1.Introdução
Por meio do Acordo de Cooperação Técnica nº 26/2008, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) iniciou um trabalho de cooperação com o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que culminou na apresentação do projeto: “Custo unitário do processo de execução fiscal na Justiça Federal” (BRASIL, 2011a, p. 3).
Apesar de o referido estudo ter como objeto principal os créditos da União, Administração Direta e dos Conselhos Federais, por ser tratar do primeiro que aborda o assunto, revela-se de fundamental importância a sua análise para os créditos da Administração Indireta, Autarquias e Fundações Públicas Federais, atualmente 156, representadas pela Procuradoria–Geral Federal (PGF).
O ponto de constatação inicial foi o fato de que as execuções fiscais, cobrança judicial de qualquer valor da União e respectivas autarquias e fundações, representaram 34,6% do estoque de ações judiciais em tramitação na Justiça Federal de Primeiro Grau, no ano de 2009 (BRASIL, 2011a, p. 3-4). Ou seja, parcela considerável da Justiça Federal está comprometida com a cobrança de créditos inscritos em dívida ativa.
Em relação aos resultados do processo de execução fiscal, observou-se o seguinte:
A probabilidade de o executivo fiscal obter êxito ou fracassar absolutamente é quase idêntica. O grau de sucesso das ações de execução fiscal é relativamente alto, uma vez que em 33,9% dos casos a baixa ocorre em virtude do pagamento integral da dívida, índice que sobe para 45% nos casos em que houve citação pessoal (...) No universo dos executados que aderem a programas de parcelamento, 64,4% cumprem integralmente com as obrigações pactuadas, em pelo menos um dos casos. (grifos nossos) (BRASIL, 2011a, p. 5).
Deve-se observar que, levando-se em consideração que tais créditos em fase de execução fiscal já passaram pela fase administrativa de constituição sem o efetivo adimplemento, o grau de sucesso é deveras relevante. No mesmo sentido, foi verificado que na execução fiscal o percentual de impugnação é pouco expressivo:
Somente 4,4% dos executados apresentam objeção de preexecutividade, a qual é julgada favoravelmente ao devedor em 0,3% dos casos. Já os 6,5% de executados que apresentam embargos obtêm ganho de causa em 1,3% dos casos. Logo, a taxa de sucesso das objeções de preexecutivadade é de 7,4%, enquanto a dos embargos é de 20,2% (grifos nossos) (BRASIL, 2011a, p. 6).
Apresentados os dados que podem ser considerados positivos, pode-se passar para as análises realizadas em relação ao tempo e ao custo do processo, essenciais para o presente artigo.
Em relação ao tempo médio de tramitação foi constatado que o processo de execução fiscal na Justiça Federal é de 8 anos, 2 meses e 9 dias, sendo a “citação” o momento processual de maior dificuldade (BRASIL, 2011a, p. 6). Sobre o tema, o instituto apresentou algumas conclusões:
Fundamentalmente, é a cultura organizacional burocrática e formalista, associada a um modelo de gerenciamento processual ultrapassado, que torna o executivo fiscal um procedimento moroso e propenso à prescrição. (...) Esse modelo impede a construção de uma visão completa do processo de trabalho, privilegiando o cumprimento de tarefas, em detrimento da obtenção dos resultados (grifos nossos) (BRASIL, 2011a, p. 9).
No mesmo sentido, é fundamental analisar os dados relativos aos custos do processo de execução fiscal:
Tendo em vista os dados sobre o orçamento da Justiça Federal de Primeiro Grau, tem-se que seu custo diário é de R$ 13,5 milhões e o custo médio do Processo no ano de 2009 foi de R$ 1,58/dia. Logo, o custo médio total provável do Processo de Execução Fiscal Médio (PEFM) é de R$ 4.685,39. Quando excluídos os custos com o processamento de embargos e recursos, esse valor é de R$ 4.368,00. Este último valor é o indicador mais adequado à determinação do custo efetivo do processamento da execução fiscal, na Justiça Federal de Primeiro Grau (grifos nossos) (BRASIL, 2011a, p. 9).
O custo do processo de execução fiscal deve ser analisado ainda sob o ponto de vista do credor, uma vez que a manutenção da máquina pública de cobrança também gera gastos consideráveis com a manutenção de espaço físico, remuneração dos Procuradores Federais (no caso da cobrança de créditos da administração indireta), servidores e estagiários. Embora não haja estudo específico sobre o tema, tal custo deve também ser considerado.
