação obrigatória com as futuras decisões, pelo que, ao se deparar com matérias sumuladas, deixará o Magistrado de decidir, passando a ser um mero aplicador das súmulas.
Ressalta-se que a súmula, pelo seu efeito vinculante, não pode ser ignorada pelo Magistrado, sendo certo que se não for aplicada ao caso concreto, sem motivação, ou aplicada de forma indevida, caberá reclamação por um dos legitimados, que será dirigida ao Supremo Tribunal Federal, que poderá anular o ato ou determinar que outra decisão seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso, nos termos do artigo 103 – A, parágrafo 3º, da Constituição Federal.
Por fim, considerando a obrigatoriedade do cumprimento da Súmula Vinculante, é importante destacar que o desrespeito poderá ensejar a responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal das autoridades prolatoras, conforme dispõe o artigo 9º9 da Lei Federal nº 11.417/2006.
De qualquer modo, considerando que o julgador sempre deverá justificar a decisão, em constatando a ausência de identidade entre a matéria apreciada e aquela objeto da súmula, poderá discorrer justificativa a concluir pela presença elemento diferenciador, o que o desobrigará a aplicação do entendimento sumulado.
Objetivos da súmula vinculante
A súmula vinculante tem o claro objetivo evitar o acúmulo de processos, muitas vezes desnecessários, em trâmite perante o Supremo Tribunal Federal, pois não haveria necessidade de julgamento de matéria repetida, anteriormente discutida e decidida.
Muito bem explica André de Albuquerque Cavalcanti Abbud10:
“A excessiva sobrecarga dos órgãos judiciários, que lhes confere trabalho para além de sua capacidade de absorção, tem por resultado não apenas a demora na prestação jurisdicional, como ainda a diminuição da qualidade dos julgamentos”.
A Súmula vinculante naturalmente também impedirá que norma idêntica seja interpretada de forma distinta preservando-se assim o princípio da igualdade, até mesmo porque, essas situações geram decepção da população e descrédito em relação ao Poder Judiciário11.
Ademais disso, a adoção da Súmula Vinculante pretende diminuir a quantidade de processos que chegam todos os dias ao Supremo Tribunal Federal com casos cujo posicionamento do Tribunal é conhecido.
De qualquer forma, a Súmula Vinculante somente cumprirá seu objetivo se puder ser adotada de forma célere e eficaz, pois se houver um espaço muito distante entre o surgimento da controvérsia e a tomada de decisão com efeito vinculante, inevitavelmente estaremos novamente diante de uma situação de desconforto e descrença no poder judiciário, pois a Súmula Vinculante perderá o seu principal objeto na medida em que será tardia a orientação das instâncias ordinárias e da administração pública em geral.
Requisitos formais da Súmula Vinculante (edição / revisão / cancelamento)
Como não poderia deixar de ser, até mesmo em decorrência do poder vinculante da decisão e da sua influência sobre a vida dos jurisdicionados, deverá a súmula vinculante seguir um árduo e específico caminho para ter validade.
O artigo 103 – A12 da Constituição Federal, estabelece expressamente que a Súmula Vinculante somente poderá ser aprovada por maioria de 2/3 dos votos do Supremo Tribunal Federal, ou seja, 8 votos, havendo de incidir sobre matéria constitucional que tenha sido objeto de decisões reiteradas do Tribunal.
Verifica-se, portanto, que o artigo 103 – A da Constituição Federal apresenta dois requisitos essenciais que devem estar preenchidos para que a Súmula seja editada:
Reiteradas decisões sobre a matéria constitucional
Aprovação por dois terços ou mais dos membros da Corte, que pode agir de ofício ou mediante provocação.
Nada mais lógico. Se o Tribunal busca dar à sociedade segurança jurídica, deve ter posição consolidada sobre o assunto, com a concordância da maioria dos seus integrantes.
Assim, resta claro que a matéria objeto da súmula tem que ter sido objeto de debate e discussão no Supremo Tribunal Federal, pois o objetivo é justamente extrair posicionamento da questão controvertida com a reiteração de decisões.
Por outro lado, poderia ser admitida a possibilidade da edição de uma súmula vinculante com fundamento em decisão judicial isolada, justamente, por carecer de outras decisões que a ampare.
Esses requisitos tinham por objetivo definir o conteúdo das súmulas vinculantes, para que fossem formuladas a partir do julgamento de questões processuais de massa ou homogêneas, envolvendo matérias previdenciárias, administrativas, tributárias ou até mesmo processuais, suscetíveis de uniformização e padronização.
Importa mencionar novamente, que a evolução da sociedade caminha ao lado da evolução do próprio direito, e assim, a revisão ou cancelamento de súmulas vinculante, são atos de extrema relevância.
Não é por outra razão que a revisão está prevista no artigo 2º, parágrafo 3º13 da lei 11417/2006, que estabelece competência exclusiva do Plenário do Supremo Tribunal, mediante proposta de qualquer Ministro.
Ocorrendo a hipótese destacada acima, no caso de pedido de revisão da súmula, todos os feitos vinculados ao mesmo assunto acabam por sobrestados para evitar-se obvio prejuízo.
Sendo recusada a aprovação, revisão ou cancelamento da Súmula, ou se não houver sido atingido os dois terços constitucionais dos votos, nada obsta que, em outra sessão, após novos debates, seja levada novamente à apreciação dos Ministros.
Destaque-se, que a lei não limita temporalmente o intervalo entre uma e outra sessão para liberação sobre a Súmula, e nem poderia fazê-lo, pois o Tribunal é que, quando sentir a maturidade da tese ventilada na proposta de Súmula, pode levar a nova apreciação plenária.
