Resumo: Este trabalho promove uma profunda análise da efetividade da gratuidade dos direitos de certidão e petição, aponta alguns casos de desrespeito à disposição constitucional que assegura aos cidadãos o exercício desses direitos independentemente do pagamento de taxas, busca razões a justificar ou, ao menos, a explicar a recusa ao fornecimento gratuito de certidões ou ao protocolo de petições sem cobrança de taxa. Estuda a relação entre a cobrança pela prestação de tais serviços e os princípios administrativos da supremacia e da indisponibilidade do interesse público, bem como discorre sobre a importância dessa gratuidade como fator de promoção de justiça social.
Palavras-chave: Direito de petição. Direito de certidão. Taxa. Gratuidade. Supremacia do interesse público. Indisponibilidade do interesse público.
1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, além de fazer necessária previsão dos direitos de certidão e de petição, buscou ampliar o seu alcance ao garantir a gratuidade de seu exercício.
Art. 5º. CF/88 - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;[1]
Um estrangeiro que, por um acaso, lesse o excerto constitucional acima transcrito não poderia nunca imaginar a quantidade de vezes em que aqui se paga taxa para a obtenção de certidões e para o protocolo de petições perante a administração pública.
Certidões do registro civil, do registro imobiliário, de ônus, de inteiro teor, negativas e positivas de débito, certidões negativas criminais, de objeto e pé, atestados de bons antecedentes, nada-consta, certidões expedidas pelas juntas comerciais e um sem-número de outros documentos fazem o cidadão levar a mão ao bolso na grande maioria das vezes em que deles necessita.
“Mas e a Constituição?” Perguntaria um cidadão inconformado. “O quê? O que tem a Constituição?” Responderia um esclarecido serventuário... E ainda acrescentaria: “Esse serviço é pago, sempre foi e sempre será. Algumas coisas são de graça, mas só se você for carente, se assinar declaração de pobreza e, ainda assim, não é tudo o que dá para fazer de graça”.
Com o protocolo de petições perante a administração pública não é diferente, geralmente só os funcionários públicos escapam da cobrança da famigerada taxa de expediente, (pasmem, recebem o “benefício” da isenção...), de resto, existe um princípio muito simples, “deixou papel, deixou dinheiro”.
Já se sabe o que diz a Constituição Federal de 1988 a esse respeito: que é gratuito o exercício dos direitos de certidão e de petição. Mas qual seria a opinião dos especialistas na matéria? Exatamente esta: que o exercício dos direitos de certidão e de petição é gratuito.[2]
Mas como explicar que a previsão constitucional de gratuidade tanto destoe da realidade experimentada na prática? Teria sido aquela um delírio ufanista, uma utopia do legislador constituinte? Hipocrisia? Ou simplesmente uma norma para a qual a própria administração pública ainda não se encontrava devidamente preparada? Embora não se vislumbre resposta segura e definitiva a tais perguntas, algumas considerações devem ser feitas por aqueles que porventura pretendam obtê-la.
2 UMA PERSPECTIVA HISTÓRICA
A Constituição Federal de 1988 foi, realmente, pioneira ao prever a gratuidade no exercício dos direitos de certidão e de petição, aliás, as constituições anteriores nada falavam sobre eventual contraprestação pecuniária por tais serviços e ainda admitiam a necessidade de lei reguladora para o exercício do direito de certidão.[3]
Ao silêncio das constituições antecedentes, surgiu e enraizou-se a prática e o costume de cobrar taxa pelas certidões fornecidas e pelas petições protocoladas, isso em quaisquer instâncias de quaisquer dos entes federativos.
A Constituição Federal de 1988, não obstante garantir a gratuidade do exercício do direito à obtenção de certidão, determina que os serviços notariais e de registro sejam prestados por particulares mediante delegação e custeados pelo pagamento de emolumentos pelo interessado.
Art. 236. CF/88. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.
§ 1º - Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.
§ 2º - Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro.[4]
Destarte, infere-se que, ao dispor sobre a gratuidade do exercício do direito de certidão e do direito de petição, no inc. XXXIV do art. 5º da CF/88, o legislador constituinte não se referia às certidões expedidas pelo serviço notarial e de registro, e tampouco às petições e requerimentos perante estes protocolados.
