O registro de preços é uma forma simplificada de contratação, precedida de licitação nas modalidades concorrência ou pregão, nos termos do artigo 3º do Decreto nº 3.931/2001.
O legislador por meio do mesmo diploma legal autorizou o Administrador a utilizar a Ata de Registro de Preços de outro órgão para efetivar sua própria contratação, situação que é denominada na doutrina como “carona”.
Em outras palavras, um órgão/entidade interessado em contratar constata determinado serviço e/ou objeto que o preço registrado na Ata de outro ente se apresenta atrativo e procede à contratação com a empresa detentora do menor preço.
Dispõe o artigo 8º, caput do Decreto nº 3.931/2001:
Art. 8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.
Contudo, a despeito dessa possibilidade legal, ou seja, órgão distinto contratar com empresa vencedora de certame promovido por outra entidade, o legislador estabeleceu alguns requisitos para a formalização da adesão, dentre eles limitou o quantitativo que poderia ser observado pelo órgão carona:
Art. 8º(...)
§ 3º As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços.(Incluído pelo Decreto nº 4.342, de 23.8.2002)
Observa-se que o legislador estabeleceu que as aquisições decorrentes de “carona” não podem exceder a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata.
Não houve, portanto, em princípio, de qual critério seria utilizado para mensurar esse quantitativo de cem por cento, o que ensejou diversas interpretações em torno do dispositivo legal, em especial a de que o quantitativo considerava cada um dos caronas separadamente.
Essa situação ensejou a realização de diversos “caronas”, e contratações milionárias de diversas empresas, uma vez que, vários órgãos da Administração pública, a fim de minimizar ou até mesmo não observar o procedimento licitatório “pegava carona” nas atas de registro de preços de outros órgãos, o que, por óbvio, simplificava em muito o procedimento de contratação.
Nesse sentido, o TCU inicialmente solicitou que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP avaliasse a possibilidade de regulamentar o dispositivo:
9.2. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:
9.2.1. oriente os órgãos e entidades da Administração Federal para que, quando forem detectadas falhas na licitação para registro de preços que possam comprometer a regular execução dos contratos advindos, abstenham-se de autorizar adesões à respectiva ata;
9.2.2. adote providências com vistas à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Decreto n.º 3.931/2001, de forma a estabelecer limites para a adesão a registros de preços realizados por outros órgãos e entidades, visando preservar os princípios da competição, da igualdade de condições entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a Administração Pública, tendo em vista que as regras atuais permitem a indesejável situação de adesão ilimitada a atas em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemática, tal como a hipótese mencionada no Relatório e Voto que fundamentam este Acórdão;
9.2.3. dê ciência a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, das medidas adotadas para cumprimento das determinações de que tratam os itens anteriores;
9.3. determinar à 4ª Secex que monitore o cumprimento deste Acórdão;
9.4. dar ciência deste Acórdão, Relatório e Voto, ao Ministério da Saúde, à Controladoria Geral da União e à Casa Civil da Presidência da República.(Acórdão nº 1.487/2007-Plenário)
Contudo, durante algum tempo não houve pronunciamento do MP acerca do assunto.
A despeito disso é preciso levar ao conhecimento da Administração o novo entendimento do TCU a respeito do tema “CARONA”. Vejamos:
ACÓRDÃO Nº 1.233/2012-Plenário
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
(...)
9.3. determinar, com fundamento na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso II, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP) que:
(...)
