O fundamento que hoje norteia a repercussão geral, criada pela Emenda Constitucional nº 45, qual seja, reduzir a quantidade de recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal – STF guarda certo grau de similaridade com o que embasou o surgimento da argüição de relevância da questão federal[1].
Conforme se observará, o resultado que se buscava com a arguição de relevância e o que se almeja com a atual repercussão geral é o de criar instrumentos que tenham o papel de filtragem recursal, a fim de possibilitar que o Supremo se ocupe apenas das questões mais relevantes[2].
O estudo da arguição de relevância faz-se imprescindível atualmente, na medida em que é capaz de oferecer um panorama das razões que nortearam o legislador constituinte derivado ao criar a repercussão geral, o que leva a uma compreensão mais profunda desse novo requisito de admissibilidade do recurso extraordinário.
De início, urge esclarecer que a Carta Constitucional outorgada em 24 de janeiro de 1967, sexta Constituição do Brasil, foi a primeira a conferir ao STF competência legislativa primária, na alínea “c” do parágrafo único do artigo 115, para estabelecer em seu regimento interno “o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou de recurso”[3].
A aludida competência se reproduziu na Emenda Constitucional nº 1 de 1969 em dispositivo idêntico (art. 120, parágrafo único, alínea “c”). Entretanto, a maior alteração perpetrada pela referida Emenda, no que tange ao interesse deste trabalho, foi a introdução do parágrafo único ao artigo 119 da Constituição Federal de 1967, o qual passou a vigorar com a seguinte redação:
Art. 119. Compete ao Supremo Tribunal Federal:
III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância por outros tribunais, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição ou negar vigência de tratado ou lei federal;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
c) julgar válida lei ou ato do governo local contestado em face da Constituição ou de lei federal; ou
d) der à lei federal interpretação divergente da que lhe tenha dado outro Tribunal ou o próprio Supremo Tribunal Federal.
Parágrafo único. As causas a que se refere o item III, alíneas a e d, deste artigo, serão indicadas pelo Supremo Tribunal Federal no regimento interno, que atenderá à sua natureza, espécie e valor pecuniário.
Assim é que o STF com fundamento na competência que lhe foi conferida pelo artigo 119 da Emenda Constitucional de 1969 passou a prever, pela primeira vez no ordenamento jurídico brasileiro, a figura da arguição de relevância da questão federal, a partir da edição da Emenda Regimental nº 3 de 1975 do STF.
No que tange à primeira previsão da arguição de relevância pelo Regimento Interno do STF, expõe Bruno Dantas:
Preocupada com a crescente sobrecarga de trabalho, e exercitando a competência legislativa primária que lhe fora constitucionalmente conferida, o STF iniciou, já em 1970, o movimento que culminaria na adoção da arguição de relevância da questão federal no ano de 1975. Com efeito, naquele ano, editou-se emenda regimental que estabelecia filtros relacionados com o valor e a natureza da causa, excetuando das restrições impostas os casos de ofensa à Constituição e de discrepância manifesta da jurisprudência dominante do STF.
Conforme o tempo evidenciou a insuficiência da modificação, o STF se reuniu para, em 1975, editar a Emenda Regimental 3 ao seu regimento interno. Essa emenda alterava substancialmente o art. 308, de modo que nele se previu, pela primeira vez no direito brasileiro, a referência à relevância da questão federal como critério balizador da apreciação dos recursos extraordinários pela Corte[4].
