Resumo: O presente trabalho busca trazer, em breves linhas, os contornos gerais da Política Nacional de Resíduos Sólidos, estabelecida pela Lei 12.305, de 02 de agosto de 2010. Apresenta-se aqui seus princípios e objetivos, além dos principais institutos, dando-se especial ênfase à logística reversa, como uma das formas de implementação da responsabilidade compartilhada imposta pela lei.
Palavras-chave: Direito Ambiental. Política Nacional de Resíduos Sólidos. Institutos. Logística reversa.
O Brasil, a partir de agosto de 2010, passou a contar com instrumentos jurídicos estabelecendo uma Política Nacional de Resíduos Sólidos. Trata-se da Lei 12.305/10 e de seu Decreto regulamentador, de número 7.404, do mesmo ano.
Essa política não está isolada de outras, também nacionais, previstas em leis; integra a Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81), e articula-se com as Políticas Nacionais de Educação Ambiental (Lei 9.795/99) e com a de Saneamento Básico (Lei 11.445/07).
Nesse ponto, cumpre salientar que não há relação de hierarquia entre a Política Nacional de Resíduos Sólidos e a Política Federal de Saneamento Básico (prevista na Lei 11.445/2007). São políticas diversas [e complementares], ambas estipuladas por lei federal, mas que tangenciam em alguns pontos, tal como o serviço público de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. Não há na Lei 12.305/10 e tampouco no Decreto 7.404/10 qualquer disposição em sentido contrário.
Em grande parte, o texto do Decreto 7.404/10 vale-se da transcrição de trechos da Lei 12.305/10, para organização e racionalização de suas ordenações. Garantiu-se, assim, um melhor entendimento dos conceitos e procedimentos previstos na lei, organizando-os topograficamente à medida em que se colocam as regras regulamentadoras. Há algumas disposições específicas, de criação de órgãos federais e estabelecimento de procedimentos para o Poder Público, que serão mencionadas abaixo.
Os princípios e objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos (artigos 6º e 7º da Lei 12.305/10) não fogem daqueles previstos para as políticas de meio ambiente e de saneamento básico, o que novamente reitera o entendimento de integração e articulação dentre as mesmas, acima referido.
Articulação inclusive que deve existir entre os diversos entes federados, dentro do princípio de “respeito às diversidades locais e regionais”, sendo objetivo da PNRS a “articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos sólidos”. Em se tratando de uma política nacional, a mesma há de abranger e se articular com as políticas regionais, estaduais e municipais. Até porque, como ressalta Paulo Affonso Leme Machado[1]:
A limpeza pública e a coleta, transporte e disposição dos resíduos sólidos dizem respeito primacialmente à saúde pública e ao meio ambiente. De acordo com a Constituição Federal de 1988 (art. 24, XII), compete concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre a defesa e a proteção da saúde e do meio ambiente.
Não é de se confundir, contudo, a possibilidade federal de fixar diretrizes gerais, com a execução dessa tarefa sanitária. A estrutura constitucional do Município brasileiro assegura-lhe autonomia para organizar os serviços públicos de interesse local (CF/88, art. 30, v). Assim, a União não está obrigada a executar as tarefas de limpeza pública e coleta, transporte e disposição de resíduos sólidos.
[…]
O Município tem peculiar interesse na organização dos serviços de limpeza pública (capinação, varrição etc.) e coleta, transporte e depósito dos resíduos sólidos. Seu interesse predomina sobre os da União e dos Estados na matéria. Contudo, dada a necessidade de experiência técnica mais avançada para certos tipos de tratamento dos resíduos e o investimento de largas somas para implantar usinas de tratamento, decorre que a União e os Estados, além de estabelecerem normas, precisam intervir, auxiliando financeiramente.
Tais considerações apenas reforçam o sentido de Política Nacional de Resíduos Sólidos, mesmo que sua execução, assim como a de saneamento básico, recaia primeiramente sobre competência municipal. A questão ambiental, e os resíduos sólidos estão nela inseridos, não pode ser compartimentada, uma vez que, como diz o próprio texto constitucional, trata-se de direito de todos, bem de uso comum do povo, responsabilidade comum de todos os entes federados e do particular, ressalte-se.