Diante deste cenário e até no caminho de uma regra do senso comum, o Judiciário passou a adotar a regra da prioridade, ou seja, como o número de processos de execução fiscal é elevado, deve-se dar prioridade aos créditos de valor mais elevado.
Ocorre que as entidades (Exemplo: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO, Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, etc), no exercício do seu regular poder de polícia, podem impor penalidades a grandes infratores com repercussão regional e até nacional, mas também a pequenos infratores como pequenos empresários, rádios comunitárias, pequenos proprietários rurais. A simples não cobrança das penalidades impostas, taxas ou outras espécies de receitas acaba por gerar a sensação de impunidade e no caso da administração indireta, dificulta sobremaneira a implementação das políticas pública.
É neste sentido que o cadastro informativo de créditos não quitados do setor público federal – CADIN – poderia ser utilizado como uma ferramenta de cobrança indireta mais eficaz.
2.O cadastro informativo de créditos não quitados do setor público federal (CADIN)
O cadastro informativo de créditos não quitados do setor público federal, responsável pela relação de obrigações pecuniárias vencidas e não pagas, para com órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, deveria ser um dos maiores instrumentos de cobrança indireta da administração pública federal.
Ocorre que em virtude de algumas deficiências, o seu papel foi esvaziado, deixando o importante instrumento em segundo plano.
Nos termos da Lei nº. 10.522, de 19 de julho de 2002, lei que regulamenta o CADIN, tem-se o seguinte:
Art. 6º. É obrigatória a consulta prévia ao CADIN, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, para:
I - realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos públicos;
II - concessão de incentivos fiscais e financeiros;
III - celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer título, de recursos públicos, e respectivos aditamentos.
(grifos nossos).
Vê-se que o legislador optou por limitar a consulta ao CADIN a apenas três hipóteses e todas elas com uma aplicabilidade mais direcionada à pessoa jurídica. Embora sejam relevantes as hipóteses disciplinadas pelo legislador, pois o CADIN poderia representar, de fato, uma espécie de “Certidão” (Negativa ou Positiva) de débitos perante toda a Administração Pública Federal. Hoje, quando se fala em Certidão Negativa federal, logo vem à mente a certidão da Secretaria da Receita Federal do Brasil, restando em segundo plano todo um mundo de débitos perante outros órgãos e também perante todas as autarquias e fundações públicas federais.
Algumas outras críticas devem ser apresentadas em relação ao atual uso do CADIN.
A primeira delas refere-se ao esvaziamento do seu poder coercitivo por meio do posicionamento do Tribunal de Contas da União. Em julgamentos recentes o Tribunal de Contas da União vem admitindo a contratação por parte do setor público com empresas inscritas no CADIN. Ora, afasta-se assim a principal finalidade da existência do cadastro, reduzindo sobremaneira a sua efetividade na cobrança indireta dos créditos públicos. Neste sentido, observe-se o teor de trechos dos Informativos do Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2011b):
Celebração de contrato com empresa inscrita no Cadastro Informativo de Créditos Não Quitados do Setor Público Federal (CADIN)(...) a Segunda Câmara, por intermédio do Acórdão n.º 5.502/2008, julgou regulares com ressalva as contas dos responsáveis e expediu determinações à entidade (item 1.7), dentre elas: "1.7.3. não contrate com qualquer empresa de um grupo em que haja ente inscrito no CADIN (Cadastro Informativo de Créditos Não Quitados do Setor Público Federal), mesmo na qualidade de consórcio, nos termos do art. 6º, inciso III, da Lei 10.522/2002;". Contra a aludida determinação, a Refap interpôs recurso de reconsideração, alegando "não existir qualquer norma que impeça que o grupo Petrobras, no qual está incluída a REFAP, contrate empresas inscritas no CADIN". Além disso, "não vislumbra o caráter determinante quanto ao destino da contratação no art. 6º, inciso III da Lei n.