Desse modo, o STF valendo-se do permissivo constitucional que lhe ofereceu a possibilidade de estabelecer o processo e julgamento dos feitos que lhe eram afetos editou a Emenda Regimental nº 3 de 1975 que alterou o artigo 308 de seu Regimento Interno, cuja redação passou a ser a seguinte:
Art. 308. Salvo nos casos de ofensa à Constituição ou relevância da questão federal, não caberá recurso extraordinário, a que alude o seu artigo 119, parágrafo único, das decisões proferidas:
I. nos processos por crime ou contravenção a que não sejam cominadas penas de multa, prisão simples ou detenção, isoladas, alternadas ou acumuladas, bem como as medidas de segurança com eles relacionadas;
II. nos habeas corpus, quando não trancarem a ação penal, não lhe impedirem a instauração ou a renovação, nem declararem a extinção da punibilidade;
III. nos mandados de segurança, quando não julgarem o mérito;
IV. nos litígios decorrentes:
a) de acidente do trabalho;
b) das relações de trabalho mencionadas no artigo 110 da Constituição;
c) da previdência social;
d) da relação estatutária de serviço público, quando não for discutido o direito à constituição ou subsistência da própria relação jurídica fundamental;
V. nas ações possessórias, nas de consignação em pagamento, nas relativas à locação, nos procedimentos sumaríssimos e nos processos cautelares;
VI. nas execuções por título judicial;
VII. sobre extinção do processo, sem julgamento do mérito, quando não obstarem a que o autor intente de novo a ação;
VIII. nas causas cujo valor, declarado na petição inicial, ainda que para efeitos fiscais, ou determinado pelo juiz, se aquele for inexato ou desobediente aos critérios legais, não exceda de 100 vezes o maior salário-mínimo vigente no País, na data do seu ajuizamento, quando uniformes as decisões das instâncias ordinárias; e de 50, quando entre elas tenha havido divergência, ou se trate de ação sujeita à instância única" (grifos nossos).
Da leitura do citado dispositivo apreende-se que a relevância da questão federal não foi criada para restringir o número de casos levados à análise do STF. Contrariamente, a sua finalidade inicial foi “a de viabilizar a admissão de recursos interpostos em causas que haviam sido expressamente vedadas”[5].
Em seu surgimento, a função da arguição de relevância mostrou-se totalmente distinta da que hoje apresenta a repercussão geral. Conforme observa Gláucia Mara Coelho:
Com essas alterações, o artigo 308 do Regimento Interno do STF passou a estabelecer os casos em que não se admitia a interposição do apelo extraordinário, excetuando duas hipóteses: os casos de ofensa à Constituição e os casos de discrepância manifesta da jurisprudência predominante no Supremo (ou seja, das súmulas editadas pelo referido Tribunal).
Posteriormente, com o agravamento da crise do STF e ainda valendo-se do permissivo constitucional constante do parágrafo único do art. 119 da Constituição, foi publicada, em 17 de junho de 1975, a Emenda nº 3 ao Regimento Interno do STF, que trouxe relevantes mudanças ao texto do Regimento publicado em 1970[6].
Nesse momento o STF adotou a técnica de criar uma permissão geral para a interposição do recurso extraordinário no caput do art. 308 do Regimento Interno e, em seguida, elencou em seus incisos as hipóteses em que o recurso não seria admitido (exceção).
Contudo, observe-se que se a ofensa à Constituição Federal ou a relevância da questão federal estivessem presentes nas exceções veiculadas nos incisos, ainda assim o caso seria examinado pelo Tribunal, apesar de encontrar-se a priori proibido[7].
Após a alteração do Regimento Interno o STF recebeu rigorosas críticas em relação ao contorno que dera à competência legislativa primária concedida pela Carta de 1967 e Emenda Constitucional de 1969. A desaprovação devia-se principalmente à constatação de que o texto Constitucional de 1969 (parágrafo único do artigo 119) possibilitava apenas que o Supremo lançasse mão de critérios pertinentes à natureza, espécie ou valor pecuniário da causa. A Constituinte de 1969 não fez alusão à arguição de relevância.
Assim, com o desiderato de legitimar a atividade do STF no exercício do uso da competência para legislar sobre os procedimentos afetos ao julgamento dos recursos extraordinários e afastar as críticas atinentes à extrapolação de competência do Regimento Interno do Tribunal, a Emenda Constitucional nº 7, de 1977, autorizou de forma expressa e pela primeira vez no plano constitucional a possibilidade do STF utilizar a relevância da questão federal como critério para redução de recursos[8].