Ou seja, os serviços notariais e registrais excluem-se do âmbito de incidência da gratuidade constitucional do exercício dos direitos de certidão e de petição, razão pela qual houve, inclusive, a necessidade da edição de lei ordinária (Lei nº. 9.534/97), com o propósito de garantir a sua gratuidade àqueles reconhecidamente pobres.
Nesse mesmo sentido, é importante esclarecer, também, que a Carta Magna previu, no inc. IV de seu art. 24, o recolhimento de custas pelos serviços forenses: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: IV - custas dos serviços forenses”;[5]
Portanto, as petições protocoladas perante autoridades judiciárias e que integrem relação processual importam no pagamento das respectivas custas processuais, regra essa com algumas poucas ressalvas, dentre as quais, a mais notável é, sem dúvida, o benefício da assistência judiciária gratuita aos legalmente pobres, estatuído pela Lei nº. 1.060/50.
Esclareça-se, porém, que algumas certidões requeridas bem como certas petições protocoladas perante autoridades judiciais não se constituem em ato processual, razão pela qual não guardam qualquer relação com o pagamento de custas forenses. Afinal, tratam unicamente de atos de gestão praticados por membros do judiciário no exercício de suas funções administrativas, tais como a expedição de certidões negativas cíveis, criminais, de interdição, entre outras mais, além de diversos requerimentos.
Contudo, mesmo sem recolher custas processuais, os interessados em tais serviços acabam por despender, repetidas vezes, importâncias cobradas a título de taxa administrativa.
Desde há muito, os códigos tributários, mormente os municipais, passaram a dispor sobre o assunto, estipulando a cobrança de taxa de expediente pela emissão de certidões e pelo protocolo de petições e, ainda hoje, assim o fazem, ao escândalo das vigentes disposições constitucionais relativas ao tema.
Avanços têm ocorrido em relação ao respeito à gratuidade constitucional do exercício dos direitos de certidão e de petição, mais por mérito da tecnologia computacional do que por vontade política e consciência crítica dos agentes públicos. Muitos órgãos, principalmente os federais, têm disponibilizado gratuitamente, na rede mundial de computadores, internet, certidões com as mais diversas finalidades, bem como têm recebido, por meio dela, requerimentos administrativos das mais distintas naturezas.
Todavia, o acesso a um computador e à internet representa um obstáculo, se não maior, ao menos igual ao pagamento de uma taxa de expediente para aqueles cidadãos que se encontram à margem da sociedade.
Ao que parece, os legisladores ainda não se deram conta da inovação consistente na gratuidade do exercício dos direitos de certidão e de petição, pelo que praticamente a ignoram, e continuam a redigir normas tributárias que tratam da cobrança pelo fornecimento de certidões e pelo protocolo de simples petição. Mas existiriam justificativas ou, ao menos, explicações plausíveis para toda essa resistência em conferir cabal cumprimento a um tão simples dispositivo constitucional? Eis o assunto do próximo capítulo.
3 INOBSERVÂNCIA DA GRATUIDADE DO EXERCÍCIO DOS DIREITO DE CERTIDÃO E DE PETIÇÃO, EXPLICÁVEL, PORÉM INJUSTIFICÁVEL
A simples previsão constitucional da gratuidade do exercício dos direitos de certidão e de petição não foi suficiente para mudar a praxe da administração pública, de maneira que se continua a cobrar por tais serviços.
Mas o que haveria de errado? Se, por um lado, é certo que o costume de sua taxação representa um poderoso argumento, por outro, especula-se a existência de outras razões, que somadas à tradição da cobrança, melhor expliquem essa recalcitrância à mudança constitucionalmente implementada.
Certamente, a emissão de uma certidão qualquer, por mais simples que seja, assim como a apreciação de uma petição, mesmo que venha a ser indeferida, importam em custos operacionais para a administração pública, ou seja, causam certo menoscabo ao erário.
Agora, some-se essa inferência aos princípios administrativos da supremacia e da indisponibilidade do interesse público e obter-se-á um sentimento, um verdadeiro instinto de preservação do erário, que impele o gestor a cobrar taxas daqueles que solicitam certidões ou protocolam simples petições. Afinal, o tesouro não pode sofrer prejuízo em benefício de interesses particulares.