º 10.522/2002, pois o texto legal exige a consulta, mas não estabelece o impedimento de contratação com empresas inscritas naquele cadastro. Verifica que se trata de norma restritiva e que, por esta razão, não pode ser interpretada de forma ampliativa.". Em seu voto, o relator destacou que o art. 6º, III, da Lei n.º 10.522/2002, "não veta, de modo absoluto, a celebração de contratos com empresa inscrita no CADIN, vez que o citado artigo de lei prescreve apenas quanto à consulta prévia ao CADIN". O relator fez menção, ainda, ao seguinte trecho do voto condutor do Acórdão n.º 390/2004-Plenário: "A Medida Provisória nº 1.490, de 07/06/1996, assim estabelecia: 'Art. 6º É obrigatória a consulta prévia ao CADIN, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, para: [...] III - celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer título, de recursos públicos, e respectivos aditamentos. [...] Art. 7º A existência de registro no CADIN há mais de trinta dias constitui fator impeditivo para a celebração de qualquer dos atos previstos no artigo anterior.' Assim, pelo disposto no seu art. 7º, seria vedada a contratação de empresas inscritas no CADIN. O STF, em julgamento de 19/06/1996, concedeu medida liminar suspendendo os efeitos desse art. 7º. Tal ação ainda não foi julgada no mérito. O próprio Poder Executivo, entretanto, quando da edição da MP nº 1863-52, de 26/08/1999, norma que tratava do CADIN, excluiu o referido art. 7º. E a própria Lei nº 10.522/02, oriunda da conversão da medida provisória, também não trouxe esse dispositivo. Dessa forma, não há vedação legal para a contratação de empresas inscritas no CADIN. Permanece em vigor a obrigatoriedade de consulta prévia ao cadastro, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, para a celebração de contratos que envolvam o desembolso de recursos públicos. Trata-se de medida de pouca efetividade prática, uma vez que a inscrição ou não no CADIN não trará qualquer conseqüência em relação às contratações a serem realizadas.". Acolhendo o voto do relator, deliberou o Colegiado no sentido de dar provimento parcial ao recurso para tornar insubsistente o subitem 1.7.3 do Acórdão n.º 5502/2008-2.ª Câmara. Acórdão n.º 6246/2010-2ª Câmara, TC-009.487/2004-8, rel. Min. Raimundo Carreiro, 26.10.2010. INF_TCU-LC-210-40. Publicação de 12/11/2010 (grifos nossos).
Obrigatoriedade da consulta ao CADIN antes da formalização do contrato. (...) Contra essa decisão o aludido banco interpôs recurso de reconsideração, sob o argumento de que "a consulta ao CADIN, em matéria de licitações e contratos administrativos, dada a inexistência de sanções ou impedimentos relacionais, não possui qualquer efeito prático". Ao examinar o recurso, o Ministério Público junto ao TCU aduziu que, com a decisão do Supremo Tribunal Federal na ADIn n.º 1.454-4/DF, a discussão encontra-se superada, no sentido de que a obrigatoriedade da consulta não significa proibição de contratar com aqueles que constam do cadastro. Além disso, "a ausência ou não de consulta ao CADIN não necessariamente levará a contratações de empresas ou entidades que constem daquele cadastro, desde que, no mínimo, tais contratações avaliem previamente a regularidade fiscal dos interessados, nos termos do artigo 27 da Lei nº 8.666/93; do artigo 3º, § 2º, incisos III, alínea a, e V do Decreto nº 6.170/2007 e do artigo 18, inciso VI, da Portaria MP/MF/MCT 127/2008, dentre outros dispositivos. Nesse contexto, embora a consulta ao CADIN possa parecer inócua é obrigatória por Lei. Acórdão n.º 7832/2010-1ª Câmara, TC-015.130/2006-0, rel. Min. Valmir Campelo, 23.11.2010. INF_TCU-LC-210-44. Publicação de 09/12/2010 (grifos nossos).
Neste sentido, uma grande empresa pode conseguir uma certidão negativa, participar de uma licitação, sair vencedora e realizar uma obra de extrema magnitude se não tiver débitos perante a Receita Federal, mesmo se for uma grande devedora do IBAMA por ter sido sancionada em vários milhões de reais por desmatamento irregular, somente para citar um exemplo.
Além da baixa efetividade, o CADIN possui um vício intrínseco de fácil solução, porém ainda não implementada: a não identificação do débito pelo qual o devedor foi incluído no cadastro. Ou seja, mais eficaz seria o registro individualizado de cada débito para com os órgãos ou entidades credoras, possibilitando a consulta e o controle mais eficiente.
