Resumo: O importante papel desempenhado pelo Delegado de Polícia tem como óbice para o bom desempenho de suas funções a ausência da garantia de inamovibilidade. Sem ela, este profissional fica sujeito a ingerências de outros poderes. O trabalho faz uma análise como tal garantia protege o bom exercício das atribuições do Delegado de Polícia, tendo em vista as funções por ele desenvolvidas, sua autonomia em relação aos demais poderes e o previsto na legislação estadual pertinente sobre as condições de remoção. Por fim, trata da Proposta de Emenda à Constituição nº 293, de 2008, que pretende prover ao Delegado de Polícia a garantia de inamovibilidade.
Palavras-chave: Delegado de Polícia; garantia de inamovibilidade; autonomia; legislação estadual; condições de remoção.
Sumário: INTRODUÇÃO. 1 CONCEITO DE INAMOVIBILIDADE. 2 A GARANTIA DE INAMOVIBILIDADE PARA DELEGADOS DE POLÍCIA. 2.1 FUNÇÕES DO DELEGADO DE POLÍCIA. 2.2 NECESSIDADE DA GARANTIA DE INAMOVIBILIDADE. 2.2.1 Autonomia e separação dos poderes. 2.2.2 Previsão legal e entendimento jurisprudencial. 2.2.3 Projeto de Emenda Constitucional. 3 CONCLUSÃO. 4 BIBLIOGRAFIA
INTRODUÇÃO
O Delegado de Polícia desempenha importante papel na persecução penal, pois é ele quem instaura o inquérito policial e conduz as investigações. Este trabalho exige imparcialidade e autonomia, a fim de que, no final, a verdade real seja revelada. Entretanto, há um óbice para o bom desempenho destas funções, que é a ausência de uma garantia essencial: a inamovibilidade. A ausência desta garantia coloca a remoção como principal ameaça para o Delegado de Polícia, que fica sujeito a ingerências de outros poderes no momento de realizar suas atribuições.
Analisar como a garantia de inamovibilidade protege o bom exercício das atribuições de um cargo, e, por consequência, como sua ausência afeta o cotidiano do Delegado de Polícia são os objetivos deste trabalho. Primeiramente, será feita uma análise sobre o conceito de inamovibilidade segundo a Constituição Federal, assim como as hipóteses autorizadoras de remoção.
Em seguida, será analisada a garantia de inamovibilidade especificamente para o Delegado de Polícia, tendo como baliza as funções por ele desempenhadas, para em seguida estudar sua real necessidade. Para tal, serão considerados a situação de sua autonomia de atuação em relação aos demais poderes e o previsto na legislação estadual pertinente sobre as condições para remoção do Delegado de Polícia, assim como o entendimento de alguns Tribunais de Justiça sobre o tema. Por fim, será abordada a existência de Projeto de Emenda Constitucional que pretende encerrar esta discussão.
O trabalho apresentou como principal dificuldade a escassez de bibliografia sobre as atribuições do Delegado de Polícia. Especificamente quanto à sua remoção, o embasamento se deu principalmente em artigos e publicações virtuais, o que possibilita visualizar como a própria categoria de Delegados de Polícia enxerga a ausência da garantia de inamovibilidade em sua atuação.
1 CONCEITO DE INAMOVIBILIDADE
A Constituição Federal[1] não apresenta definição para o termo “inamovibilidade”, apenas traz as previsões dos cargos por ela beneficiados: Defensoria Pública (artigo 134, § 1º); juízes (art. 95, II); e membros do Ministério Público (art. 128, § 5º, I, b). Carrega em si hipóteses em que esta garantia será quebrada, porém, em nome do interesse público.
Segundo o Dicionário Jurídico[2], inamovibilidade é “a situação do servidor público civil, vitalício, que não é sujeito a remoção ou transferência”.
Sobre o tema, aponta SILVA[3]:
Inamovibilidade. Refere-se à permanência do juiz no cargo para o qual foi nomeado, não podendo o tribunal e menos ainda o governo designar-lhe outro lugar, onde deva exercer suas funções (art. 95, II). Contudo, poderá ser removido por interesse público em decisão pelo voto da maioria absoluta do tribunal a qual estiver vinculado (art. 93, VIII). No entanto, o magistrado pode ser removido, a pedido ou por permuta com outro magistrado de comarca de igual entrância, atendidas, no que couber, as regras previstas nas alíneas a, b, c e e do inc. II do art. 93, referentes às promoções; mas pode também ser removido compulsoriamente, por interesse público por voto da maioria absoluta do respectivo tribunal ou do Conselho Nacional de Justiça, assegurada ampla defesa.
Os membros do Ministério Público, diante da necessidade de ampla liberdade funcional, assim como maior resguardo para o desempenho de suas funções, contam com as garantias de inamovibilidade e irredutibilidade de subsídio, uma vez que são “necessárias ao pleno exercício de suas elevadas funções.”[4]
Tal garantia também é prevista constitucionalmente para os Defensores Públicos. Segundo MENEZES[5], a inamovibilidade prevista como sanção em legislação infraconstitucional é inconstitucional:
A inamovibilidade encontra sede constitucional no parágrafo único do art. 134 e consiste na vedação da remoção do Defensor Público do órgão de atuação onde o mesmo esteja lotado para qualquer outro independentemente de sua vontade, ou seja, de forma compulsória. Conclui-se, pois, que a remoção compulsória prevista como sanção no art. 50, § 1°, inciso III e § 4° da Lei Complementar n° 80/94 é inconstitucional, pois estabeleceu em nível infraconstitucional limitação à garantia da inamovibilidade, quando a norma constitucional não prevê qualquer restrição.
