Resumo: O presente trabalho tem como tema o estudo da competência do Ministério Público Estadual para tratar de questões ligadas à atividade minerária e os seus consequentes danos ambientais, já que a mineração, a despeito de ser uma atividade de grande impacto positivo na economia e na sociedade, causa imensuráveis danos ao meio ambiente. O objetivo é realizar um estudo através da legislação que rege a definição de competência ambiental minerária, com ênfase na Constituição e na Lei de Ação Civil Pública. Foi, primeiramente, feito um breve estudo do dano, da responsabilidade e da mineração, para posteriormente discutir sobre o papel destinado ao Ministério Público dos estados e ao Ministério Público Federal no que tange a questões ambientais minerárias. É feita uma discussão acerca da Lei Complementar n°140/2011 que consolida o entendimento de que o que define a competência licenciatória minerária é a extensão do dano ambiental, favorecendo a fiscalização local da atividade e permitindo aos entes locais tratar de mineração. Com a análise da Constituição, da Lei de Ação Civil Pública e da legislação e jurisprudência complementar, conclui-se que existe uma competência constitucional comum para tratar de questões ambientais minerárias, a despeito da titularidade do bem mineral pertencer à União. O meio ambiente é patrimônio de todos e, dessa forma, deve-se impedir que haja uma peleja jurisdicional desnecessária entre os Parquet, o que pode acarretar em prejuízo ao meio ambiente e toda a sociedade.
Palavras-Chave: Ministério Público Estadual; Mineração; Danos Ambientais; Competência Constitucional.
INTRODUÇÃO
O Direito Ambiental e o conceito de meio ambiente ocupam posição estratégica na atualidade, tendo em vista a crescente conscientização da população acerca dos grandes prejuízos causados à sociedade pela destruição do meio ambiente. Estes prejuízos se intensificam com o desenvolvimento econômico, já que os recursos naturais são explorados e/ou destruídos em prol do capital. Neste cenário, a mineração é uma das principais atividades econômicas da atualidade e uma das que mais polui e destrói o meio ambiente, tendo em vista que a exploração mineral exige grandes interferências no sistema ecológico, alterando a qualidade do ar, do solo, das águas e das comunidades que vivem na região.
Com o constante combate aos danos ambientais, determinados órgãos são obrigados a intervir, pois, em muitos casos, o poder público e os entes administrativos são omissos e, em algumas vezes, até coniventes com atividades intensamente poluidoras. E um destes órgãos intervenientes é o Ministério Público que possui, como função institucional, a tarefa de cuidar do meio ambiente. Porém, há uma intensa discussão relativa à competência para atuar em questões ambientais ligadas à atividade minerária, já que a Constituição prevê à União a titularidade do bem mineral e igualmente prevê a competência legislativa privativa para a mesma. Há, por alguns, a defesa da ideia de que por estes fatores só incumbe ao Ministério Público Federal a importante tarefa de participar de ações ambientais minerárias. O que ocorre é que a própria Constituição prevê que a competência para tratar do meio ambiente é de todos os entes federados. Logo, nesta ótica, compete ao Ministério Público Estadual também atuar em questões ambientais. Mas, surge o dilema sobre a possibilidade de uma competência afastar a outra.
Então, há um debate sobre qual o Ministério Público legítimo e competente para atuar em questões ambientais minerárias. Dilema que não pode haver, pois a discussão em questão é a tutela do meio ambiente e conflitos entre os Parquet podem, inclusive, vir a atrasar processos judiciais, postergando a responsabilização daqueles que estão danificando o meio ambiente.
A degradação do meio ambiente não para, é constante e não respeita prazos processuais e nem, muito menos, discussões entre órgãos que deveriam estar trabalhando efetivamente juntos para o combate à destruição de qualquer forma.
Diante de tal panorama, o presente estudo vem discutir de quem é a competência para agir no caso de questões ambientais relacionadas à mineração e com o intuito de contribuir para uma maior efetividade na proteção ao meio ambiente.
DANO E RESPONSABILIDADE
No Direito Ambiental, a responsabilidade por dano é objetiva bastando a existência do dano e do nexo de causalidade. Para comprovar a presença do nexo, basta a comprovação da existência de fato potencialmente causador do dano.
Para eximir a sua responsabilidade, o suposto poluidor tem a obrigação de provar que a lesão ao meio ambiente não foi fruto de sua atividade.