Entra em cena, então, um conceito importante estabelecido pela Lei 12.305/2010, e que fundamenta diversas disposições do Decreto 7.404/10: a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, assim referida no artigo 3º, XVII da Lei 12.305/10:
conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos, nos termos desta Lei.
O legislador, expressamente, coloca Poder Público e particular (consumidor incluído) dentro de tal cadeia de atribuições, por ele delineada nos parágrafos do artigo 33 da Lei 12.305/10.
Ao mesmo tempo, e de forma independente dos sistemas de coleta seletiva instituídos pelo Poder Público, a grande inovação da Política Nacional de Resíduos Sólidos é o instrumento da logística reversa. Vale, aqui, repetir o conceito trazido pela Lei 12.305/10:
instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada.
Os produtos, resíduos e embalagens que serão objeto do sistema de logística reversa encontram-se previstos no artigo 33 da Lei 12.305/10, caput e §1º.
Dentro dos conceitos acima, veio o Decreto 7.404/10 regulamentar o procedimento para implantação dos sistemas de logística reversa, que podem terminar com a celebração de acordo setorial, termo de compromisso ou com a edição de Decreto. Aqui, em função de se tratar de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos, que integra a Política Nacional do Meio Ambiente e se preocupa com a destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos, ao Ministério do Meio Ambiente foram atribuídas as seguintes competências:
- dar início ao procedimento para implantação da logística reversa por meio de acordos setoriais, com a publicação de editais de chamamento do setor envolvido;
- realizar consulta pública, para a apresentação de manifestações e contribuições;
- avaliar as propostas recebidas;
- subscrever, por meio do Sr. Ministro de Estado do Meio Ambiente, o acordo setorial.
Foi instituído o Comitê Orientador para a Implantação de Sistema de Logística Reversa, sob a presidência do Ministro de Estado do Meio Ambiente e com a participação dos Ministros da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Saúde, Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e da Fazenda, composição essa que leva em consideração os aspectos ambientais, de saúde pública e econômicos, que a Lei 12.305/10 teve em conta ao tratar da logística reversa.
As atribuições do referido Comitê Orientador dizem respeito às prioridades, cronogramas e diretrizes metodológicas a serem analisadas previamente à implantação dos sistemas de logística reversa, bem como à avaliação da necessidade de sua revisão.
Há também a previsão da criação de um grupo técnico, composto por representantes dos Ministérios acima relacionados, em que foi também garantida a participação de outros órgãos e entidades da Administração Pública Federal e dos Estados, DF e Municípios, quando forem abordados temas referentes às suas competências institucionais.
Importante esclarecer que, no que toca ao procedimento para implantação da logística reversa, trabalha o Decreto dentro da previsão do artigo 84, VI, a, da Constituição, uma vez que estabelece regras para atuação da Administração Pública Federal. Limitado, assim, seu âmbito de aplicabilidade; aos Estados, Distrito Federal e Municípios cabe disciplinar como funcionarão suas estruturas para dar fiel cumprimento aos comandos da lei nacional.
Como forma prioritária, decorrente do regime estabelecido pelo Decreto 7.404/10, fixou-se a celebração de acordos setoriais, sobre os quais, agora, tecem-se considerações sobre sua natureza jurídica e seu regime jurídico.
Seu conceito legal, de instrumento da Política Nacional de Resíduos Sólidos (art. 8º, XVI), está previsto no art. 3º, I da Lei 12.305/10:
Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
I - acordo setorial: ato de natureza contratual firmado entre o poder público e fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a implantação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto;
Acordos setoriais que, por força de lei, podem ter “abrangência nacional, regional, estadual ou municipal” (art. 34, caput, da Lei 12.305/10), e em face da sua relevância como instrumento de implementação e operacionalização dos sistemas de logística reversa (art. 15 do Decreto 7.404/10), deverão, após assinados, ser publicados no Diário Oficial da União (art. 29, parágrafo único, do mesmo Decreto).