Se o constituinte pretendesse estabelecer limites à inamovibilidade, teria, no art. 134, parágrafo único, feito as mesmas ressalvas previstas em relação aos membros da Magistratura (art. 95, inciso II) e do Ministério Público (art. 128, § 5°, inciso I, alínea “b”). Não podendo a norma infraconstitucional restringir garantias estabelecidas pela Constituição Federal. A garantia da inamovibilidade dos Defensores Públicos só pode ser encarada como absoluta.
Segundo BÓZI[6], a inamovibilidade é conceito que “abrange a própria função, ou seja, as respectivas atribuições, não devendo ser encarada do ponto de vista geográfico apenas”. Aliás, a garantia atinge “o cargo e a função, pois seria um contrassenso subtrair as respectivas funções aos próprios cargos”.
A fim de compreender melhor tal garantia, se faz necessário estudar quais são as hipóteses autorizadoras da remoção. Para JUSTEN FILHO[7], a remoção se caracteriza por “ato administrativo unilateral, praticado a pedido ou ofício, impondo ao servidor o desempenho de suas atribuições em local geográfico distinto daquele em que se encontrava até então sediado”, ou seja, seu conceito não abrange a função desempenhada pelo agente.
Outra hipótese é se a remoção do agente resultar de um pleito particular, a exemplo da previsão do art. 36, parágrafo único, da L. 8.112/90[8], que determina que o servidor público federal será removido a pedido quando o cônjuge ou companheiro, também servidor público, tiver sido removido no interesse da Administração.[9] Entretanto, para SILVA[10], só pode ser admitida a remoção que atender o interesse público, devendo ser assegurada a ampla defesa.
O interesse público, doutrinariamente chamado de princípio do interesse público ou da finalidade pública, é um dos denominados princípios reconhecidos, vez que não é expresso pelo art. 37, CF.
Para MEIRELLES[11], o princípio do interesse público é de observância obrigatória pela Administração Pública, estando intimamente ligado ao princípio da finalidade, uma vez que a primazia do interesse público sobre o privado é inerente à atuação estatal, já que a existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral.
Sobre a questão, JUSTEN FILHO[12] aponta que o interesse público não se confunde com o interesse estatal, ou seja, não se confunde com o interesse do aparato administrativo, ou seja, nenhum “interesse público” se configura como “conveniência egoística da administração pública”. Adiciona que o interesse público também não se identifica com o interesse do agente público, ou seja, do interesse privado do sujeito que exerce a função administrativa. Por outro lado, deduz que o interesse público não é um interesse privado comum a todos os cidadãos[13].
Já CARVALHO FILHO[14] é taxativo ao apontar que para ser obedecido o princípio da supremacia do interesse público, as atividades administrativas devem ser desenvolvidas pelo Estado para benefício da coletividade.
Relevante observar a existência de uma relação intrínseca entre os princípios da impessoalidade, moralidade e publicidade, uma vez que há entre eles instrumentalização recíproca, conforme apregoa MEDAUAR[15]:
Assim, a impessoalidade configura-se meio para atuações dentro da moralidade; a publicidade, por sua vez, dificulta medidas contrárias à moralidade e impessoalidade; a moralidade administrativa, de seu lado, implica observância a impessoalidade e da publicidade.
O princípio da supremacia do interesse público também é chamado de princípio da finalidade pública por Di PIETRO[16], que anota que ele está presente tanto no momento da elaboração da lei como no momento de sua execução pela Administração Pública.
Em síntese, pode-se dizer que há supremacia do interesse público quando este prevalece face ao interesse do particular isoladamente. Tal predominância, porém, é de se asseverar, é relativa, uma vez que ao particular é sempre garantido o contraditório e ampla defesa.
A íntima relação existente entre os princípios do interesse público e da impessoalidade pode ser percebida na finalidade pública, que está implícita em ambos.
A finalidade pública [que] deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento.[17]
É de se observar que a remoção de servidor público é ato da Administração Pública decorrente da investidura em cargo ou emprego público, uma vez que estes guardam com o Estado relação jurídica de subordinação a regime jurídico de direito público, “caracterizado pela ausência de consensualidade para instauração tal como para a determinação de direitos e deveres.”[18]
Ressalte-se que a investidura em cargo efetivo está condicionada, conforme exige a Constituição Federal, ao pressuposto do concurso público, composto por provas ou por provas e títulos. O objetivo de se realizar concurso público para seleção dos titulares de cargos de provimento efetivo é assegurar que o princípio da impessoalidade seja observado. Ademais, a prova deve ser realizada de modo a selecionar aqueles que apresentem as qualidades e capacidades consideradas ideais para o exercício da função.[19]
Os atos da Administração Pública em relação a seus servidores estão sujeitos ao princípio do interesse público, inclusive quando da tomada da decisão de remover seus agentes.
Esse princípio vem apresentado tradicionalmente como o fundamento de vários institutos e normas do direito administrativo e, também, de prerrogativas de decisão, por vezes, arbitrárias, da Administração Pública. Mas vem sendo matizado pela ideia de que à Administração cabe realizar a ponderação dos interesses presentes numa determinada circunstância, para que não ocorra sacrifício a priori de nenhum interesse; o objetivo dessa função está na busca de compatibilidade ou conciliação dos interesses, com a minimização de sacrifícios. O princípio da proporcionalidade também matiza o sentido absoluto do preceito, pois implica, entre outras decorrências, a busca da providência menos gravosa, na obtenção de um resultado.[20]
Do mesmo modo, deve ser, então, considerado requisito da remoção a observância do princípio da impessoalidade, assim como das capacidades pessoais, no momento de se decidir a remoção do servidor, conforme aponta JUSTEN FILHO[21]:
Nada impede, no entanto, que a Administração submeta a remoção à avaliação da conveniência dos servidores, tomando em vista o princípio de que o melhor desempenho funcional dependerá da satisfação pessoal do servidor. Assim, diante da necessidade de remoção de algum servidor para determinado local, a Administração consulta os diversos servidores para verificar qual deles se dispõe a “aceitar” a remoção. Obviamente, não se trata propriamente de um consenso de vontades, mas de identificar o voluntário para certo encargo que deverá ser executado de modo necessário.