Os danos ambientais possuem características peculiares como a constitucionalidade da tutela ambiental e a necessidade, por conta dos princípios jus-ambientais da prevenção e precaução, de proteger o meio ambiente e evitar, assim, que haja danos que podem vir a ser irreparáveis, como é de praxe em matéria ambiental.
O dano, em matéria ambiental, é responsabilizável criminalmente, civilmente e administrativamente.
Há a possibilidade de não conseguir ser determinada a autoria do dano ambiental, como pode ocorrer em distritos industriais ou zonas onde coexistem vários agentes poluidores. Neste caso a solução, em regra, adotada é a da responsabilidade solidária, com fulcro no art. 942 do Código Civil.
Para haver a responsabilidade pelo dano, o dano necessita ser significativo o suficiente para alterar de maneira relevante o meio ambiente. A valoração de indenização e apuração do dano ambiental é complexa, pois o dano ambiental puro é inestimável.
MINERAÇÃO
A mineração ocupa um papel importante no contexto mundial, sendo que no Brasil, a mineração exerce o papel de um dos principais protagonistas econômicos em muitos estados. O desenvolvimento da mineração muitas vezes, para não dizer sempre, gera conflitos com o meio ambiente.
Os impactos causados pela atividade minerária são inúmeros e de grandes proporções. A mineração tem como uma de suas características intrínsecas o fato de ser uma atividade fortemente poluente. E decorrente disso, vem a preocupação em prevenir danos desnecessários e em restaurar áreas inevitavelmente degradadas pela mineração.
Entre os danos causados pela mineração pode-se enumerar: a contaminação de águas; poluição do ar; o desmatamento e a consequente destruição da flora local; a perturbação da fauna; a poluição sonora e a alteração do solo. Os danos podem, dependendo do tipo de exploração, ser de âmbito local ou regional.
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O procedimento adotado para evitar estes danos ambientais é o licenciamento ambiental, procedimento burocrático cujo qual toda atividade mineradora deve passar antes de ser iniciada, inclusive anteriormente a sua atividade de pesquisa.
O processo de licenciamento ambiental visa, também, minimizar eventuais problemas e condicionar o empreendimento a respeitar o conceito de responsabilidade social, já que o meio ambiente é patrimônio de todos. A Carta Magna estabelece que os recursos minerais, inclusive os do subsolo são propriedade da União. O Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM regula o setor de mineração, expedindo autorizações e fiscalizando a atividade mineradora.
O procedimento licenciatório para a atividade de mineração possui duas etapas que são a autorização de pesquisa e a concessão de lavra. A importância deste procedimento deriva de sua complexidade já que exige previamente a pesquisa para comprovar a existência da jazida mineral e logo após esta comprovação haver a concessão da lavra. Evitando danos ambientais desnecessários. Vale lembrar que apesar de poder ser utilizado para todas as substâncias minerais, é vedada sua utilização para substâncias minerais protegidas por monopólio que são petróleo, gás natural e material radioativo, como urânio.
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE AMBIENTAL
A Constituição Federal (1988), no seu art. 225, dispõe que: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações”. Este dispositivo explicita o conceito universal do meio ambiente que é patrimônio de toda a humanidade, incluindo aqueles que ainda não nasceram. Por ser patrimônio de todos, pressupõe a responsabilidade coletiva por ele também. Todos têm o dever de preservar o meio ambiente e o risco de ser punido por danos causados. Além disso, existe o direito/dever de fiscalizar e defender, sendo imposto a todos, incluindo, obviamente, a figura essencial do Ministério Público.
MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conforme texto constitucional (art. 127). É composto de promotores independentes e opera independentemente dos três poderes (judiciário legislativo e executivo). O Ministério Público, no Brasil, opera tanto a nível federal, quanto estadual, tendo o federal, atribuições relativas a matérias de competência da União e os estaduais, a matéria restante ou a matéria de competência estadual.
Ele é previsto na Carta Magna e regulamentado, conforme o parágrafo 5º do art. 128 da CF, por lei complementar, sendo esta a Lei Complementar nº 75/1993. Além desta Lei, a Instituição é regulamentada pela Lei Ordinária nº 8.625/93 e por leis orgânicas estaduais, estas regulamentando os Ministérios Públicos estaduais.
Em questão de meio ambiente, interessa o estudo mais aprofundado do Ministério Público Federal e dos estaduais, os quais têm atribuições em questões ambientais.