Ressalte-se, também, que os sistemas de logística reversa são de implementação obrigatória, conforme se pode observar do caput do art.32 da Lei 12.305/10:
Art. 33. São obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa, mediante retorno dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente do serviço público de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de:
I - agrotóxicos, seus resíduos e embalagens, assim como outros produtos cuja embalagem, após o uso, constitua resíduo perigoso, observadas as regras de gerenciamento de resíduos perigosos previstas em lei ou regulamento, em normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, ou em normas técnicas;
II - pilhas e baterias;
III - pneus;
IV - óleos lubrificantes, seus resíduos e embalagens;
V - lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista;
VI - produtos eletroeletrônicos e seus componentes.
Existem outros instrumentos previstos no Decreto 7.404/10 para efetivação dos sistemas de logística reversa, como os termos de compromisso e o regulamento (art. 15), mas sempre deve ser considerado que tal medida se trata de obrigação de fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes.
Essa peculiaridade torna então necessária a conclusão de que não se restringe o acordo setorial a uma manifestação de vontade pura e simples, seja porque sobre ele incidem diversas normas de observância obrigatória (requisitos, conteúdo, documentos, etc, previstos na legislação de regência), seja porque se trata de instrumento de efetivação de um obrigação legal (implementar os sistemas de logística reversa). Essa conclusão já começa a ser percebida pela doutrina[2]:
Resta a análise da natureza jurídica do acordo setorial e também do termo de compromisso previsto no artigo 8º. Sobre o acordo setorial, o conceito legislativo é o seguinte:
Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
I - acordo setorial: ato de natureza contratual firmado entre o poder público e fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a implantação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto;
De uma leitura apressada do dispositivo pode-se chegar a conclusão equivocada de que se trata de um contrato típico com a administração pública (regido pela Lei n. 8.666/93) ou, até mesmo, regido pela legislação civil.
Contudo, não parece ser a visão mais acertada. Ocorre que a implementação da logística reversa decorre do princípio da responsabilidade pós-consumo, que, como dito, ocorrido seus pressupostos (periculosidade do produto – intrínseca ou pelo consumo de massa), é de implementação obrigatória por uma das vias até este momento apresentadas (inclusive, judicial, conforme apontar-se-á a seguir).
Portanto, não se trata de um acordo de vontades entre administrado e administração – e, por isto, não se pode ter a natureza contratual em sentido estrito. Em verdade, a natureza jurídica "contratual" deve ser interpretada como um acordo de vontade entre administrado e administração para a implementação de um imperativo de direito público, no caso, um imperativo ambiental.
[...]
Não fosse esta a interpretação, deveria necessariamente entender-se que a participação no sistema de logística reversa seria uma faculdade das empresas, comerciantes e consumidores, e não uma obrigação, conforme determinado na própria lei ao dispor sobre a responsabilidade compartilhada pela vida do produto.
Justamente em face de sua importância e de seu papel dentro da Política Nacional de Resíduos Sólidos, e por se tratar de contrato [administrativo] a ser firmado pelo Poder Público (por meio do Ministro de Estado do Meio Ambiente), o Decreto 7.404/10, em seu artigo 23, estabeleceu os requisitos mínimos que deverão conter os acordos setoriais, o que reforça seu regime jurídico de direito público.
Esses requisitos não descaracterizam a exigência do consenso entre os contratantes, que não são obrigados a celebrar um contrato e gozam, dentro dos limites acima traçados, de certa liberdade na discussão das cláusulas do acordo. Diante da relevância do tema, a não celebração do acordo pode ensejar, face ao interesse ambiental existente na questão, a edição de Decreto sobre a questão, cabível por força do regime jurídico estabelecido pela legislação sobre o assunto.
A convocação que é veiculada por meio do edital de chamamento pode fazer referência, ou indicar preferência, a que o setor apresente uma única proposta de acordo setorial, de âmbito nacional; justificativas de ordem técnica, social, prática ou mesmo econômica podem levar a tal conclusão, cabendo demonstração de sua presença, a fim de que o próprio setor entenda tais razões e que, em caso de eventual edição de Decreto com o mesmo objeto, já representaria a motivação técnica necessária.
Ressalte-se, porém, que como ainda estamos diante de um ato de natureza contratual, ainda que mitigada e instrumentalizando uma obrigação legal, não há como se obrigar todo o setor a firmar um único acordo setorial; possível convocá-lo neste sentido, uma vez que se trata de iniciativa do próprio Poder Público, e que considerará, para tanto, a relevância da maior abrangência e da uniformização do tratamento.