Diante do exposto, conclui-se que para que a remoção do Delegado de Polícia esteja de acordo com o interesse público, deve conjugar o princípio da impessoalidade com a finalidade pública, a fim de atender ao interesse da coletividade e possibilitar que o servidor público exerça suas funções de maneira plena.
2 A GARANTIA DE INAMOVIBILIDADE PARA DELEGADOS DE POLÍCIA
Como dito anteriormente, a garantia de inamovibilidade comunica-se com o cargo, e não com a pessoa que o ocupa. Munir o cargo de tal garantia pode significar, em certo aspecto, um conforto pessoal, mas, acima de todo, representa condição necessária para o desempenho de todas as funções sem sofrer ameaças ou ter medo de retaliações.
2.1 FUNÇÕES DO DELEGADO DE POLÍCIA
A fim de demonstrar como a garantia da inamovibilidade relaciona-se diretamente com o exercício das atribuições de Delegado de Polícia, faz-se necessário esmiuçá-las.
O trabalho do Delegado de Polícia encontra previsão no Código de Processo Penal[22], uma vez que a ele cabe instaurar inquérito policial e instrui-lo, assim como conceder fiança nos casos que a lei o autoriza e representar pela prisão preventiva.
Doutrinariamente, pouco se debate sobre as funções do Delegado de Polícia, sendo tratado paralelamente ao momento das investigações, instauração do inquérito policial, representação quanto à prisão preventiva e concessão de fiança, nos casos permitidos em lei.
Segundo o Ministério do Trabalho e Emprego[23], consta no Cadastro Brasileiro de Ocupações a família “Delegados de Polícia”, que apresenta como descrição sumária do cargo as atividades desenvolvidas:
Presidem com exclusividade as atividades de polícia judiciária; dirigem e coordenam as atividades de repressão às infrações penais para restabelecer a ordem e segurança individual e coletiva. Administram atividades de interesse da segurança pública. Expedem documentos públicos e administram recursos humanos e materiais.
Para FALCÃO[24], são atribuições do Delegado de Polícia, entre outras previstas em Lei:
[...] presidir inquéritos policiais, elaborando Portarias, despachos interlocutórios e relatórios finais, termos circunstanciados e autos de prisão em flagrante; apreender objetos que tiverem relação com o fato delituoso e requisitar perícias em geral para a formalização da prova criminal; cumprir e fazer cumprir mandados de prisão; dirigir e orientar a investigação criminal e todos os atos de polícia judiciária de uma Delegacia de Polícia ou qualquer outro órgão policial; proceder a verificação e exame dos atos ilícitos chegados a seu conhecimento, tomando as providências jurídicas que o caso requer; elaborar relatórios, bem como, representar pela decretação judicial de prisões temporárias; proceder a sindicâncias administrativas, processos administrativos disciplinares; expedir e fiscalizar a emissão de documentos públicos de sua competência; gerenciar o órgão policial em que estiver lotado; realizar atividades afins ou correlatas.
Tendo em vista que o trabalho em questão trata da ausência da garantia de inamovibilidade, trataremos das funções relativas à investigação de infrações penais e os consequentes procedimentos, tendo em vista ser a mais prejudicada de todas.
Suas funções, então, são aquelas esmiuçadas pelo Código de Processo Penal[25], em especial, conforme dito anteriormente, a apuração do fato e suas circunstâncias e presidência do inquérito policial.
O art. 4º do CPP diz que “a polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria”. Deste enunciado legal pode-se depreender que somente a autoridade policial pode presidir o inquérito policial, ainda que outras autoridades possam presidir outras investigações. Outrossim, conforme ensina NUCCI[26], “deve a autoridade policial, justamente por que lhe compete a apuração da materialidade das infrações penais e da sua autoria, proceder à classificação dos crimes e contravenções”.
Relevante destacar o previsto pelo art. 13, CPP, que prevê que cabe à autoridade policial fornecer informações necessárias para a instrução e julgamento dos processos às autoridades judiciárias; realizar as diligências solicitadas pelo juiz ou Ministério Público; cumprir os mandados de prisão expedidos pelas autoridades judiciárias; e representar a cerca da prisão preventiva.
Este artigo posiciona a polícia judiciária como órgão auxiliar da Justiça e o poder correcional do juiz, conforme aponta NUCCI[27], pois “o magistrado é corregedor da atividade da polícia judiciária, que é, inequivocamente, auxiliar do Poder Judiciário, na sua atividade investigatória, visto constituir, buscar, produzir e colher provas que servirão, em última análise, ao processo penal e à condenação ou absolvição de réus em juízo”.
Cabe ao delegado de polícia, no curso do inquérito policial, realizar diligências ou não, a seu juízo, que forem requeridas pelo ofendido ou seu representante legal. Para PERAZZONI[28], o Delegado de Polícia é titular do Estado-investigação no Estado Democrático de Direito e possui, deste modo, tripla função:
[...] a) proteger os bens jurídicos mais importantes e ameaçados pela conduta humana; b) apurar as supostas práticas delituosas que lhe cheguem a conhecimento com zelo, imparcialidade e em estrita consonância com os ditames de um sistema processual de partes, portanto democrático e marcadamente acusatório e; c) proteger o próprio suspeito/investigado/indiciado dos excessos e arbítrios outrora cometidos pelo próprio estado, tendo em vista a sua condição de indivíduo, titular de garantias e direitos fundamentais.