De fato, o atual procedimento do CADIN com uma inscrição única do devedor por parte de cada órgão ou entidade credora, independentemente da existência de mais de um crédito passível de registro, somente do ponto de vista teórico pode ser considerado aceitável.
Conforme se observa do §2º do art. 1º da Portaria nº 685/2006 da Secretaria do Tesouro Nacional, a retirada do nome do devedor do CADIN só poderá ser feita após a quitação de todos os débitos existentes em favor do órgão ou entidade que efetuou a sua inscrição. Vejamos:
Art. 1º. Os valores a serem observados para a inscrição dos débitos de pessoas físicas e jurídicas no CADIN serão os seguintes:
(...)
§1º. Cada devedor deverá ser cadastrado uma única vez por órgão ou entidade credora, independentemente da quantidade de operações existentes em seu nome passíveis de inscrição no CADIN.
§2º. Em decorrência do disposto no §1º, a baixa de inscrição efetuada no CADIN em nome de um devedor somente poderá ser efetuada após a regularização de todas as suas obrigações para com o órgão ou entidade credora responsável pela inscrição (grifos nossos).
Embora tal procedimento seja claro do ponto de vista teórico, o vício está, na verdade, muito mais ligado à falta de organização interna do ente credor. O que ocorre é que a grande parte das entidades credoras da administração indireta possui abrangência nacional e quase sempre não possui sistema de cobrança de créditos unificado nacionalmente o que prejudica a efetiva gestão. Assim, como em muitas entidades a gestão dos créditos é feita em nível regional, mas o registro no CADIN é nacional, o cadastramento apresenta-se passível de uma série de equívocos.
Como já ressaltado acima, embora o vício não esteja ligado somente ao CADIN, mas também à própria organização interna do ente credor, uma alteração legislativa, determinando que no CADIN também estivesse presente a identificação do débito ensejador da inscrição no cadastro, ajudaria a resolver definitivamente ou, no mínimo, reduzir o problema.
Com um exemplo simples a questão fica mais clara. O devedor X é um empresário que possui atividades nos estados do Pará, Minas Gerais e Rio Grande do Sul e possui dívidas perante a entidade Y nos três estados. Ocorre que o devedor decide aderir a um parcelamento com todos os débitos do estado de Minas Gerais e o servidor da entidade Y, aquele mesmo que enviou o nome do devedor X para o CADIN, retira o seu registro, desconhecendo outros débitos nos estados do Pará e do Rio Grande do Sul.
Apesar de tais críticas, a não utilização do CADIN além de ser o efetivo descumprimento de determinação legal só traria maiores prejuízos e dificuldades à Administração. Assim, embora não seja responsável pelo crédito diretamente, a Procuradoria-Geral Federal ao disciplinar a questão, em conjunto com as autarquias e fundações, faz questão de deixar clara a necessidade de inscrição no referido cadastro por parte das entidades representadas. Exemplo disso são as Portarias Conjuntas abaixo destacadas:
Art. 1º Nos Estados em que já está implantado o Sistema de Gestão Integrada (SGI), os processos administrativos relativos a créditos de titularidade do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO) deverão, após 30 (trinta) dias do vencimento do boleto de recobrança e da inclusão do nome do devedor no Cadastro Informativo de Créditos Não Quitados do Setor Público Federal (CADIN), ser remetidos, física ou virtualmente, às Procuradorias Regionais Federais (PRFs) ou Procuradorias Federais nos Estados (PFs), para fins de análise e inscrição em dívida ativa. (Portaria Conjunta CGCOB/PFE/INMETRO nº 02/2011 - D.O.U. de 17 de janeiro de 2011, Seção 1)(grifos nossos).
Art. 1º Os processos administrativos relativos a créditos de titularidade da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, uma vez finalizados os procedimentos de constituição creditícia e incluídos os nomes dos devedores no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal – CADIN, por parte de cada área gestora do crédito da Agência, deverão ser remetidos aos órgãos de execução da Procuradoria-Geral Federal, da respectiva unidade da Federação, indicados no Anexo I, para fins de distribuição, análise e inscrição em dívida ativa. (Portaria Conjunta nº 25, de 07 de janeiro de 2010, da ANATEL e da Procuradoria-Geral Federal, D.O.U. 14/01/2010, Seção 1. Pg. 62)(grifos nossos).