Dessa forma, o artigo 119 da Constituição Federal após as modificações perpetradas pela EC nº 7/1977, passou a apresentar o seguinte texto:
Art. 119. Compete ao Supremo Tribunal Federal:
(...)
III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância por outros tribunais, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição ou negar vigência de tratado ou lei federal;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
c) julgar válida lei ou ato do governo local contestado em face da Constituição ou de lei federal; ou
d) der à lei federal interpretação divergente da que lhe tenha dado outro Tribunal ou o próprio Supremo Tribunal Federal.
§ 1º As causas a que se fere o item III, alíneas a e d , deste artigo, serão indicadas pelo Supremo Tribunal Federal no regimento interno, que atenderá à sua natureza, espécie, valor pecuniário e relevância da questão federal.
(...)
§ 3º O regimento interno estabelecerá:
(...)
c) o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou recursal e da arguição de relevância da questão federal; (...)”
Quanto à previsão constitucional da arguição de relevância, Ulisses Schwarz Viana aduz que:
No reproduzido dispositivo constitucional é que encontramos, pela primeira vez, a referência em norma expressa em texto constitucional ao instituto da arguição de relevância. Pois nele houve a expressa remição ao Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, o qual deveria a partir de então estabelecer que nas hipóteses da alínea a (ofensa a dispositivo da Constituição ou negativa de vigência de tratado ou lei federal) e da d (dar à lei federal interpretação divergente da que lhe tenha dado outro Tribunal ou o próprio Supremo Tribunal Federal) a observância à sua natureza, espécie, valor pecuniário e relevância da questão federal[9].
Destarte, a arguição de relevância que antes encontrava amparo apenas no Regimento Interno do STF com a alteração trazida pela Emenda Regimental nº 3/75, após a Emenda Constitucional nº 7/1977 ganhou status constitucional.
Sobre o papel do legislador constituinte derivado de 1977, Bruno Dantas leciona que:
Assim, se dúvidas havia sobre poder ou não o STF estabelecer filtro baseado na relevância da questão federal para descartar recursos extraordinários, elas foram definitivamente sepultadas pela referida emenda constitucional. De resto, o Poder legislativo dava demonstrações inequívocas de que apoiava a medida[10].
Mais tarde, em 1980, o STF editou Emenda Regimental que ampliou sobremaneira as hipóteses de restrição ao cabimento do recurso extraordinário, o que foi feito seguindo a mesma metodologia usada pela Emenda Regimental nº 3/75, ou seja, o Regimento Interno do STF, em seu artigo 325 passou a prever novas situações insuscetíveis de alcançar o Supremo, a não ser que apresentassem arguição de relevância, ofensa à Constituição ou dissenso com a jurisprudência do STF[11].
Porém, ao optar por elencar exaustivamente e como exceções os casos em que não caberia recurso extraordinário, ao lado da regra geral que conferia ampla possibilidade do recurso extraordinário ser julgado, o STF causou uma crise interna que o levou a modificar a técnica de seleção dos casos.
Deste modo, sobreveio a Emenda Constitucional nº 2 de 1985 modificadora do art. 325 do Regimento Interno do STF, na qual o Supremo utilizando-se de técnica de especificação de casos de forma inversa da que adotava anteriormente passou a enumerar os casos em que o recurso extraordinário seria admissível, em tese, enquanto o não cabimento passou a ser regra geral. Observe-se:
Art. 325 - Nas hipóteses das alíneas "a" e "d" do inciso III do artigo 119 da Constituição Federal, cabe recurso extraordinário:
I - nos casos de ofensa à Constituição Federal;
II - nos casos de divergência com a Súmula do Supremo Tribunal Federal;
III - nos processos por crime a que seja cominada pena de reclusão;
IV - nas revisões criminais dos processos de que trata o inciso anterior;
V - nas ações relativas à nacionalidade e aos direitos políticos;
VI - nos mandados de segurança julgados originariamente por Tribunal Federal ou Estadual, em matéria de mérito;
VII - nas ações populares;
VIII - nas ações relativas ao exercício de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, bem como às garantias da magistratura;
IX - nas ações relativas ao estado das pessoas, em matéria de mérito; X - nas ações rescisórias, quando julgadas procedentes em questão de direito material;
XI - em todos os demais feitos, quando reconhecida a relevância da questão federal.