GOMES e SCLIAR[29] acreditam que a investigação criminal “é o conjunto de atividades e diligências tomadas com o objetivo de esclarecer fatos ou situações de direito relativos a supostos ilícitos criminais”, o que abarca também a instrução em juízo, já “que é a busca a verdade processual acerca de um ilícito”. Deste modo, a investigação preliminar cumpre a “função de filtro processual contra acusações infundadas”. Assim, pode-se dizer que o inquérito policial “é uma garantia do cidadão em face da intervenção do Estado na sua esfera privada”, uma vez que atua como guardião do jus libertatis e do status dignitatis, além de desempenhar um importante papel na ordem jurídica.
Na defesa da importância das atividades do Delegado de Polícia, FALCÃO[30] apregoa:
Enganam-se aqueles que sustentam que o inquérito policial é um procedimento inútil e descartável, que não passa de um caderno informativo, sem força probatória. Cabe ao Delegado de Polícia, na condução do inquérito policial, colher os elementos de prova da autoria e da materialidade, reunindo subsídios para que o Ministério Público possa formar sua opinião e oferecer a denúncia. A condenação do acusado vai depender da qualidade da peça investigatória. O inquérito é o instrumento que possibilita ao Estado-juiz o exercício do “jus puniendi”. A consequência de uma investigação falha é o insucesso do julgamento. Quantas sentenças absolutórias por insuficiência de provas não são prolatadas em razão de um inquérito mal elaborado? De outro lado, como é sabido, não se condena com base exclusivamente na prova produzida no inquérito policial, porém, conforme entendimento jurisprudencial pacífico, a prova colhida na fase investigatória pode e deve sustentar um decreto condenatório, se encontra respaldo nos elementos dos autos do processo. Vale lembrar que a retratação em juízo não afasta a confissão extrajudicial, quando esta se encontra em harmonia com as demais provas dos autos.
Deste modo, podemos concluir que dentre as atribuições do Delegado de Polícia, em especial a investigação, para apuração do fato e suas circunstâncias, e a instauração de inquérito policial, consideradas atividades auxiliares da justiça, demandam imparcialidade e coragem no exercício de suas atividades, uma vez que “expõe sua vida e de sua família, e não deve ficar refém de ingerências políticas.”[31]
2.2 NECESSIDADE DA GARANTIA DE INAMOVIBILIDADE
A garantia de inamovibilidade ao Delegado de Polícia, apesar de não ser tema amplamente discutido pela doutrina, apresenta-se de modo pacífico no sentido de ser uma necessidade para o bom desempenho das atribuições do cargo, principalmente considerando-se a relevância de seu papel para a segurança pública da sociedade.
O Delegado de Polícia, além de presidir o inquérito, velando pela correta colheita das provas, ainda acumula atividade administrativa na direção da unidade policial, supervisionando os funcionários que lhe são subordinados; também tem de administrar os conflitos carcerários, quando diretor de cadeia. Se atuar no interior, tem que se preocupar com o atendimento ao público. Acrescente-se que não é raro a autoridade policial ir à rua coordenar operações. Ademais, este profissional está sujeito ao regime especial de trabalho policial, ou seja, “Como plantonista, trabalha nos sábados, domingos e feriados, inclusive no natal e no ano novo, datas em que poucos profissionais se privam do convívio dos seus familiares.”[32]
Nota-se que, ainda que de suma importância as funções por ele desempenhadas, não conta com as garantias de que outros cargos são beneficiados, em especial a inamovibilidade, conforme defende FALCÃO[33]:
Defende-se, de outra parte, com razão, a inamovibilidade para o Delegado de Polícia. Este importante agente de segurança do Estado não pode ficar à mercê de ingerências políticas de autoridades contrariadas em seus interesses pessoais, quando alvos de investigações presididas pela autoridade policial. A inamovibilidade é uma imprescindível garantia reconhecida constitucionalmente aos membros da Magistratura e do Ministério Público.
Não se trata de favor à pessoa do Juiz ou do Promotor de Justiça, mas uma prerrogativa necessária à garantia de liberdade e independência no exercício de tão importantes funções. Assegura a sobrevivência do Estado Democrático de Direito em benefício da própria sociedade. Para que essa garantia seja completa, é preciso que se estenda também àquele encarregado de comandar as investigações necessárias à apuração da autoria e da materialidade delitiva, como fase inicial indispensável do processo da persecução penal.
Para BRUTTI[34], a ausência de garantia de inamovibilidade o Delegado de Polícia representa o descaso governamental com a carreira. Ele aponta que o Delegado que eleva a sua voz contra as condições de trabalho fica sujeito a riscos.
E se, por um lado, a exoneração encontra óbice no devido processo legal, também contemplado no âmbito administrativo, a transferência “por conveniência do serviço” constitui-se em instrumento de flagrante ilegitimidade, quando utilizada com o fim de fazer calar a voz daquele que se insurge com os mandos e desmandos de um gerenciamento exclusivamente político nos órgãos de Segurança, contrário àquele comando exclusivamente técnico, reclamado pelos anseios de uma Sociedade sedenta por uma polícia mais ágil, científica e eficaz.
A garantia de inamovibilidade, no caso dos magistrados, dá suporte ao juiz para decidir, ainda que contrariando interesses de quem quer que seja, pois não terá o “receio de sofrer perseguições, ostensivas ou veladas, punições mascaradas sob a forma de remoção, transferência, relotação ou promoção para local distante, ou que, por qualquer outra razão, não seja de seu interesse”[35]. Nota-se, deste modo, que no âmbito da Polícia Judiciária a imposição de transferência é utilizada “como forma punitiva aos Delegados de Polícia malcontentes”[36].
2.2.1 Autonomia e separação dos poderes
Observa-se que na prática, a autoridade policial não tem liberdade de atuação, pois fica sujeita aos desmandos do governo, podendo ser tanto por parte dos representantes do executivo quanto do legislativo. Há, aqui, uma deformação na atuação de um poder sobre o outro, pois se a fiscalização da atuação de um poder sobre o outro é permitida, as ingerências não o são.
