1. CONCEITUAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A lei nº 6.938 de 1981 instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e é considerada por muitos como o primeiro diploma legal no direito positivo brasileiro a disciplinar de maneira sistematizada o meio ambiente.
Em seu artigo 9º, estão previstos os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente e dentre estes se encontra o licenciamento ambiental.
Por ser oriundo do direito administrativo, o direito ambiental se vale de diversos conceitos daquele ramo jurídico para disciplinar os seus institutos. Segundo a doutrina administrativista, a licença é o atoadministrativo de caráter vinculado e unilateral através do qual a Administração Pública permite ao particular, que houver demonstrado preencher os requisitos legais para tanto, o exercício de determinada atividade.
A licença ambiental, por sua vez, tem definição normativa. Segundo o art. 1º, II da Resolução CONAMA nº237/1997 a mesma é “ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental”.
Para que seja concedida uma licença ambiental, no entanto, é necessário que o empreendedor tenha sido submetido a um procedimento que visa verificar a observância das normas ambientais. Tal processo é o licenciamento ambiental, que pode ser conceituado como o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente autoriza a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores, e que se utilizam de recursos ambientais nas suas atividades. Noutros termos, é por meio do licenciamento ambiental que se concede a licença ambiental.
O objetivo do direito ambiental é garantir o desenvolvimento sustentável, que segundo a definição universal dada pela Comissão Brundtland, é aquele que “satisfaz as necessidades do presente sem por em risco a capacidade das gerações futuras de terem suas próprias necessidades satisfeitas”. Assim, podemos dizer que as normas de direito ambiental não são uma barreira ao desenvolvimento econômico. Na verdade, elas visam apenas garantir que esse desenvolvimento não venha a comprometer as gerações futuras, garantindo, assim, que estas tenham suas necessidades satisfeitas.
Sendo o licenciamento ambiental um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, o mesmo também visa, sobretudo, o desenvolvimento sustentável, não tendo o intuito de impedir a exploração econômica dos recursos ambientais, mas tão somente de compatibilizá-la com a preservação ambiental.
Assim, por meio do licenciamento ambiental, a administração pública busca exercer o necessário controle sobre os empreendimentos que interferem nas condições ambientais, visando a conciliação do desenvolvimento econômico com o uso dos recursos naturais, de modo a assegurar a sustentabilidade dos ecossistemas em suas mais diversas variabilidades.
2. COMPETÊNCIA PARA A REALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Segundo o art. 23, VI e VII da Constituição Federal, é comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios a competência para a proteção do meio ambiente.
Até pouco tempo atrás, a Resolução CONAMA nº237/1997 estabelecia, entre outras questões, como se daria esta distribuição de atribuições comuns aos entes federativos. No entanto, como o parágrafo único do art. 23 da Lei Maior prescreve que para disciplinar a cooperação entre os três níveis da federação dever ser editada ser editada lei complementar, muitos doutrinadores apontavam a inconstitucionalidade de tal resolução.
Em 08 de dezembro de 2011, no entanto, a celeuma foi solucionada. É que nessa data foi promulgada a Lei Complementarnº 140, que disciplinou, tal qual requerido pela Constituição Federal, a competência para a proteção do meio ambiente.
No que diz respeito ao licenciamento ambiental, as normas estabelecidas na Resolução nº237/1997 foram em sua grande maioria confirmadas pela Lei Complementarnº140/2011, mantendo-se o sistema único de licenciamento pelos órgãos executores do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, com a garantia de manifestação não vinculante dos órgãos ambientais das outras esferas federativas. Como regra, foi mantido o critério da abrangência do impacto: se local, cabe aos municípios; se ultrapassa os limites de um município dentro de um mesmo estado, cabe a este o licenciamento; e se excede as fronteiras do estado ou do país, cabe ao órgão federal específico.
Mantendo basicamente os mesmos termos já dispostos na Resolução CONAMA nº237/1997, a Lei Complementar nº 140/2011 definiu em seu art. 7º, VII que cabe à União o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: a) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; b) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; c) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); d) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas; e) relativos à energia nuclear; f) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional (“formada, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos”).
Aos Estados, por sua vez, foi determinado o critério da competência residual, sendo-lhe expressamente estabelecida, assim como para os municípios, a atribuição para licenciamento de atividades ou empreendimentos em unidades de conservação estaduais ou municipais respectivamente, com exceção de área de proteção ambiental – APA (arts. 8º, XIV e XV e 9º, XIV, “b”).
3. PROCEDIMENTO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
As etapas do procedimento de licenciamento ambiental estão sistematizadas no art. 10 da resolução CONAMA nº237/1997:
Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:
I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;
II - Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;
III - Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA ,dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;
IV - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;
V - Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;
VI - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;
VII - Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;
VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.
Seguido o curso acima mencionado, o procedimento do licenciamento pode ser concluído de formas diferentes.
Numa primeira hipótese, o órgão ambiental competente para o licenciamento pode entender que aquele empreendimento é inviável sob o ponto de vista ambiental. Isto é, pode perceber que nem mesmo adotando todas as medidas mitigadoras dos impactos ambientais, aquela atividade é considerada sustentável. Nesse caso, a licença ambiental não será concedida.
