Uma das principais atribuições funcionais dos advogados públicos é a emissão de pareceres jurídicos, que orientarão o Gestor Público acerca da legalidade dos atos jurídicos a serem praticados pela Administração Pública.
Apesar dos pareceres jurídicos serem solicitados pelos gestores para servirem de sustentação aos Atos Administrativos que pretendem praticar, o Advogado Público deve emiti-los em estrito cumprimento de suas atribuições funcionais, cujo objetivo central é a defesa dos interesses da Administração Pública que o remunera e não do Administrador Público que os solicita.
Desta forma, o Advogado Público tem o dever profissional[1] e funcional de emitir um parecer jurídico contrário aos interesses pessoais do Gestor Público se o ato que o gestor pretenda executar for visivelmente ilegal ou contrário aos interesses do Estado.
Por tal motivo, os Advogados Públicos devem ter independência técnica e possuir mecanismos de proteção que garantam o pleno exercício desta liberdade, para que, assim, não fiquem reféns das pressões e ameaças a que podem ser submetidos nos momentos em que seus pareceres contrariarem os interesses do mau Administrador.
Neste particular, a forma de se garantir o livre trabalho destes profissionais, com o pleno exercício da necessária independência técnica em prol da segurança jurídico-econômica da Administração Pública, é vinculando-os diretamente a uma Procuradoria Própria de carreira, para, assim, blindá-los da pressão política que podem ser facilmente submetidos.
No âmbito Federal, este problema já está solucionado através da criação da Advocacia Geral da União. Porém, no âmbito dos Estados e do Distrito Federal o imbróglio está parcialmente resolvido através da previsão Constitucional dos Procuradores do Estado e do Distrito Federal serem organizados em carreira própria[2], faltando apenas ser garantida a criação das Procuradorias Autárquicas Estaduais, Municipais e do Distrito Federal, para estender tal independência a todos os Advogados Públicos, sem distinção.[3]
Destarte, os legisladores vêm percebendo que a criação das Procuradorias dos Estados, Distrito Federal, Municípios, Autarquias e Fundações Públicas são uma necessidade para que se garanta a independência técnica dos advogados públicos que atuam diariamente com o múnus de proteger os interesses do Estado e, aos poucos, a obrigatoriedade da criação destas procuradorias vem se tornando uma realidade, principalmente com expressa previsão na própria Constituição Federal.
Aliás, em resposta a uma consulta formulada pela Associação dos Procuradores Autárquicos e Advogados de Fundação do Estado de Alagoas, o eminente jurista Celso Antônio Bandeira de Melo, enfatizou no parecer jurídico por ele emitido em 16 de abril de 2008[4], que:
“A natureza jurídica das autarquias e das chamadas fundações públicas, é consoante se viu, a de meros desdobramentos do Estado em sua feição administrativa. Elas são, pois, administração pública. Embora administração indireta, sendo pessoas de direito público, por compartilharem da mesma natureza do Estado, embora restrita à feição administrativa dele, não haveria razões prestantes para que os servidores destas entidades ficassem submissos a uma disciplina distinta daquela aplicável aos servidores da administração direta. Donde, não haveria porque seus procuradores serem excluídos da sorte que o art. 37, XI, reservou aos procuradores da administração direta dos Estados.” (grifo nosso)
Da mesma forma, quando o artigo 132 da Constituição Federal prevê que os Procuradores dos Estados serão organizados em carreira, o está fazendo de forma genérica, para todos os Advogados Públicos dos Estados (inclusive das autarquias e fundações).
Nesta linha de raciocínio, resta evidente que os mesmos motivos que levaram o legislador a prever que os Procuradores dos Estados devem ser organizados em carreira, se aplica aos Procuradores Autárquicos (advogados públicos das autarquias e fundações públicas), posto que o objetivo maior deste comando constitucional seja exatamente garantir maior proteção a estes profissionais que desempenham funções típicas de Estado.
Assim, não haveria sentido garantir tal “blindagem” apenas aos Procuradores da Administração Direta, deixando-se os Procuradores da Administração Indireta (autarquias e fundações) totalmente desguarnecidos para o pleno exercício da necessária independência técnica no exercício de suas funções.
Ademais, no próprio parecer jurídico acima referido, o insigne Celso Antônio lecionou com muita propriedade que a autarquia é o prosseguimento do próprio Estado, “sendo um órgão do Estado no mais pleno sentido da palavra”:
“Em obra monográfica sobre autarquias, já há mais de trinta e cinco anos assim definimos tais pessoas e indicamos sua razão de existir:
“Autarquia é a pessoa de direito público exclusivamente administrativa.
É pessoa jurídica, uma vez que só para esta ordem de pessoas se coloca a personalidade pública.
Sendo exclusivamente administrativa tem caráter auxiliar, isto é, consiste em entidade criada para secundar os entes políticos aos quais competiria, em princípio, desenvolver as atividades conferidas à titularidade das autarquias” (Natureza e Regime Jurídico das Autarquias, Ed. Ver. Dos Trib., 1968, pág. 226).