Sobre a relação entre os poderes, SILVA[37] aponta que, conforme a Constituição, eles devem ser “independentes e harmônicos entre si”, em um sistema de interferências chamado freios e contrapesos:
A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato recíproco e no respeito às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do poder nem a sua independência são absolutas. Há interferências, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados.[38]
O autor conclui que os trabalhos dos três poderes somente serão bem desenvolvidos se forem subordinados ao princípio da harmonia.
Tudo isso demonstra que os trabalhos do Legislativo e do Executivo, especialmente, mas também do Judiciário, só se desenvolverão a bom termo, se esses órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, que não significa nem o domínio de um pelo outro nem a usurpação de atribuições, mas a verificação de que, entre eles, há de haver consciente colaboração e controle recíproco (que, aliás, integra o mecanismo), para evitar distorções e desmandos.
QUEIROZ[39] apregoa que a ausência de garantia de inamovibilidade afeta as atividades desenvolvidas pelo Delegado de Polícia, e que é lamentável um delegado de polícia ter que recorrer a políticos para ser ou não ser removido ou transferido contra sua vontade, por ter contrariado, no exercício de sua função, os interesses de quem detém o poder. E conclui: “Não é preciso dizer o quanto isso influencia na liberdade da ação policial, elemento indispensável para a segurança pública.” O autor ainda ilustra como os desmandos políticos podem afetar a segurança pública:
Permitindo-me não declinar nomes para não ferir as pessoas envolvidas, vez que o passar do tempo vai apagando da memória, lembro-me de que certa feita em comarca onde atuei como juiz de direito, num final de semana policiais civis apreenderam um veículo com o qual um adolescente fazia manobras perigosas (racha, derrapagens etc.) e, diante da reação do motorista, apreenderam-no também. Este foi o "erro" dos agentes, afinal de contas o adolescente era filho do vice-prefeito da cidade. Ao tomar conhecimento da apreensão do filho, o vice-prefeito ameaçou os agentes policiais dizendo que iria transferi-los da cidade. Não se passaram dois dias e, realmente, um dos agentes fora transferido sem maiores explicações, de nada adiantando nem mesmo meus apelos pela relevação da sanção, pois a cidade só tinha aqueles dois agentes e ficaria desguarnecida. E ficou. O agente remanescente e seu delegado disseram que nunca mais se envolveriam com filhos de autoridades, mesmo que os encontrassem na qualidade de malfeitores. Assim foi feito e o vice-prefeito mostrou, efetivamente, quem manda.
Neste ponto é possível notar que a atuação sem autonomia do Delegado de Polícia enfraquece toda a atividade da polícia judiciária, conforme aponta SERRANO[40]:
[...] o maior empecilho para o pleno aprimoramento da polícia judiciária consiste na falta de autonomia daquele que preside o inquérito policial, expondo-o, por essa razão, a toda sorte de ingerências políticas e administrativas.
GOMES e SCLIAR[41] corroboram do entendimento. Para eles, há necessidade de reconhecimento da autonomia funcional do delegado de polícia na investigação, sendo este o verdadeiro escudo protetor contra intervenções polícias no exercício das suas funções. Para tal, é necessário um processo de filtragem constitucional do instituto da investigação preliminar, a fim de alcançar uma mudança da postura interpretativa atual, que não deve mais se pautar em normas infraconstitucionais ou entendimentos anterior a CF/88. Quanto à ausência de autonomia, os autores apontam:
Esta ausência enfraquece a Polícia Judiciária e a torna mais suscetível às injunções dos detentores do poder político, e considerando a natureza e a gravidade da atribuição que exerce, bem como os bens jurídicos sobre os quais recai a sua atuação, o efeito pode ser desastroso em um Estado Democrático de Direito.
Neste sentido, tendo em vista que a atividade investigatória “pode resultar na restrição do jus libertatis do indivíduo”, é necessário ela se dê em conformidade com o princípio da separação dos poderes, que é cláusula pétrea e tem por corolário o sistema de freios e contrapesos. Este, por sua vez, norteou o estabelecimento do Estado em sua concepção atual, com elevado caráter democrático, pois é instrumento de controle do “poder estatal que recai sobre os particulares, ao mesmo tempo em que é uma importante ferramenta organizacional na estrutura de qualquer país que o adote”[42].
No ponto, cabe destacar que este sistema de controles e contenções recíprocas, pode ser dar de forma implícita, quando determinada atividade é compartilhada entre órgãos estatais, sistema no qual, cada um exercendo um estágio da atividade, evita o monopólio da atuação do outro sobre toda ela, prevenindo o abuso do poder. Este é o caso da persecução criminal, dividida entre Poder Executivo, que realiza a investigação criminal; Ministério Público, como dominus litis; Poder Judiciário, que aplica a lei penal e Poder Legislativo, que elabora as leis processuais e materiais referentes à persecução criminal.
Relevante ressaltar alguns aspectos que restam prejudicados no tocante à investigação criminal. A falta de autonomia do Delegado de Polícia afeta sua discricionariedade no momento de conduzir o inquérito. Isto porque “a atividade investigativa tem como pressuposto a escolha da estratégia da investigação por quem a conduz”, a fim de escolher os meios, formas e fins adequados de desencadear as diligências investigativas ou até mesmo deixar de realizá-las[43].
Diante do exposto, podemos inferir que a ausência da garantia da inamovibilidade não afeta somente a atividade a ser desenvolvida pelo Delegado de Polícia, uma vez que se “trata de exercício de atividade de segurança pública, com reflexos também evidentes, embora eventuais, no exercício da jurisdição criminal”[44].