Uma outra conclusão possível, é a percepção de que o empreendimento não tem o condão de gerar degradação ambiental, ocasião em que a licença ambiental poderá ser outorgada.
O órgão ambiental competente pode concluir, ainda, que o empreendimento, apesar de causar degradação ambiental, tem condições de mitigá-las, por meio da adoção dos instrumentos definidos nas leis ambientais. Em tal situação, o licenciamento ambiental se tornará mais complexo a fim de garantir a sustentabilidade da atividade
Nesse último caso, o órgão ambiental competentepode constatar a necessidade de elaboração de um Estudo Prévio de Impacto Ambiental, que consiste numa exigência procedimental na qual deve haver um exame das alternativas para o projeto proposto, com um plano de mitigação para os impactos significativos que esses impactos possam causar.
No Brasil, o Estudo prévio de impacto Ambiental, ou simplesmente EIA foi alçado a status constitucional como requerimento prévio e obrigatório de toda obra ou atividade que seja efetiva ou potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. Sua disciplina é detalhada pela Resolução CONAMA nºI de 1986.
4. LICENÇAS AMBIENTAIS
Após a realização do licenciamento ambiental, e vislumbrando-se a viabilidade do empreendimento, será concedida uma licença ambiental. Como dito, essa licença, prevista na Resolução CONAMAnº237/1997, é o ato administrativo por meio do qual o órgão ambiental estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser observadas pelo empreendedor, seja ele pessoa física, jurídica, antes de localizar, instalar, ampliar ou operar atividades utilizadoras de recursos naturais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou aquelas que de qualquer forma possa causar degradação ambiental.
Ao final do licenciamento, caso a licença ambiental seja deferida, sua concessão será dividida em três etapas: licença prévia, licença de instalação e licença de operação.
A Resolução CONAMA nº237/1997 define as licenças ambientais nos seguintes termos:
Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autorizaa instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autorizaa operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Parágrafo único - As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade.
Assim, a licença prévia certifica a viabilidade ambiental do empreendimento ou atividade, ratificando a sua localização e definindo as condições a serem atendidas nas próximas fases. Seu prazo máximo de validade é de 05 anos.
Já alicença de instalação, como seu próprio nome indica, permite a instalação do empreendimento, após ser examinado o cumprimento das condições impostas na licença prévia. Seu prazo máximo é de 06 anos.
A licença de operação, por sua vez,permite a operação da atividade, após examinado o cumprimento das condições previstas nas licenças anteriores. Seu prazo mínimo devalidade é de 04 anos, e máximo de 10 anos.
Registre-se que, segundo o art. 19 da Resolução CONAMA nº237/1997, é possível a modificação, suspensão ou cancelamento da licença ambiental nos seguintes casos:
Art. 19 – O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle eadequação,suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:
I - Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais.
II - Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença.
III - superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
5. COMPENSAÇÃO AMBIENTAL
Como visto, ao fim do licenciamento, uma das prováveis conclusões que o órgão ambiental pode chegar é que apesar da atividade ser potencialmente degradadora do meio ambiente, medidas podem ser tomadas para mitigar eventuais danos.
Tal conclusão, no entanto, somente pode ser alcançada após a elaboração de diversos estudos de viabilidade ambiental nas áreas possivelmente afetadas, como Estudos Prévios de Impacto Ambiental, Estudos de Impacto de Vizinhança, entre outros.
Assim, para harmonizar a proteção ao meio ambiente, e o desenvolvimento econômico e social, diversos instrumentos podem ser utilizados para mitigar os impactos que uma atividade empreendedora pode causar ao meio ambiente.
Um dos instrumentos mais eficazes de mitigação de impactos ambientais é a compensação ambiental. Esse eficiente mecanismo surge exatamente pela consciência da existência de um percentual de danos inevitáveis, mesmo após as medidas de redução, os quais demandam contrapartida benéfica.
A compensação ambiental, assim, é o instrumento previsto na Lei nº 9.985/2000, que impõe aos empreendimentos causadores de impactos ambientais significativos e não mitigáveis ou não elimináveis pela melhor e mais inovadora tecnologia conhecida na atualidade, a obrigação de apoiar, por meio da entrega de recursos financeiros, a criação e implementação de unidades de conservação de proteção integral, como forma de contrabalançar os danos ambientais resultantes de tais atividades econômicas e industriais.
Compete ao órgão ambiental licenciador definir as unidades de conservação de proteção integral a serem beneficiadas ou até mesmo criadas com esses recursos. Excepcionalmente, quando o empreendimento afetar especificamente uma unidade de conservação de uso sustentável ou sua zona de amortecimento, os recursos advindos de compensação ambiental podem ser a ela reservados.
O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para essa implantação e manutenção da unidade de conservação também será fixado pelo órgão ambiental competente para o licenciamento, observado o grau de impacto ambiental causado pela obra ou atividade licenciada. Inicialmente a Lei nº 9.985/2000 estabeleceu que os recursos aplicados não poderiam ser inferiores à meio por cento (0,5%) dos custos totais da obra. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADInº 3378/2008, declarou a inconstitucionalidade com redução de texto do artigo, determinando que o valor da compensação deve ser proporcional ao impacto ambiental, após estudos onde se assegurem o contraditório e a ampla defesa.
BIBLIOGRAFIA
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