O presente estudo tem por objeto a controvérsia acerca da definição do prazo de prescrição aplicável às dívidas passivas da Fazenda Pública: se o quinquenal, previsto no art. 1º do Decreto nº 20.910/32, ou o trienal, disposto no § 3º do art. 206 do Código Civil de 2002.
A matéria de prescrição, em se tratando da Fazenda Pública, é regida pelas normas contidas no Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, e no Decreto-lei nº 4.597, de 19 de agosto de 1942, aplicando-se ainda, no que couber, as disposições do Código Civil.
Sobre o assunto, discorre Yussef Said Cahali[1]:
“A exemplo do que ocorre com a chamada Lei de Introdução ao Código Civil, a parte geral do Código Civil consubstancia um complexo de normas de direito comum, que encontra aplicação subsidiária em outras esferas do direito privado, no direito mercantil, e mesmo do direito público.
Neste sentido, as regras nele estabelecidas em matéria de prescrição e decadência informarão igualmente as relações de direito público, sempre que a disciplina específica deste não contiver disposições próprias em sentido diverso, em especial no plano do direito administrativo.”
De fato, às dívidas passivas da Fazenda Pública, quaisquer que sejam sua origem e natureza, aplicam-se, no que tange ao prazo prescricional, as legislações especiais que versam sobre a matéria, quais sejam, o Decreto nº 20.910/32 e o Decreto-lei nº 4.597/42, e, em caráter subsidiário, as disposições gerais do Código Civil.
Nesse passo, exsurge como regra primeira aplicável às dívidas passivas da Fazenda Pública a prescrição quinquenal estabelecida no art. 1º do Decreto nº 20.910/32, verbis:
“Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.”
Importa salientar que o quinquênio prescricional previsto no dispositivo supra aplica-se em favor da Fazenda Pública, conceito que abarca, além da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, também suas respectivas autarquias e fundações públicas. O art. 2º do Decreto-lei nº 4.597/42 dispõe nesse sentido:
“Art. 2º O Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrição qüinqüenal, abrange as dívidas passivas das autarquias, ou entidades e órgãos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer contribuições, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo e qualquer direito e ação contra os mesmos.”
O ponto ensejador da controvérsia, no entanto, tem origem no teor do art. 10 do Decreto nº 20.910/32, adiante transcrito:
“Art. 10º O disposto nos artigos anteriores não altera as prescrições de menor prazo, constantes, das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas as mesmas regras.”
Tendo em vista que o Código Civil de 2002 trouxe, nos §§ 1º a 4º de seu art. 206, hipóteses de pretensões para as quais estipulou prazo prescricional de três anos, e considerando a regra do art. 10 do Decreto nº 20.910/32, acima transcrita, surge a questão: deduzidas tais pretensões em face da Fazenda Pública, beneficia-se esta do prazo reduzido de prescrição trazido pelo Código Civil de 2002, ou se mantém submetida ao regime especial da prescrição quinquenal?
Em princípio, os preceitos basilares da hermenêutica conduzem à prevalência da regra especial sobre a geral, de modo que a Fazenda Pública permaneceria sujeita ao lustro prescricional fixado no art. 1º do Decreto nº 20.910/32.
No entanto, o aparente conflito de normas poderia encontrar solução justamente no art. 10 do referido Decreto, de forma que, havendo previsão legal de prazo de prescrição menor em benefício da Fazenda Pública, o mesmo seria aplicável. Em outras palavras, equivaleria a dizer que a prescrição das pretensões formuladas contra a Fazenda Pública é quinquenal, ressalvados os casos em que a lei estabeleça prazos menores, que venham em seu favor.
Sobre o tema, oportuno trazer à baila a lição do doutrinador Leonardo José Carneiro da Cunha[2] no que toca à prescrição da pretensão de reparação civil contra a Fazenda Pública, em que analisa justamente a controvérsia a respeito da aplicação do prazo quinquenal previsto no Decreto nº 20.910/32 ou do prazo trienal disposto no inciso V do § 3º do art. 206 do Código Civil de 2002. Confira-se:
“O que se percebe, em verdade, é um nítido objetivo de beneficiar a Fazenda Pública. A legislação especial conferiu-lhe um prazo diferenciado de prescrição em seu favor. Enquanto a legislação geral (Código Civil de 1916) estabelecia um prazo de prescrição de 20 (vinte) anos, a legislação específica (Decreto nº. 20.910/1932) previa um prazo de prescrição próprio de 5 (cinco) anos para as pretensões contra a Fazenda Pública. Nesse intuito de beneficiá-la, o próprio Decreto nº. 20.910/1932, em seu art. 10, dispõe que os prazos menores devem favorecê-la.
A legislação geral atual (Código Civil de 2002) passou a prever um prazo de prescrição de 3 (três) anos para as pretensões de reparação civil. Ora, se a finalidade das normas contidas no ordenamento jurídico é conferir um prazo menor à Fazenda Pública, não há razão para o prazo geral – aplicável a todos, indistintamente – ser inferior àquele outorgado às pessoas jurídicas de direito público. A estas deve ser aplicado, ao menos, o mesmo prazo, e não um superior, até mesmo em observância ao disposto no art. 10 do Decreto nº. 20.910/1932.
[...]
Enfim, a pretensão de reparação civil contra a Fazenda Pública sujeita-se ao prazo prescricional de 3 (três) anos, e não à prescrição qüinqüenal.”