Apesar de ser esse um belo desígnio da parte dos gestores públicos, é inteiramente equivocado. Primeiro, porque os entes públicos dispõem de outras espécies de tributos, e não apenas das taxas, para custear suas atividades. Segundo, porque o respeito às prescrições constitucionais constituem matéria de ordem pública, pelo que interessam aos entes públicos ou, pelo menos, deveriam interessar muito mais do que uma arrecadação fiscal recordista.
Em recente artigo de nossa autoria, demonstramos como os princípios administrativos da supremacia e da indisponibilidade do interesse público foram superestimados ao ponto de perverter o verdadeiro sentido da existência dos entes públicos que, em vez de existirem para a promoção do bem comum, passaram a ter sua existência quase que completamente dissociada dos objetivos supostamente por eles perseguidos.[6]
Isso porque, até pouco tempo, não se fazia a menor distinção entre interesse público e o estatal, ou seja, o interesse público era simplesmente compreendido como o interesse do estado, ainda que em confronto com os da coletividade; mas com o advento do estado democrático de direito, passou-se a conceber noções como a de interesses públicos primários e secundários, direitos coletivos, difusos, transindividuais, entre outras.
Essa hipertrofia dos princípios administrativos da supremacia e da indisponibilidade do interesse público insufla a defesa intransigente do erário e, muitas vezes, resulta na cobrança de taxa de expediente para o exercício dos direitos constitucionais de certidão e de petição.
Isso explica a inobservância da gratuidade do exercício dos direitos de certidão e de petição, muito embora, em nada, justifique-a.
4 A GRATUIDADE DO EXERCÍCIO DOS DIREITOS DE CERTIDÃO E DE PETIÇÃO COMO REGRA E NÃO PRINCÍPIO
Com o propósito de tentar justificar o desrespeito à gratuidade do exercício dos direitos de certidão e de petição, alguns poderiam alegar que o disposto no inc. XXXIV do art. 5º da Constituição Federal de 1988 constituiria apenas um princípio e não uma regra, razão pela qual não gozaria de eficácia e aplicação plena.
Mas qual a diferença entre norma jurídica e princípio? Acerca do assunto, aqui convém transcrever importante lição doutrinária.
Todo dispositivo posto constitucional ou legal encerra um conteúdo regulamentar, correspondente a um núcleo de ideias formado por frases escritas em língua nacional. Por seu turno, o núcleo – que concentra um princípio ou uma regra – emitirá uma ideia mais abstrata ou mais concentrada para o seu exercício aplicativo. Na primeira hipótese, a ideia prescrita será inserida no ordenamento jurídico positivo, com a finalidade precípua de ser o condão diretor dos demais dispositivos e, em virtude de seu elevado grau de abstração e resultante ganho valorativo, receberá a nomenclatura de princípio; na segunda hipótese, a ideia normativada será inserida no ordenamento jurídico positivo para determinar e regulamentar uma conduta definida, positiva ou negativa, por parte daqueles que estiverem sujeitos a ela, recebendo, in casu, a nomenclatura de regra, devido ao seu alto grau de concentração e resultante ganho normativo.[7]
Portanto, o dispositivo constitucional que garante a gratuidade do exercício dos direitos de certidão e de petição é concreto o bastante para ser enquadrado como uma regra jurídica em vez de ser considerado meramente um princípio norteador, por isso esse argumento não é válido para a propósito de justificar o não cumprimento do estabelecido no Texto Maior a esse respeito.
5 A IMPORTÂNCIA DA GRATUIDADE DO EXERCÍCIO DOS DIREITOS DE CERTIDÃO E DE PETIÇÃO
A gratuidade do exercício dos direitos constitucionais de certidão e de petição constitui uma importante medida no sentido de garantir a todos o acesso a tais direitos, independente de suas condições social, econômica e financeira.
O direito de certidão permite a defesa do cidadão perante a própria administração pública, enquanto o direito de petição instaura um diálogo direto e saudável entre administradores e administrados que prescinde da atuação de representantes.
Condicionar o exercício desses direitos ao pagamento de taxas excluiria de seus benefícios uma grande fração da população brasileira, e o que é pior, justamente aquela parcela mais dependente da ação e da intervenção do poder público.
Por essas razões, a jurisprudência já tem considerado inconstitucional a cobrança de taxas para o recebimento e apreciação de recursos administrativos. Tendo sido, inclusive, editada súmula vinculante a esse específico respeito.