Conforme vemos na transcrição dos artigos 37, II da Lei Complementar 75, que é a Lei Orgânica do Ministério Público da União, organismo do qual o MPF faz parte:
“Art. 37. O Ministério Público Federal exercerá as suas funções:
I - nas causas de competência do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, dos Tribunais Regionais Federais e dos Juízes Federais, e dos Tribunais e Juízes Eleitorais;
II - nas causas de competência de quaisquer juízes e tribunais, para defesa de direitos e interesses dos índios e das populações indígenas, do meio ambiente, de bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, integrantes do patrimônio nacional;”
Aos Ministérios Públicos Estaduais, entende-se possuir competência residual no que trata do inciso I deste artigo, ou seja, manifestar-se em causas de competência da Justiça Estadual.
E, no que tange ao inciso II, a competência é comum quando se trata da proteção ao meio ambiente, além do texto constitucional traz em seu art. 129, III a função institucional do Parquet (seja ele federal ou estadual) para “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”, a competência do Ministério Público dos estados para essas questões está assegurada pelo art. 25, IV, alínea “a” da Lei 8.625/93 que dispõe normas gerais relativas aos MPE.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
A Ação Civil Pública é um instrumento processual, regido pela Lei 7.347/85, que visa proteger interesses difusos e coletivos e pode ser ajuizada pelo Ministério Público, entre outros entes, que tem legitimidade, para este tipo de ação, prevista na Constituição, nos termos do art. 129, III que a define, inclusive, como uma de suas funções institucionais.
É previsto na Lei 7.347/85, no § 5. ° do art. 7° que "Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta lei". Deste modo, a proteção ao meio ambiente se caracteriza como forma concreta de litisconsórcio ativo dos Ministérios Públicos Estaduais e Federal já que a tutela ambiental é de competência de todos.
Logo, as ACP em questões ambientais possibilitam a participação de ambos os MP. Podendo o Federal e o Estadual atuar em conjunto ou separadamente. Legitimidade, neste caso, de um, não afasta a do outro. A competência é comum quando se trata da proteção ao meio ambiente.
INQUÉRITO CIVIL
Também previsto como função institucional do Ministério Público, o Inquérito Civil é um procedimento administrativo que possui a função de colher provas e evidências para posteriormente vir a instruir uma Ação Civil Pública ou, simplesmente, vir a mostrar a ausência de fundamentos para a ação.
COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL
Desde a Carta Magna de 1891, é previsto, no Brasil, o regime federativo, sendo, então, defeso à União a intervenção em assuntos de interesse estadual, conforme o texto do art. 6° da CF/1891 que dizia: "o Governo Federal não poderá intervir em negócios peculiares aos Estados". É intrínseco ao federalismo a independência dos entes federativos e a liberdade em fiscalizar e atuar em matérias de seu interesse, não possuindo lógica e ferindo o conceito de federalismo o entendimento contrário, salvo exceções, como reza o disposto.
A Carta Magna atual distribui competências para todos os entes. Sendo algumas reservadas como de interesse privativo e/ou legislativo da União, como, por exemplo, o que ocorre com a competência para tratar de minas e jazidas, tema do presente trabalho. Ocorre que a Constituição de 1988 prevê itens de competência privativa e de competência concorrente e muitos temas ultrapassam os limites de uma única competência, como é o caso da mineração que além de ser de competência legislativa privativa da União, alcança a competência concorrente relativa ao meio ambiente. Os limites de uma competência não são estáticos. Como diz o professor Paulo Affonso Leme Machado: "A dúvida na partilha da competência no sistema federativo, diferentemente do sistema unitário, deve levar à comunhão no exercício da competência e não à exclusividade da competência". Neste diapasão, prevalece a competência concorrente quando houver dúvidas, devendo haver a integração de competências a ponto de permitir a manutenção da eterna busca pelo bem comum. A competência não pode ser entregue somente a um ente de forma absoluta, impedindo que na ausência de interesse deste de tomar as medidas cabíveis, outro ente possa de forma suplementar, ajuizar a devida ação.
Não havendo interesse da União em propor ação, não se pode pensar em ignorar os potenciais danos ao meio ambiente. A Carta Magna prevê, no artigo 22, XII, que legislar sobre recursos minerais é de competência privativa da União. Destarte, vale ressaltar, a diferença entre competência exclusiva (aquela prevista pelo art. 21) e a competência privativa (artigo 22) que é a possibilidade de delegação desta. Diz o parágrafo único do art. 22, CF: “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”. Apesar da necessidade de lei complementar para delegação da competência em questão de mineração, o art. 23, VI é claro em seu texto: “Art. 23 – É de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”.