Art. 1º Os processos administrativos relativos a créditos de titularidade do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA deverão, após a conclusão de seu procedimento de constituição e a inclusão do nome dos devedores no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - CADIN pelo Serviço de Arrecadação - SAR da autarquia federal, ser remetidos, conforme tabela em anexo, às PRFs, PFs, PSFs ou aos ERs, para fins de análise e inscrição em dívida ativa. (Portaria Conjunta nº 2, de 29 de junho de 2009, D.O.U. 02/07/2009, Seção 1. Pg. 1)(grifos nossos).
Por fim, merece destaque o fato de que os créditos das autarquias e fundações públicas federais possuem características peculiares que merecem ser levadas em consideração quando da sua inscrição no CADIN, especialmente quando se trata dos créditos de baixo valor. A atual redação da Portaria nº 685/2006 da Secretaria do Tesouro Nacional assim dispõe:
Art. 1º. Os valores a serem observados para a inscrição dos débitos de pessoas físicas e jurídicas no CADIN serão os seguintes:
I - dívidas iguais ou inferiores a R$ 999,99 - vedada inscrição;
II - dívidas iguais ou superiores a R$ 1.000,00, até o limite de R$ 9.999,99 - inscrição a critério do órgão credor;
III - dívidas iguais ou superiores a R$ 10.000,00 - inscrição obrigatória. (grifos nossos).
Ocorre que muitos créditos das entidades podem ter como origem multas aplicadas em decorrência do exercício do poder de polícia, sanção que possui também o caráter educativo e punitivo, ou seja, apesar de eventualmente possuir um baixo valor monetário, apresenta um caráter pedagógico extremamente válido. Verifica-se que apesar desta função relevante, diversos créditos acabam por não fazer parte do CADIN, por não representarem valores superiores a R$ 1.000,00. Da mesma forma, estes créditos não seriam submetidos à execução fiscal, em virtude dos elevados custos da cobrança judicial.
Ora, a manutenção de um cadastro de créditos, especialmente se comparado ao processo de execução fiscal, é um meio de cobrança extremamente barato e que poderia ser fundamental para a sua cobrança indireta. É justamente para os créditos de baixo valor que a busca por meios alternativos e menos custosos de cobrança é mais urgente. Sendo assim, basta que a nova normatização possibilite que nos casos de dívidas de baixo valor a inscrição no CADIN fique a critério da entidade credora. Assim, a redação proposta seria a seguinte:
Art. 1º. Os valores a serem observados para a inscrição dos débitos de pessoas físicas e jurídicas no CADIN serão os seguintes:
I - dívidas não superiores R$ 10.000,00 - inscrição a critério do órgão ou entidade credora;
II - dívidas iguais ou superiores a R$ 10.000,00 - inscrição obrigatória. (grifos nossos).
3. Considerações Finais
Vê-se que o modelo tradicional de cobrança do crédito público por meio da execução fiscal é custoso e absolutamente inaplicável quando se trata de créditos de baixo valor.
Além de propor caminhos alternativos ao ingresso de ações no Poder Judiciário, diminuindo o número de demandas, a cobrança dos créditos de baixo valor por meio do efetivo uso do CADIN é fundamental para a implementação das políticas públicas e para efetiva incidência do caráter educativo da cobrança, especialmente para os casos de penalidades impostas em face do poder de polícia das entidades da administração indireta federal.
A utilização do cadastro informativo de créditos não quitados do setor público federal deve ser repensada de modo a dar ampla efetividade e tornando-o um excelente e mais barato instrumento de cobrança indireta dos créditos de baixo valor da administração pública indireta.
Por fim, cumpre destacar que qualquer instrumento de cobrança só será verdadeiramente eficaz se for utilizado de forma organizada e sistemática, razão pela qual, o aparelhamento e a capacitação administrativa são fundamentais para o efetivo sucesso.
4.Referências
BRASIL. (2011a), Comunicado do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada – IPEA nº 83: Custo unitário do processo de execução fiscal na Justiça Federal. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?Option=comcontent&view=article&id=7844>. Acesso em 13/08/2011.
BRASIL. (2011b), Informativos do Tribunal de Contas da União. Informativos 40 e 44 de 2010. Disponível em: <https://contas.tcu.gov.br/pls/apex/f?p=175:29:3606141235 699801>. Acesso em 11/09/2011.