Do ponto de vista jurisprudencial, verifica-se que a matéria foi objeto de controvérsia entre as duas Turmas que integram a Seção de Direito Público do Superior Tribunal de Justiça e, inclusive, no âmbito da própria Segunda Turma, conforme ilustram os julgados abaixo colacionados:
“RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRISÃO INJUSTA. INDENIZAÇÃO. DANO MORAL. PRAZO PRESCRICIONAL. CONTAGEM. NOVO CÓDIGO CIVIL. I - Trata-se de ação de indenização por danos morais, ajuizada contra a União, pelo fato de a autora haver sofrido prisão injusta decretada pela Justiça Federal. II - A teor do artigo 2.028 do novo Codex, a lei anterior continuará a reger os prazos, quando se conjugarem os seguintes requisitos: houver redução pela nova lei e, na data de vigência do novo Código, já se houver esgotado mais da metade fixado pela lei revogada (Decreto nº 20.910/32, no caso). III - In casu, não foi observado o segundo requisito, porquanto entre a data do evento danoso (09.04.2002) e a vigência do novo Código Civil (janeiro/2003), transcorreu menos de 1 (um) ano, não chegando à metade do prazo anterior, ou seja, pelo menos dois anos e meio. Dessa forma, a contagem do prazo prescricional é a de 3 (três) anos, fixada pelo artigo 206, § 3º, V, do Codex, e deve ser contada a partir da vigência dele. Precedente citado: REsp nº 982.811/RR, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, julgado em 02.10.2008. IV - Recurso especial improvido.”
(REsp 1066063/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/11/2008, DJe 17/11/2008) (grifou-se)
“ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – REPARAÇÃO CIVIL CONTRA A FAZENDA PÚBLICA – PRESCRIÇÃO – QUINQUENAL – CÓDIGO CIVIL – INAPLICÁVEL – AUSÊNCIA DE OMISSÃO NO ACÓRDÃO. 1. O entendimento pacífico desta Corte é no sentido de que é de cinco anos o prazo prescricional da ação de indenização, e de qualquer outra natureza, proposta contra a Fazenda Pública, nos termos do art. 1º do Decreto n. 20.910/32. Afastada a aplicação do Código Civil. (...) Agravo regimental improvido.”
(AgRg no REsp 1073796/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/06/2009, DJe 01/07/2009) (grifou-se)
“ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIÇÃO. DECRETO Nº 20.910/32. ADVENTO DO CÓDIGO CIVIL DE 2002. REDUÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL PARA TRÊS ANOS. 1. O legislador estatuiu a prescrição de cinco anos em benefício do Fisco e, com o manifesto objetivo de favorecer ainda mais os entes públicos, estipulou que, no caso da eventual existência de prazo prescricional menor a incidir em situações específicas, o prazo quinquenal seria afastado nesse particular. Inteligência do art. 10 do Decreto nº 20.910/32. 2. O prazo prescricional de três anos relativo à pretensão de reparação civil – art. 206, § 3º, V, do Código Civil de 2002 – prevalece sobre o quinquênio previsto no art. 1º do Decreto nº 20.910/32. 3. Recurso especial provido.”
(REsp 1137354/RJ, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/09/2009, DJe 18/09/2009) (grifou-se)
A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça – competente para dirimir divergências entre a Primeira e a Segunda Turma daquela Corte –, todavia, já se pronunciou sobre o tema, ocasião em que assentou a aplicabilidade do prazo prescricional de cinco anos instituído pelo art. 1º do Decreto nº 20.910/32 às pretensões deduzidas contra a Fazenda Pública, em face do princípio da especialidade. Confira-se:
“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. PRAZO PRESCRICIONAL. DECRETO 20.910/32. QUINQUENAL. ACÓRDÃO EMBARGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DA PRIMEIRA SEÇÃO. DIVERGÊNCIA SUPERADA. SÚMULA 168/STJ. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o EREsp 1.081.885/RR, consolidou o entendimento no sentido de que o prazo prescricional aplicável às ações de indenização contra a Fazenda Pública é de cinco anos, previsto no Decreto 20.910/32, e não de três anos, por se tratar de norma especial que prevalece sobre a geral. 2. "Não cabem embargos de divergência, quando a jurisprudência do tribunal se firmou no mesmo sentido do acórdão embargado" (Súmula 168/STJ). 3. Agravo regimental não provido.”
(AgRg nos EREsp 1200764/AC, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/05/2012, DJe 06/06/2012)
Desse modo, não obstante entendimentos diversos propugnados pela doutrina, percebe-se que a controvérsia, ao menos em âmbito jurisprudencial, encontra-se atualmente dirimida pelo Tribunal responsável pela uniformização da interpretação das leis federais brasileiras, no sentido da não-aplicabilidade dos prazos prescricionais inferiores trazidos pelo art. 206 do Código Civil de 2002 às pretensões formuladas em face da Fazenda Pública, as quais permanecem, assim, submetidas ao prazo quinquenal estipulado pelo art. 1º do Decreto nº 20.910/32.
Bibliografia:
CAHALI, Yussef Said. Prescrição e decadência. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.
CUNHA. Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 9ª ed. São Paulo: Dialética, 2011.
Notas
[1] CAHALI, Yussef Said. Prescrição e decadência. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 19.
[2] CUNHA. Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 9ª ed. São Paulo: Dialética, 2011, pp. 90-91.