Pouco ao diante averbamos:
“Sendo pessoa pública e especificamente preordenada a fins administrativos, só se diferencia do corpo orgânico central da Administração pelo fato de usufruir de personalidade jurídica. Este procedimento técnico-jurídico em nada diminui sua natureza estatal, pelo que, em face dos administrados, sua ação se apresenta como ação do próprio Estado. Eis a razão pela qual lhe é possível agir em nome próprio, como senhora dos interesses e da atividade prosseguida, sem que se possa reputar excluído o Estado da titularidade dos interesses que lhe deveriam assistir.
É muito importante assinalar que as conseqüências deste procedimento técnico-jurídico consubstanciado na autarquia repercutem especialmente no interior do ser estatal. Externamente ao Estado, a pessoa autárquica se apresenta aos administrados como simples emanação dele, em sua função administrativa. A posição dos cidadãos perante a autarquia não difere da que tem em face da Administração Pública. Daí a responsabilidade, embora subsidiária, do Estado pelos atos das autarquias”. (Págs. 228-229)
E logo além:
“Sem embargo desta situação que lhe confere um certo grau de independência e liberdade (do ponto-de-vista jurídico), persiste sendo um órgão do Estado no mais pleno sentido da palavra.
É pessoa administrativa: existe “em vue de faire de l’administration publique”, como dis Otto Mayer. Sua destinação específica, sua ‘ratio essendi’, é secundar a função administrativa realizada diretamente pelos órgãos da Administração. Os interesses que prossegue persistem, sempre, sendo também interesses do Estado, que os protege, salvaguarda e satisfaz por meio da autarquia.
Cumpre frisar bem que o escopo e a razão de ser da autarquia é o prosseguimento de fins estatais, ou seja, a realização de interesses públicos a ela confiados, pelo que, ao geri-los, satisfaz contemporâneamente, finalidade sua e do Estado, pois ambas se igualam. Na faixa de sua capacidade há identificação entre os interesses de ambos” (pág. 230).”
Portanto, resta evidente que quando o Legislador Constituinte se referiu a “Procuradores” nos artigos 37, XI e 132 da Constituição Federal, o fez de forma indistinta para todos os Procuradores (advogados públicos da Administração Direta e Indireta) que ocupam tais cargos nos Estados da Federação. Inclusive, tal interpretação garante a impetração do Mandado de Injunção em face dos Estados que ainda não criaram suas Procuradorias Autárquicas em cumprimento a este comando constitucional.
Inclusive, para não restar qualquer dúvida quanto esta interpretação, já foi apresentada no Senado Federal a PEC nº 39/2012, que altera o art. 132 da Constituição Federal, para incluir expressamente os procuradores e advogados públicos das autarquias e fundações públicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos regramentos constantes do caput do artigo (prevendo a criação das respectivas carreiras).
Por outro lado, resta evidente que a criação das Procuradorias Autárquicas nos Estados irá garantir maior eficiência aos seus respectivos Sistemas Jurídicos, assim como a criação das Procuradorias Gerais dos Estados vem demonstrando o acerto do legislador neste sentido.
Assim, espera-se que os ilustres Governadores dos Estados entendam a necessidade e a importância da criação destas Procuradorias Autárquicas e encaminhem rapidamente os correspondentes projetos de lei às Assembléias Legislativas prevendo tais criações, que garantirão maior segurança não apenas aos ilustres advogados públicos das autarquias e fundações, mas principalmente ao próprio Estado e à sociedade como um todo, tendo em vista que o fortalecimento do Sistema Jurídico traz maior segurança jurídico-econômica à Fazenda Pública e combate frontalmente os maus Gestores Públicos de “plantão”.
Notas
[1] O artigo 5º do Provimento nº 114/2006 do Conselho Federal da OAB estabelece o seguinte: “Art. 5.º É dever do advogado público a independência técnica, exercendo suas atividades de acordo com suas convicções profissionais e em estrita observância aos princípios constitucionais da administração pública.”
[2] O artigo art. 132 da Constituição Federal, prevê que os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal serão organizados em carreira.
[3] A PEC nº 153/2003, que prevê a alteração deste artigo 132 para incluir no mesmo as Procuradorias Municipais, já foi aprovada pela Câmara dos Deputados e já se encontra no Senado Federal, através da PEC nº 17/2012, aguardando sua votação. No Senado Federal foi apresentada a PEC nº 39/2012, que altera o art. 132 da Constituição Federal, para incluir os procuradores e advogados públicos das autarquias e fundações públicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos regramentos constantes do caput do artigo (prevendo a criação das respectivas carreiras).
[4] Disponibilizado no site da ABRAP – Associação Brasileira dos Advogados Públicos, no seguinte endereço: http://abrap.org.br/2011/images/stories/doc/parecer.pdf