Isto porque, no Brasil vigora o sistema da persecução criminal acusatório:
Tal sistema se caracteriza por ter, de forma bem distinta, as figuras do profissional que investiga e formaliza o fato criminoso (delegado de polícia), defende (advogado), acusa (membro do Ministério Público) e materializa e julga (magistrado) o crime.[45]
Deste modo, resta explicitada a cadeia entre a investigação criminal, a acusação e o julgamento. Fica claro que, havendo ingerências entre os poderes, de modo a afetar a autonomia do Delegado de Polícia, há prejuízo para todo o processo penal, favorecendo a impunidade. Sendo assim, a ausência da garantia de inamovibilidade afeta diretamente a independência funcional do Delegado de Polícia.
2.2.2 Previsão legal e entendimento jurisprudencial
A fim de se constatar qual o tratamento dispensado ao tema da remoção do Delegado de Polícia Civil, foi feito levantamento em leis orgânicas e estatutos de todos os Estados da Federação. Foi possível classificar o tratamento nos seguintes grupos: a) com ou sem anuência do Delegado de Polícia; b) no interesse do serviço policial ou no interesse da Administração; c) por conveniência da disciplina.
Em relação à anuência do Delegado de Polícia no momento de sua remoção, somente quatro legislações a exigem: Estatuto do Policial Civil do Amazonas[46], Minas Gerais[47], Roraima[48] e São Paulo[49]. Neste último, a inamovibilidade foi inserida também na Constituição do Estado de São Paulo[50], constando no art. 140, § 3º, que “a remoção de integrante da carreira de delegado de polícia somente poderá ocorrer mediante pedido do interessado ou manifestação favorável do Colegiado Superior da Polícia Civil, nos termos da lei”.
Quanto à segunda classificação, nota-se que há confusão entre “necessidade do serviço”, que aponta para o interesse público, e “interesse da administração”. A remoção com base no interesse da administração é admitida pela legislação da Polícia Civil dos seguintes estados: Alagoas[51], Amapá[52], Bahia[53], Mato Grosso do Sul[54], Paraíba[55], Pernambuco[56], Rio de Janeiro[57], Rondônia[58], Santa Catarina[59] e Tocantins[60]. As demais autorizam a remoção somente quando por interesse ou necessidade do serviço policial.
Neste aspecto, é interessante observar que o Estatuto dos Policiais do Estado do Rio de Janeiro autoriza a remoção mediante interesse do agente público. O art. 244 diz que dar-se-á remoção a pedido ou de ofício, e explicando esta última modalidade, o art. 245 diz que “serão observados, em princípio, a iniciativa do dirigente ou do chefe da unidade administrativa”. O interesse do serviço está previsto no art. 247, mas refere-se somente à remoção a pedido.
Sobre a questão, JUSTEN FILHO[61] aponta que o interesse público não se confunde com o interesse estatal, ou seja, não se confunde com o interesse do aparato administrativo, ou seja, nenhum “interesse público” se configura como “conveniência egoística da administração pública”. Adiciona que o interesse público também não se identifica com o interesse do agente público, ou seja, do interesse privado do sujeito que exerce a função administrativa.
A remoção do Delegado de Polícia, por vezes, é utilizada por conveniência da disciplina, apresentação conotação de sanção, e encontra previsão nas legislações da Polícia Civil de Alagoas, Amapá, Distrito Federal[62], Espírito Santo[63], Minas Gerais, Pará[64], Paraná[65], Rio Grande do Sul[66], Santa Catarina e Sergipe[67].
Interessante observar que, apesar da remoção por conveniência da disciplina figurar como espécie de punição, nem sempre encontra previsão entre as penas disciplinares. Neste ponto, o Estatuto da Polícia Civil do Paraná prevê expressamente em seu art. 222 a remoção compulsória que, conforme art. 229, tem “por fundamento a falta de exação no cumprimento do dever, ou a inconveniência de permanecer o servidor policial civil no exercício de suas atividades em determinada unidade ou localidade.” Tal redação parece autorizar ingerências entre os poderes, na medida que a instauração de inquérito policial pelo Delegado de Polícia não será vista com conveniência por aqueles que são investigados.
No caso de remoção por conveniência da disciplina, ou seja, em razão da prática de infração disciplinar, exige-se a instauração de sindicância para apuração do fato, ou, do contrário, não haverá motivação para o ato administrativo.
ADMINISTRATIVO – MANDADO DE SEGURANÇA – DELEGADO DE POLÍCIA – REMOÇÃO POR INTERESSE DO SERVIÇO POLICIAL – INSTAURAÇÃO DE SINDICÂNCIA – AUSÊNCIA – INEXISTÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO – DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO. 1 – Se a remoção de servidor ocorrer em razão de infração disciplinar, por interesse do serviço policial, deve-se instaurar processo administrativo antes de se proceder à transferência. 2 – A ausência de motivação a justificar a remoção de delegado de polícia torna ilegal o ato, não bastando a alegação genérica de que se trata de interesse do serviço.[68]
DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO - MANDADO DE SEGURANÇA - DELEGADO DE POLÍCIA - REMOÇÃO COMPULSÓRIA - GARANTIA DE INAMOVIBILIDADE - INEXISTÊNCIA - CARREIRA REGIDA PELA LEI COMPLEMENTAR Nº 14/1982 - DISCRICIONARIEDADE - NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO QUE DETERMINOU O REMANEJAMENTO DO SERVIDOR - VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO - ILEGALIDADE COMPROVADA -- RECURSO VOLUNTÁRIO CONHECIDO E NÃO PROVIDO, COM A MANUTENÇÃO DA RESPEITÁVEL SENTENÇA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO. 1. As carreiras integrantes do Quadro de Polícia Civil do Estado do Paraná não são albergadas pelo princípio constitucional da inamovibilidade. 2. A remoção é ato discricionário da Administração Pública, que dispõe de certa margem de liberdade para decidir se a movimentação funcional está de acordo com o interesse público, consoante os critérios de conveniência e oportunidade. 3. Ainda que discricionário, o ato administrativo que determina a remoção do servidor público deve ser suficientemente motivado, demonstrando a necessidade do remanejamento funcional, sob pena de se tornar arbitrário.[69]
Sobre a remoção do Delegado de Polícia, os Tribunais entendem que este ato administrativo deve ser devidamente fundamentado, sob pena de nulidade.