9.3.2. em atenção ao disposto no Decreto 1.094/1994, art. 2º, inciso I, oriente os órgãos e entidades sob sua jurisdição para que (subitem III.1):
9.3.2.1. ao realizarem licitação com finalidade de criar ata de registro de preços atentem que:
9.3.2.1.1. devem fundamentar formalmente a criação de ata de registro de preços, e.g., por um dos incisos do art. 2º do Decreto 3.931/2001 (Acórdão 2.401/2006-TCU-Plenário);
9.3.2.1.2. devem praticar todos os atos descritos no Decreto 3.931/2001, art. 3º, § 2º, em especial o previsto no seu inciso I, que consiste em “convidar mediante correspondência eletrônica ou outro meio eficaz, os órgãos e entidades para participarem do registro de preços”;
9.3.2.1.3. o planejamento da contratação é obrigatório, sendo que se o objeto for solução de TI, caso seja integrante do Sisp, deve executar o processo de planejamento previsto na IN – SLTI/MP 4/2010 (IN – SLTI/MP 4/2010, art. 18, inciso III) ou, caso não o seja, deve realizar os devidos estudos técnicos preliminares (Lei 8.666/1993, art. 6º, inciso IX);
9.3.2.1.4. a fixação, no termo de convocação, de quantitativos (máximos) a serem contratados por meio dos contratos derivados da ata de registro de preços, previstos no Decreto 3.931/2001, art. 9º, inciso II, é obrigação e não faculdade do gestor (Acórdão 991/2009-TCU-Plenário, Acórdão 1.100/2007-TCU-Plenário e Acórdão 4.411/2010-TCU-2ª Câmara);
9.3.2.1.5. em atenção ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei 8.666/1993, art. 3º, caput), devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos contratados em todos os contratos derivados da ata não supere o quantitativo máximo previsto no edital;
9.3.3. quando realizarem adesão à ata de registro de preços atentem que:
9.3.3.1. o planejamento da contratação é obrigatório, sendo que se o objeto for solução de TI, caso seja integrante do Sisp, deve executar o processo de planejamento previsto na IN – SLTI/MP 4/2010 (IN – SLTI/MP 4/2010, art. 18, inciso III) ou, caso não o seja, realizar os devidos estudos técnicos preliminares (Lei 8.666/1993, art. 6º, inciso IX);
9.3.3.2. devem demonstrar formalmente a vantajosidade da adesão, nos termos do Decreto 3.931/2001, art. 8º;
9.3.3.3. as regras e condições estabelecidas no certame que originou a ata de registro de preços devem ser conformes as necessidades e condições determinadas na etapa de planejamento da contratação (Lei 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea d, c/c o art. 3º, § 1º, inciso I, e Lei 10.520/2002, art. 3º, inciso II);
Conforme se depreende da leitura do julgado, em razão da falta de planejamento recorrente dos Gestores Públicos e dos “caronas” indiscriminados, manifestou-se o TCU no sentido de que o quantitativo da Ata não pode ser superado pela totalidade das entidades que dela se utilizam, tornando, em princípio, sem efeito o disposto no artigo 8º do Decreto nº 3.931/2001.
Ou seja, de acordo com o novo entendimento da Corte de Contas, decorrente do Acórdão nº 1233/2012-P, no tocante as adesões de ata de registro de preços, o limite referido no art. 8º, § 3º, do Decreto nº 3.931/2001 agora deve ser considerado no total, isto é: todos os contratos derivados da ata, somados, devem atingir até cem por cento dos quantitativos registrados. Anteriormente, como dito interpretava-se que CADA CARONA poderia adquirir até cem por cento da Ata.
Em continuidade, é importante registrar que, pela primeira vez, em razão do citado Acórdão, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão editou o seguinte SIASG-COMUNICA:
SIASG - COMUNICA
DATA: 03/08/2012 HORA: 17:36:22 USUARIO: LABRES
CADASTRAMENTO EM: 30/07/2012AS: 15:23 NUM.MENSAGEM: 075272
EMISSORA: 200999 - DLSG/SIASG/DF TELA (1) UM.
ASSUNTO : ACÓRDÃO Nº 1233/2012 - TCU - PLENÁRIO.
TEXTO: SENHORES USUÁRIOS,
CONFORME OFÍCIO-CIRCULAR Nº 30/DLSG/SLTI-MP, DE 30 DE JULHO DE 2012, INFORMAMOS QUE:
1. POR MEIO DO OFÍCIO-CIRCULAR Nº 27/DLSG/SLTI-MP, DE 29 DE JUNHO DE 2012, A SECRETARIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO - SLTI, A FIM DE DAR CUMPRIMENTO À DETERMINAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU, DIVULGOU JUNTO AOS ÓRGÃOS E ENTIDADES INTEGRANTES DO SISTEMA DE SERVIÇOS GERAIS - SISG A DETERMINAÇÃO CONTIDA NO SUBITEM 9.3 DO ACÓRDÃO Nº 1233/2012-TCU-PLENÁRIO.