A exigência de depósito ou arrolamento prévio de bens e direitos como condição de admissibilidade de recurso administrativo constitui obstáculo sério (e intransponível, para consideráveis parcelas da população) ao exercício do direito de petição (CF, art. 5º, XXXIV), além de caracterizar ofensa ao princípio do contraditório (CF, art. 5º, LV). A exigência de depósito ou arrolamento prévio de bens e direitos pode converter-se, na prática, em determinadas situações, em supressão do direito de recorrer, constituindo-se, assim, em nítida violação ao princípio da proporcionalidade. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 32 da MP 1699-41 – posteriormente convertida na Lei 10.522/2002 –, que deu nova redação ao art. 33, § 2º, do Decreto 70.235/1972." (ADI 1.976, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 28-3-2007, Plenário, DJ de 18-5-2007.) “É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo” (Súmula Vinculante 21).[8]
Burocracia em nada contribui para com o aperfeiçoamento desses institutos que visam, acima de tudo, a aproximar os entes públicos dos cidadãos, pelo contrário, deturpam sua finalidade, transformando-os em mais um meio arrecadatório.
Enfim, considerar-se-ão plenamente desenvolvidos os direitos de certidão e de petição no dia em que um cidadão carente puder apresentar a um gestor público sua petição por ele mesmo redigida, com sua própria caligrafia e contumazes erros de ortografia, escrita e em papel de pão ou mesmo de caderno, e é claro, sem o pagamento de taxa de expediente e a administração a responder com o respeito devido.
6 CONCLUSÃO
Diante de tudo o que fora exposto acerca da gratuidade do exercício dos direitos de petição e de certidão, pode-se concluir que:
1) A Constituição Federal de 1988, diferente das anteriores, estabelece a gratuidade do exercício dos direitos de petição e de certidão, contudo essa regra não tem sido devidamente respeitada por diversos entes federativos e seus respectivos órgãos públicos e autarquias;
2) Essa recusa em dar fiel cumprimento à disposição constitucional que assegura a gratuidade do exercício dos direitos de petição e de certidão provém diretamente da supervalorização dos princípios administrativos da supremacia e da indisponibilidade do interesse público;
3) O dispositivo constitucional que estabelece a gratuidade dos direitos de petição e de certidão importa em verdadeira regra e não apenas em um princípio jurídico geral e norteador e que, por isso, comporte exceções;
4) A cobrança de taxa de expediente como condição para o exercício desses direitos, apesar de ser prática corriqueira na administração pública, vem sendo considerada inconstitucional pela jurisprudência, pois que perverte o sentido original dos institutos jurídicos, na medida que deixam de ser elementos de defesa e de interação do particular com a administração pública para se tornarem fontes de receita fiscal;
5) O respeito à gratuidade do exercício dos direito de petição e de certidão é indispensável ao aperfeiçoamento da democracia.
Este trabalho não pretende declinar a última palavra acerca do assunto, mas, sim, contribuir, de forma substancial e significativa, para com o aperfeiçoamento dos institutos em questão, pugnando pelo respeito à gratuidade de seu exercício como elemento promotor de cidadania e desenvolvimento social. A gratuidade dos direitos de petição e certidão não constitui uma questão de renúncia fiscal, mas de justiça social.
7 REFERÊNCIAS
A CONSTITUIÇÃO e o supremo. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/constituicao.asp>. Acesso em: 15 fev. 2011.
BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. 05 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 09 fev. 2012.
CARVALHO, Wesley C. Verdades e mitos em torno da supremacia e da indisponibilidade do interesse público. Revista Temas Atuais de Processo Civil. Porto Alegre, v. 2, p. 75-88, 2012.
GUERRA, Sidney; MERÇON, Gustavo. Direito constitucional aplicado à função legislativa. Rio de Janeiro: América Jurídica, 1998.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
Notas
[1] BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 09 fev. 2012.
[2] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
[3] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
[4] BRASIL, 1988.
[5] Ibid.
[6] CARVALHO, Wesley C. Verdades e mitos em torno da supremacia e da indisponibilidade do interesse público. Revista Temas Atuais de Processo Civil. Porto Alegre, v. 2, p. 75-88, 2012.
[7]GUERRA, Sidney; MERÇON, Gustavo. Direito constitucional aplicado à função legislativa. Rio de Janeiro: América Jurídica, 1998. p. 92.
[8] A CONSTITUIÇÃO e o supremo. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/ constituicao.asp>. Acesso em: 15 fev. 2011.