ADMINISTRATIVO - DELEGADO DE POLÍCIA - REMOÇÃO DE OFÍCIO - AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DO ATO - NULIDADE "É nulo o ato administrativo de remoção de servidor público que não contenha motivação" (ACMS n.º 3.765).[70]
APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. REJEITADA. REMOÇÃO DE OFÍCIO DO DELEGADO DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DA BAHIA. ATO ADMINISTRATIVO DESPROVIDO DE FUNDAMENTAÇÃO E DESMOTIVADO. NULIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO. É cediço que são vedadas as remoções inadequadas, ou arbitrárias, ou punitivas, e no caso a remoção não foi motivada pelo interesse público, impedindo, desta forma, se aferir se o ato praticado atende a finalidade pública para o qual fora criado, ou se praticado com desvio de finalidade. A falta de transparência e principalmente o transtorno que o ato administrativo, ressalte-se, desmotivado, poderá vir a causas ao apelado e sua família, impõe-se o reconhecê-lo inválido.[71]
Ademais, deve estar de acordo com as exigências da legislação estadual relativa à Polícia Civil.
DIREITO ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO – REEXAME NECESSÁRIO – MANDADO DE SEGURANÇA – REMOÇÃO DE DELEGADO DE POLÍCIA, EX OFFICIO, SOB A ALEGAÇÃO DE INTERESSE DA ADMINISTRAÇÃO – ATO ADMINISTRATIVO SEM MOTIVAÇÃO – INOBSERVÂNCIA DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 38/89, QUE EXIGE DEMONSTRAÇÃO OBJETIVA DO INTERESSE DA ADMINISTRAÇÃO – INVALIDADE DO ATO DE REMOÇÃO – SEGURANÇA CONFIRMADA – RECURSO E REEXAME IMPROVIDOS. Tratando-se de remoção de delegado de polícia, realizada ex officio, sob o pretexto de interesse da Administração Pública, deve conter o ato administrativo motivação, sob pena de sua invalidação.[72]
APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. Delegado de Polícia da Divisão de Homicídios do DHPP que sofre remoção compulsória para outro departamento na mesma Cidade. Circunstâncias táticas não abrangidas pelas hipóteses contidas no artigo 36, IV da Lei Complementar n. 207/79 ou no artigo 68 da Lei Orgânica da polícia. Ato administrativo arbitrário e ilegal Existência de direito líquido e certo violado. Sentença mantida. Recurso improvido.[73]
Relevante constar que a motivação dos atos administrativos é princípio constitucional de observância obrigatória pela Administração Pública, inclusive no momento de determinar a remoção de seus agentes. Do mesmo modo, a remoção do Delegado de Polícia deve sempre buscar atender ao interesse público.
MANDADO DE SEGURANÇA. ATOS DO GOVERNADOR DO ESTADO E DO DELEGADO-CHEFE DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO. EXONERAÇÃO DE CARGO COMISSIONADO E PORTARIA DE REMOÇÃO DE DELEGADO FUNDAMENTAÇÃO GENÉRICA DOS ATOS DE REMOÇÃO. MOTIVAÇÃO INSUFICIENTE. DIFICULTANDO A POSSIBILIDADE DE ANALISE PELO PODER JUDICIÁRIO DA PRESENÇA DO INTERESSE PUBLICO A JUSTIFICAR O ATO DE REMOÇÃO. ILEGALIDADE. INTELIGÊNCIA DO ART. 37, DA CF/88. OCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO A DIREITO LIQUIDO E CERTO. SEGURANÇA CONCEDIDA.
I - Pelo presente mandamus, pretende o Impetrante Delegado de Policia Civil anular o ato do Governador do Estado da Bahia que o exonerou do cargo comissionado de Delegado Titular de Polícia da Delegacia de América Dourada/Ba, e das Portarias 009 e 010 emitidas pelo Delegado-Chefe da Policia Estadual que, respectivamente, determina a remoção do Impetrante para o município de Barreiras/Ba, e faz cessar os efeitos da Portaria n. 100/08, quanto a sua designação para responder cumulativamente pelo cargo de delegado de Policia da Circunscrição em Canarana, 14ª COORPIN/DEPINA. A exoneração do cargo comissionado se deu em razão da remoção do Impetrante, por isso tais atos são analisados em conjunto.
II - A legislação infraconstitucional coloca a motivação como um dos princípios de observância obrigatória pela Administração Pública, consoante o dispositivo na Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Federal.
III - O ato administrativo discricionário se motivado obriga a Administração a comprovar tais motivos, sob pena de contrariar os princípios administrativos da moralidade, da impessoalidade, da publicidade, entre outros, preconizados na Constituição.
IV - A remoção de funcionário público deve ser fundamentada e buscar o interesse publico. No caso dos autos restou evidente a inobservância dos princípios constitucionais referentes a administração publica, previstos no art. 37, da CF/88, tendo em vista que os atos combatidos as Portarias 09/2009 e 10/2009 foram emitidos através de argumentos genéricos.
V - Os motivos declarados pela Administração Publica para justificar a remoção do Impetrante são genéricos e insuficientes para comprovar a existência e legitimidade dos mesmos, dificultando a possibilidade de analise pelo Poder Judiciário da presença do interesse publico a justificar o ato de remoção.
VI - O poder discricionário da administração não se confunde com poder arbitrário contrário ou excedente da Lei. A ausência da prerrogativa de inamovibilidade para os Delegados da Polícia Civil não autoriza a remoção do servidor publico, destituída da efetiva motivação.