2. APÓS ESSA MEDIDA, ESTA SECRETARIA FORMALIZOU MANIFESTAÇÃO JUNTO AO TCU COM PONDERAÇÕES ACERCA DO ENTENDIMENTO DAQUELE TRIBUNAL, RATIFICANDO O POSICIONAMENTO DESTE MINISTÉRIO COM RELAÇÃO AOS PONTOS A SEGUIR, CITADOS NO SUPRAMENCIONADO ACÓRDÃO.
3. COM RELAÇÃO AO SUBITEM 9.3.2.1.4, RATIFICAMOS QUE O DECRETO Nº 3.931, DE 19 DE SETEMBRO DE 2001, INC. II DO ART. 9º, TRAZ A OBRIGATORIEDADE DE ESTIMAR OS QUANTITATIVOS MÁXIMOS A SEREM CONTRATADOS PELO ÓRGÃO GERENCIADOR (GESTOR) E NÃO AO ÓRGÃO CARONA, A QUEM É FACULTADA A CONTRATAÇÃO ATÉ O LIMITE DE CEM POR CENTO DOS QUANTITATIVOS REGISTRADOS NA ATA.
4. COM RELAÇÃO AO SUBITEM 9.3.2.1.5, RATIFICAMOS QUE, DE ACORDO COM O PREVISTO NO DECRETO Nº 3.931/2001, § 3º DO ART. 8º, A SOMA DOS QUANTITATIVOS CONTRATADOS, LIMITADA A 100% (CEM POR CENTO) DOS QUANTITATIVOS REGISTRADOS NA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS, DEVE SE DAR POR ÓRGÃO OU ENTIDADE QUE ADERIREM À RESPECTIVA ATA.
5. COM RELAÇÃO AO SUBITEM 9.3.4, RATIFICAMOS QUE, COM A PUBLICAÇÃO DA INSTRUÇÃO NORMATIVA SLTI/MP Nº2, DE 4 DE FEVEREIRO DE 2012, QUE ALTERAOS INCISOS I E II DO ART. 1º, DA IN SLTI/MP Nº 04, DE 12 DE NOVEMBRO DE 2010, PARA A CONTRATAÇÃO DE ÓRGÃO OU ENTIDADE QUE INTEGRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE TENHA SIDO CRIADO ESPECIFICAMENTE PARA FORNECER BENS OU PRESTAR SERVIÇOS EM DATA ANTERIOR À VIGÊNCIA DA LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993, FICAM INAPLICADAS AS DISPOSIÇÕES CONSTANTES DA IN SLTI/MP 04/2010.
6. NESSE SENTIDO, OS ÓRGÃOS E ENTIDADES INTEGRANTES DO SISG E DO SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO DOS RECURSOS DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO - SISP DEVERÃO ADOTAR OS MECANISMOS DE CONTROLE QUE JULGAREM NECESSÁRIOS À CONSECUÇÃO DESSAS ATIVIDADES, DESDE QUE ADERENTES À LEGISLAÇÃO VIGENTE.
ATENCIOSAMENTE,
DEPARTAMENTO DE LOGÍSTICA E SERVIÇOS GERAIS - DLSG
SECRETARIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO - SLTI
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO - MP
Observa-se que o MP não se posicionou favoravelmente ao entendimento de TCU deixando a cargo do Administrador a opção de se alinhar ou não ao entendimento da Corte de Contas. Não houve, portanto, orientação por parte do MP, mas apenas manifestação acerca da publicação do venerado acórdão.
Apenas para deixar mais claro, pelo novo entendimento do TCU, acaso um determinado órgão realize pregão para registro de preço de 100 computadores, a soma dos itens destinados aos caronas interessados não pode ultrapassar 100 computadores. Pela interpretação anterior, cada um teria direito a adquirir 100 computadores.