Parágrafo único. Para os fins do inciso VIII, quando a decisão contiver partes autônomas, o recurso for parcial e o valor da causa exceder os limites ali fixados, levar-se-á em conta, relativamente às questões nele versadas, o benefício patrimonial que o recorrente teria com o seu provimento.
Portanto, após a Emenda Regimental nº 2 de 1985, o artigo 325 do Regimento Interno do STF enumerou, nos incisos I a X, as hipóteses em que o recurso extraordinário poderia ser interposto com base nas alíneas a e d do inciso III do artigo 119 da Constituição de 1967, e, no inciso XI, criou uma hipótese genérica para fins de admissão do apelo, segundo a qual desde que reconhecida a relevância da questão federal o recurso seria admitido.
Assim, nas hipóteses previstas nos incisos I a X, presumia-se a relevância da questão federal, razão pela qual o recorrente estava desincumbido do ônus de demonstrá-la. Enquanto que em todas as demais hipóteses o apelo só seria julgado se argüida e reconhecida a existência da relevância da questão federal[12].
A reforma de 1985 introduziu, ainda, outra alteração importante: O § 1º do artigo 327 trouxe uma definição do que se poderia entender por “questão federal relevante” aduzindo que seria relevante a questão federal que “pelos reflexos na ordem jurídica, e considerados os aspectos morais, econômicos, políticos ou sociais da causa, exigir a apreciação do recurso extraordinário pelo Tribunal”.
Após anos de utilização, a arguição de relevância foi banida do ordenamento jurídico brasileiro com a promulgação da Constituição de 1988. Quanto à sua derrocada, o Professor Bruno Dantas ensina que:
A arguição de relevância veio a ser totalmente eliminada do sistema com a promulgação da Constituição de 1988. Diante da pecha de antidemocrático, o instituto sucumbiu à sede de mudança que guiava o constituinte de 1988. A ideia de que o produto dos vinte e um anos de ditadura militar deveria ser, tanto quanto possível, banido do cenário nacional foi determinante para o ocaso da arguição de relevância[13].
As opiniões contrárias que levaram à sucumbência da arguição de relevância diziam respeito aos seguintes aspectos do instituto: julgamento em sessão secreta; ausência de pedido de vista e da possibilidade de debates; dispensa de motivação; inexistência de publicidade das razões de acolhimento, ou não, da arguição; irrecorribilidade das decisões do Conselho. Ou seja, características que ofereciam ao instituto um caráter de vagueza e subjetivismo exagerados[14].
Por fim, importa consignar que embora a função recebida pela arguição de relevância com a alteração do Regimento Interno do STF tenha sido a mesma que se objetiva atualmente com a criação da repercussão geral, ou seja, a de diminuir o número de recursos levados ao conhecimento do STF, a arguição de relevância e a repercussão geral não são institutos tão similares[15].
Traçando uma linha distintiva entre os institutos, Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero observam que:
Os próprios conceitos de repercussão geral e arguição de relevância não se confundem. Enquanto este está focado fundamentalmente no conceito de ‘relevância’, aquele exige, para além da relevância da controvérsia constitucional, a transcendência da questão debatida. Quanto ao formalismo processual, os institutos também não guardam maiores semelhanças: a arguição de relevância era apreciada em sessão secreta, dispensando fundamentação; a análise da repercussão geral, ao contrario, tem evidentemente de ser examinada em sessão pública, com julgamento motivado (art.93, IX, da CF)[16].
Portanto, o instituto da arguição de relevância guarda analogia com o atual requisito da repercussão geral no que tange aos objetivos de sua criação, contudo, no que diz respeito aos demais aspectos dos institutos as diferenças são evidentes.
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