VII - Ante o exposto e na conformidade do parecer ministerial, CONCEDE-SE A SEGURANÇA para, confirmando a decisão liminar, declarar nulos os atos de exoneração do cargo comissionado praticado pelo Governador da Bahia e as Portarias de n. 009 e n. 010 de 26.01.2009 do Delegado-Chefe da Policia Civil da Bahia, tão somente em relação ao Impetrante.[74]
Deste modo, pode-se inferir que ainda que a Constituição Federal e legislações estaduais não garantam a inamovibilidade do Delegado de Polícia, sua remoção só pode ser determinada em consonância com os ditames legais e com observância dos princípios constitucionais referentes à Administração Pública, como a motivação do ato administrativo e supremacia do interesse público.
2.2.3 Projeto de Emenda Constitucional
É possível apontar, diante do que foi visto até o momento, que o caminho mais adequado para assegurar o exercício adequado das atividades da Polícia Judiciária é a instituição da garantia de inamovibilidade para o cargo de Delegado de Polícia. Com vistas neste objetivo, foi elaborado pelo Deputado Alexandre Silveira Proposta de Emenda à Constituição nº 293, de 2008[75], a fim de acrescentar o § 10º ao art. 144 da Constituição Federal, dispondo sobre a inamovibilidade de Delegados da Polícia Civil e da Polícia Federal.
Na Justificativa de sua Proposta de Emenda[76] à Constituição, o autor explica que falta independência funcional às polícias devido à ausência da garantia de inamovibilidade, o que põe em risco as funções institucionais da polícia.
A necessidade de atribuir independência funcional às polícias sempre existiu, mas agora podemos vislumbrar parte dos problemas advindos da situação de uma Polícia submetida às intempéries do poder, sem um mínimo de garantias e prerrogativas capazes de preservar suas funções institucionais para a sociedade.
Segundo o autor da proposta, Alexandre Silveira, historicamente houve um enaltecimento de vários órgãos, processo que não foi acompanhado pela polícia e seus profissionais. Para ele, a atual situação da polícia está em descompasso com o princípio da eficiência da administração pública, uma vez que não há autonomia para a polícia.
Historicamente, e fora do sistema judiciário, é possível encontrar um grande número de órgãos que receberam o devido enaltecimento institucional e valorização profissional, em maior ou menor grau. Assim, aconteceu com os tribunais de contas, os conselhos de fiscalização profissional, as universidades, o CADE e a Comissão de Valores Mobiliários. Isso se tornou mais frequente com a reforma administrativa do Governo FHC que, em 1998, por meio de emenda constitucional, introduziu o princípio da eficiência na administração pública, prevendo a possibilidade de concessão de autonomia gerencial a diversos órgãos, com notável sucesso.
Infelizmente, as polícias e policiais não possuem nenhuma dessas garantias. Na prática, isso significa que um Delegado de Polícia Federal, por
exemplo, pode ser transferido a qualquer tempo, ou ser designado pela vontade dos superiores para qualquer caso, ou dele ser afastado, além de se submeter a um forte regime disciplinar que prevê a punição pelo simples fato de fazer críticas à Administração. O Chefe das Polícias Civis nos Estados, da mesma forma, é escolhido pelos respectivos governadores, evidenciando a subordinação de seus delegados ao Poder Executivo local.
O Relator da Proposta de Emenda à Constituição, Deputado Regis de Oliveira[77], observou em seu relatório, favorável à aprovação da proposta, que é notório que a elucidação de crimes graves, em especial aqueles praticados por pessoas influentes, assim como a proteção dos direitos individuais e coletivos, exigem que medidas contrárias a grandes forças econômicas, polícias ou de algum dos poderes sejam tomadas, “havendo por isto a necessidade de órgãos independentes para o cumprimento e a aplicação das leis (sistema de freios e contrapesos)”.
O Deputado Regis de Oliveira observa o objeto da proposta em questão é uma garantia pessoal ou de independência funcional, já que é inerente às atividades exercias pelo servidor, não se caracterizando uma vantagem especial. Para ele, não há dúvida de que “a matéria garantias pessoais ou de independência funcional se reveste de natureza constitucional”, uma vez que “proporciona liberdade e independência de atuação aos integrantes de determinados órgãos de Estado, que exercem atividades de suma importância para a sociedade.”
Para o relator, a garantia é necessária diante da semelhança das atividades realizadas por estes profissionais do direito: “de um lado, o delegado de polícia formaliza os acontecimentos, durante a fase inquisitiva; de outro, o magistrado materializa o fato, no decorrer da etapa do contraditório.” Para ele, a ausência de tal garantia foi uma omissão legislativa.
O Deputado Relator[78] conclui:
Em síntese, é necessário reconhecer a existência de uma lacuna no ordenamento jurídico vigente, na medida em que o legislador deixou de atribuir aos delegados de polícia, responsáveis pela persecução criminal preliminar, a garantia de independência funcional, como fez com os juizes e integrantes do Ministério Público.
Evidentemente que a ausência destas garantias possibilita que os detentores do poder político, principalmente autoridades vinculadas ao Poder Executivo, interfiram indevidamente no âmbito da Polícia Judiciária, causando prejuízo à justiça criminal.
Portanto, tal omissão precisa ser sanada, possibilitando que a autoridade policial exerça suas relevantes funções livremente, sem ingerência política.
Conforme dá conta o sítio da Câmara dos Deputados[79], a Proposta de Emenda à Constituição foi apresentada no dia 03 de setembro de 2008 ao Plenário. Foi recebida pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania em 15 de setembro de 2008, sendo a matéria discutida no dia 22 de setembro de 2009. Porém. No dia seguinte, foi retirada de pauta pelo relator, sendo arquivada no dia 31 de janeiro de 2011. Assim permaneceu até 28 de março. Foi novamente encaminhada à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania em 21 de junho de 2011, e apesar de parecer do relator, Dep. João Campos, pela admissibilidade, esta é a última movimentação constante em sua tramitação.