Questão importante, e que pode surgir nos debates a respeito da aplicabilidade da Política Nacional de Resíduos Sólidos, especialmente sobre a logística reversa, é como ficam as normas estabelecidas pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente, e que estabelecem, mutatis mutandis, sistemas semelhantes para alguns bens, como pneus, por exemplo (Resolução CONAMA 416/2009)[3].
A competência do CONAMA decorre do artigo 8º, VII, da Lei 6.938/81, para “estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais”.
A Lei 12.305/10, estabelecendo a Política Nacional dos Resíduos Sólidos, versa especificamente, no tema, sobre os sistemas de logística reversa (art. 33); ao instituir, no caput de tal artigo, os produtos/embalagens que são, desde logo, obrigados a implementar os sistemas de logística reversa, considerou, especialmente, aqueles que já têm, de certa forma – em lei ou em normas técnicas – algum regramento no tema.
É o caso, dentre outros, dos agrotóxicos (Lei 7.802/89[4] e Decreto 4.074/02), dos pneus e das pilhas e baterias (Resolução CONAMA 401/2008[5]).
A extensão da logística reversa para outros produtos (art. 33, §§1º e 2º), há de considerar a viabilidade técnica e econômica da logística e o impacto ao meio ambiente e à saúde dos resíduos, critérios já considerados pelo Poder Público ao estabelecer os regimes acima referidos.
O §3º do art. 33 menciona expressamente “sem prejuízo de exigências específicas fixadas em lei ou regulamento, em normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS”, impondo aos entes da cadeia do produto/embalagem “tomar todas as medidas necessárias para assegurar a implementação e operacionalização do sistema de logística reversa sob seu encargo, consoante o estabelecido neste artigo, podendo, entre outras medidas”, passando então a elencar procedimentos (compra dos produtos/embalagens usados, postos de entrega e parceria com catadores).
Os parágrafos seguintes do art. 33 dispõem sobre procedimento, em relação a cada partícipe da cadeia.
Assim, agindo cada qual dentro de sua esfera de competência, tanto o CONAMA, por meio de suas Resoluções (normas técnicas) quanto o Poder Público e os particulares, por meio dos atos previstos na Lei 12.305/10 (regulamento, acordo setorial ou termo de compromisso) se completam em suas atuações.
Ao CONAMA, cabe, por exemplo, estabelecendo um patamar técnico mínimo, dispor sobre normas, padrões e critérios de qualidade ambiental (espectro amplo), ao passo que os atos a disciplinar os sistemas específicos de logística reversa para cada produto ou embalagem viriam a prever procedimentos e forma de atuação dos partícipes (espectro concreto, restrito).
Esses, assim, os contornos principais da Política Nacional de Resíduos Sólidos, dentro da qual cabe salientar a importância dos acordos setoriais como instrumentos da implementação dos sistemas de logística reversa, que poderão, assim se espera, colocar na prática os princípios e objetivos da Política, trazendo os particulares para uma atuação responsável e integrada com o Poder Público.
BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Lei 12.305, de 02 de agosto de 2010.
BRASIL. Decreto 7.404, de 23 de dezembro de 2010.
LOUBET, Luciano Furtado. Logística reversa (responsabilidade pós-consumo) frente ao Direito Ambiental brasileiro. Implicações da Lei nº 12.305/2010. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2802, 4 mar. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/18617>. Acesso em: 8 ago. 2011.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 18 ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
Notas
[1]Direito Ambiental Brasileiro, 18 ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
[2]LOUBET, Luciano Furtado. Logística reversa (responsabilidade pós-consumo) frente ao Direito Ambiental brasileiro. Implicações da Lei nº 12.305/2010. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2802, 4 mar. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/18617>. Acesso em: 8 ago. 2011.
[3] "Dispõe sobre a prevenção à degradação ambiental causada por pneus inservíveis e sua destinação ambientalmente adequada, e dá outras providências."
[4] Dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins, e dá outras providências.
[5] "Estabelece os limites máximos de chumbo, cádmio e mercúrio para pilhas e baterias comercializadas no território nacional e os critérios e padrões para o seu gerenciamento ambientalmente adequado, e dá outras providências."