Legitimados para propor edição, revisão e cancelamento de súmula vinculante.
Além dos legitimados para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, foram acrescentados pelo artigo 3º da lei 11417/2006, os seguintes legitimados a propor edição, revisão e cancelamento de Súmula vinculante:
O defensor Público Geral da União
Os Tribunais superiores
Os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios
Os Tribunais Regionais Federais;
Os Tribunais Regionais do Trabalho
Os Tribunais Regionais Eleitorais e
Os Tribunais Militares.
Ademais, o parágrafo primeiro14 do artigo 3º da lei 11.417/2006 autoriza, ainda, os Municípios a proporem a edição, o cancelamento e a revisão de Súmulas Vinculantes, incidentalmente em processo em que sejam partes, o que não levará à suspensão do processo.
O parágrafo segundo15 do mesmo artigo autoriza que o Relator permita a participação de terceiros no procedimento de edição, revisão ou cancelamento de Súmula Vinculante, o que pode ser positivo na medida em que aumenta o número de participantes e enriquece o debate sobre o assunto de interesse de toda a sociedade.
De qualquer forma, a decisão do relator sobre a admissão do terceiro é irrecorrível e deve ser melhor regulamentada pelo Regimento Interno do Tribunal.
Súmula Vinculante e coisa julgada
A coisa julgada torna imutável e indiscutível o comando sentencial, pacifica as relações e traz a segurança jurídica às relações na medida em que oferece ao jurisdicionado a decisão definitiva do problema posto em julgamento, vejamos nas palavras de Nelson Nery Junior16:
“Coisa julgada material (auctoritas rei iudicatae) é a qualidade que torna imutável e indiscutível o comando que merge da parte dispositiva da sentença de mérito não mais sujeita a recurso ordinário ou extraordinário (CPC 467; LICC6ª, §3º), nem à remessa necessária do CPC 475.”
A coisa julgada material, formada a partir das decisões judiciais, estabiliza as relações, pois garante a imutabilidade do comando sentencial, a coisa julgada material é instrumento de pacificação social17.
A obrigação de aplicação da decisão judicial de que não caiba mais recurso consolida a aplicação da norma individual, ao caso concreto, e faz com que as partes envolvidas recebam efetivamente a prestação jurisdicional e resolvam as dúvidas e determinem comportamento.
Assim, a coisa julgada, demonstra sua importância como forma de pacificação social, pois além das partes envolvidas, também oferece aos demais jurisdicionados a segurança de que sempre estaria garantido o direito de buscar a melhor interpretação da norma e aplicação ao caso concreto, atividade inerente ao Poder Judiciário.
Desta forma, diante da necessidade de estabilização da lide através da coisa julgada, o próprio sistema limita temporal e materialmente a modificação daquilo que já foi decidido e consequentemente pacificado através da prestação jurisdicional, pois em caso contrário poderia se perder a principal característica da coisa julgada que é justamente a solidificação da decisão irrecorrível.
Quando o processo lança efeitos para fora, e, portanto, sobre a vida das pessoas litigantes a imunização desses efeitos é uma imposição do valor certeza, e para que esse valor prevaleça só excepcionalmente o decidido poderá ser revisto18.
Poucas exceções são admitidas pelo ordenamento, e normalmente são autorizadas quando se verifica o desacerto da decisão, no entanto, extremamente importante que a relativização seja vista com reservas e não estimulado o sistemático desrespeito ao instituto.
Interpretar a coisa julgada, se justa ou injusta, se ocorreu ou não, é instrumento do totalitarismo, de esquerda ou de direita, nada tendo a ver com democracia, com o Estado Democrático de Direito. Desconsiderar a coisa julgada é ofender a Carta Magna, deixando de dar aplicação ao princípio fundamental do Estado Democrático de Direito (CF, 1ª caput) 19.
Cumpre salientar que a Súmula vinculante assim como o instituto da coisa julgada possui objetivos semelhantes, pois visam a garantia da segurança jurídica das relações, ocorre que se aplicados simultaneamente podem gerar alguns conflitos.
Em que pese a evidente obrigatoriedade da observância do entendimento sumulado pelo Supremo Tribunal Federal, e mesmo considerando a possibilidade de interposição de Reclamação ao verificar desobediência na aplicação da norma pelo Magistrado ou Tribunal, temos que na prática nada impede que, por um lapso, a desobediência não seja objeto de ataque oportuno, seja através da reclamação, ou seja, através da interposição do recurso ordinário.
Neste caso, estar-se-á inevitavelmente diante da formação da coisa julgada contrária à súmula vinculante preexistente, e assim, de evidente confronto entre dois institutos, que tem como escopo o mesmo objetivo, qual seja, a pacificação social.
Desta forma, considerando que a Súmula vinculante foi editada com o intuito de trazer segurança jurídica, determinando que todas as decisões sobre a mesma tese fossem decididas da mesma forma, e que a coisa julgada, que também atende a segurança jurídica, pois consolida e torna imutável a decisão judicial, verifica-se evidente confronto.
Caso admita-se a possibilidade, mesmo com o trânsito em julgado, de desconstituir-se uma decisão simplesmente por ser contrária à súmula vinculante, haveria evidente desrespeito ao instituto da coisa julgada.
Desta forma, conclui-se que não deve ser autorizada a desconsideração ou a desconstituição da decisão definitiva quando a decisão transitada em julgado seja contrária à súmula vinculante, mas não tenha sido combatida.