Desse modo, acaso o órgão gerenciador opte por adquirir o quantitativo registrado, ou seja, 100 computadores, nenhum órgão poderá usufruir da ata daquele órgão.
Como dito, de certa forma, acaso seja mantida essa interpretação, o TCU esvazia o texto da lei, negando vigência a Decreto Federal.
De todo modo, afigura-se importante anotar que após a sufragada decisão, a Corte de Contas reafirmou o seu entendimento no sentido de que o limite de cem por cento previsto no artigo 8º §3º do Decreto Federal abarcaria todos os “caronas” e não cada órgão/entidade individualmente.
[...]determinar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP) que oriente os órgãos e as entidades sob sua jurisdição que as deliberações deste Tribunal expressas no Acórdão 1.233/2012-TCU-Plenário permanecem inalteradas, em especial as relativas à aplicação dos dispositivos legais para contratações por meio do Sistema de Registro de Preços, constantes do item 9.3.2.(Acórdão nº 1233/2012)
Por derradeiro, o TCU, em razão de pedido de reexame do MP relativamente ao Acórdão nº 1233/2012-P decidiu estabelecer uma regra de transição para a eficácia dos efeitos da decisão nº 1233/2012-P:
2. Licitações para registro de preços – limites para adesão (carona): prorrogação excepcional para o cumprimento dos efeitos dos itens 9.3.2.1.4 e 9.3.2.1.5 do Acórdão 1.233/2012 e dos itens 9.2 e 9.3 do Acórdão 2.311/2012, ambos do Plenário
Por conta de pedido de reexame, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - (MPOG) insurgiu-se contra o subitem 9.2.2 do Acórdão 1.487/2007 – Plenário, que determinou ao órgão que “adote providências com vistas à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Decreto nº 3.931/2001, de forma a estabelecer limites para a adesão a registros de preços realizados por outros órgãos e entidades, visando preservar os princípios da competição, da igualdade de condições entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a Administração Pública, tendo em vista que as regras atuais permitem a indesejável situação de adesão ilimitada a atas em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemática”. Antes de adentrar o mérito do expediente recursal, o relator registrou, em seu voto, entender que a matéria seria conexa à tratada no Acórdão 1.233/2012, Plenário, já que este último também abordava de questões atinentes a adesão a atas de registro de preços (caronas). Avançando na questão, o relator consignou ser necessário desconstituir o subitem 9.2.2 do acórdão guerreado, já que no Acórdão 1.233/2012 o Tribunal firmou o entendimento de que “o quantitativo máximo dos itens a serem contratados, incluindo as adesões tardias (“caronas”), não deve superar o limite previamente fixado no edital”. O mesmo entendimento já houvera sido, inclusive, objeto de embargos, por meio dos quais o Tribunal manteve a conclusão anterior. Após analisar os impactos da referida deliberação, que imporia a necessidade de planejamento mais adequado por parte de órgãos promovedores de licitação para registro de preços, o relator, a partir dos argumentos apresentados pelo MPOG, votou por que o Tribunal, em caráter excepcional, admitisse que os procedimentos de Registro de Preços em andamento, de acordo com a sistemática de adesão tardia (carona) anterior à prolação do Acórdão 1.233/2012, pudessem ter continuidade até o final deste exercício, o que foi aprovado pelo Plenário.Precedentes mencionados: Acórdãos n. 2.311/2012, do Plenário. Acórdão n.º 2692/2012-Plenário, TC-008.840/2007-3, rel. Min. Aroldo Cedraz, 03.10.2012.
Sendo assim, observa-se que a Corte de Contas no intuito de disciplinar e limitar a utilização dos “caronas” optou por adotar uma interpretação conservadora do disposto no artigo 8º §3º do Decreto nº 3.931/2001 o que pode ensejar o esvaziamento do instituto.
Referências
Acórdão nº 1233/2012-Plenário
Acórdão nº 2692/2012-Plenário
Acórdão nº 1.487/2007-Plenário
Decreto nº 3.931/2001