Ora, nota-se, então, que a competência privativa da União se refere simplesmente a legislar em questões de mineração, logo, o Ministério Público Estadual não pretende legislar ou tratar especificamente de mineração e sim proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, como no texto do inciso VI do art. 23. Mineração se inclui em poluição em qualquer de suas formas. Não há de confundir o conceito de competência exclusiva com o conceito de competência para legislar privativamente.
O art. 24, §2º da Lei Maior, prevê que a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados, logo, com isso, percebe que a intenção do constituinte é colocar a União no papel de criar diretrizes e os outros entes no papel de executores quando se trata de matéria de competência concorrente, como é o caso da proteção ao meio ambiente, sendo então esta dever de todos os entes federativos.
De acordo com Vicente Gomes da Silva, “no que tange à competência material comum, verifica-se que o legislador constituinte delimitou uma área de competência que deve ser exercida conjuntamente, vale dizer, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios deverão partilhar a responsabilidade pela gestão ambiental” (SILVA, 2006, p.31).
Sendo assim, o Ministério Público Estadual e o Ministério Público Federal, em face da gestão ambiental, podem ajuizar ações cabíveis em questões relativas a danos ambientais, incluindo nestes, o dano ambiental minerário.
Vale lembrar que ao Ministério Público Federal compete atuar em causas minerárias por duas razões. Primeiramente em face do recurso econômico mineral, bem da União, e também se tratando dos danos ambientais causados pela mineração. Ao Ministério Público Estadual é claramente permitida a atuação em questões ambientais, entendimento protegido e consolidado pela Carta Magna. Realizar a análise sob a ótica da competência judiciária é também fazê-la sob a ótica da competência dos MP, já que ao MPF é assegurada a atuação em causas de competência da Justiça Federal e aos MPE a para a atuação residual, ressalvada a possibilidade de atuação do Ministério Público Federal em ações de competência comum perante a Justiça Estadual, não anulando neste caso a competência do Parquet estadual.
Neste diapasão, o Tribunal Regional Federal da Primeira Região entendeu em seu acórdão transcrito abaixo que:
“PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIMES CONTRA O MEIO AMBIENTE. EXTRAÇÃO DE AREIA. COMPETÊNCIA. JUSTIÇA FEDERAL E ESTADUAL. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DO INTERESSE ESPECÍFICO FEDERAL. NÃO CONFIGURAÇÃO IN CASU. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. RECURSO EM SENTIDO ESTRITO NÃO PROVIDO.
1. A competência para processar e julgar crimes cometidos contra o meio ambiente não é exclusiva da Justiça Federal, em razão do interesse comum que a Constituição Federal atribui aos entes federados (artigos 23, VI e XI e 225).
2. Para fins definição da competência da Justiça Federal, a lesão a bens, interesses ou serviços da União ou de suas autarquias deve ser específica. Não é suficiente o interesse genérico.
3. O Código de Mineração institui diversos regimes de autorização para exploração das jazidas minerais, os quais podem ser outorgados, inclusive, por autoridades locais.
4. O aproveitamento da substância mineral areia pode ser feito sob o regime de Licenciamento, que cabe às autoridades locais (art. 8º, Decreto-Lei 227/67).
5. Recurso criminal não provido.
(DISTRITO FEDERAL, TRF - PRIMEIRA REGIÃO, RCCR 2066 TO 2001.43.00.002066-8, Rel. Des. Fed. Carlos Olavo).”
Deste modo, destaque para a necessidade de interesse específico para afastar a competência do Judiciário Estadual em prol da Justiça Federal. Não basta, tão somente, ser também de competência da União, há de existir um legítimo interesse para atuar exclusivamente. É evidente o interesse comum dos entes federados para processar, julgar e, consequentemente, fiscalizar danos ambientais decorrentes da mineração.
O respeitável acórdão mostra com absoluta clareza que, apesar da Constituição atribuir competência federal para matérias de mineração, o que está em questão é a preservação do meio ambiente e, também, a atribuição da competência local para danos ambientais de alcance limitado, não tendo, no caso em voga, havido dano que enseje interesse federal.