Resumo: O presente trabalho visa a analisar a constitucionalidade e a legalidade da atuação da polícia rodoviária federal fora do âmbito das rodovias e estradas federais e sua compatibilidade com as atribuições institucionais desse órgão. Faz-se um breve apanhado histórico dessa instituição policial, bem como de suas atribuições no ordenamento jurídico atual, para finalmente concluir-se pela legitimidade da referida atuação, em certas condições.
Palavras-chave: Administração pública. Polícia rodoviária federal. Das instituições democráticas. Segurança pública. Órgão público. Poder de polícia. Prisão em flagrante. Busca pessoal.
Sumário: Introdução; Breve histórico; Da atuação fora da rodovia federal; Conclusão; Referências bibliográficas.
Introdução
Umadas mais antigas instituições de segurança pública do país, a polícia rodoviária federal, desde sua promoção a órgão permanente e expressamente contemplado na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), vem atravessando rápidas e significativas transformações institucionais, consolidando-se como importante ator nas políticas públicas federais de segurança, à medida que crescem a visibilidade de suas ações e o impacto de seus resultados operacionais, principalmente nos últimos anos.
Frequentemente associada à imagem (às vezes folclórica) do “guarda de trânsito” ou do “vigilante rodoviário”, não raro ocorrem, mesmo entre os demais órgãos públicos, inclusive o Poder Judiciário, sérios equívocos acerca da identidade institucional da polícia rodoviária federal, de seu papel constitucional e, principalmente, do extenso rol de suas atribuições legais. Há também uma desconfiança recorrente e infundada quanto à legalidade de sua atuação fora das rodovias ou estradas federais, como a prisão em flagrante delito, a segurança de autoridades, vítimas e testemunhas, ou ainda as operações em apoio a outros órgãos públicos.
Esse desconhecimento acarreta, frequentemente, dificuldades na articulação estratégica entre os órgãos direta ou indiretamente encarregados da preservação da ordem pública e da legalidade, deficiências na elaboração de planejamentos operacionais, subutilização dessa força policial em situações de crise, bem como menores eficácia e eficiência na elaboração de políticas públicas de segurança de modo geral.
Por essa razão, faz-se necessário examinar as atribuições da polícia rodoviária federal, à luz da Carta Magna e do ordenamento infraconstitucional, e desvendar a legitimidade de sua intervenção diante de crimes que ocorram fora do traçado das rodovias federais e a legalidade do suporte prestado eventualmente à segurança de diversos agentes de outras instituições públicas na execução de suas respectivas atribuições.
Breve histórico
Criada pelo Decreto n.º 18.323, de 24 de julho de 1928, do presidente Washington Luís, a então “polícia das estradas” foi concebida em meio a um regulamento executivo que aprovou, dentre outros assuntos correlatos, normas de circulação e conduta no trânsito. Quando de sua instituição, as atribuições desse órgão policial eram, em resumo, a “fiscalização das estradas de rodagem, para execução das medidas de segurança, comodidade e facilidade de trânsito”. Esse mesmo decreto presidencial destacava “guardas uniformizados” e motorizados para um “policiamento eficiente”. Eis o trecho que se refere à polícia das estradas, em sua redação original:
Decreto n.º 18.323, de 24 de julho de 1928.
“Approva o regulamento para a circulação internacional de automoveis, no territorio brasileiro e para a signalização, segurança do transito e policia das estradas de rodagem”
(...)
“Da policia das estradas
(...)
Art. 24. Os conductores de vehiculos serão obrigados a observar as regras de policia, para commodidade e segurança do transito nas estradas publicas.
Art. 25. A fiscalização das estradas de rodagem, para execução das medidas de segurança, commodidade e facilidade de transito, será feita pelas autoridades federaes, estaduaes ou municipaes, conforme a estrada esteja sob o dominio da União, dos Estados ou dos municipios.
(...)
Art. 54. Para o policiamento efficiente das estradas, serão destacados guardas uniformizados, montados em motocycletas ou voiturettesautomoveis providas de velocimetrosexactos.
(...)
Art. 57. Os guardas a que se refere o art. 54, bem como os funccionarios de que trata o art. 55 deverão ser mantidos de dia e de noite.”
Desde sua criação até antes da promulgação da CRFB/88, essa corporação integrou a estrutura de órgãos ligados à disciplina dos transportes, conquanto tenha sempre mantido a denominação “polícia” e as atribuições de natureza policial de seus servidores (cuja denominação do cargo passou, nesse interregno, de “guarda” para “inspetor”, depois “patrulheiro”, até, finalmente, “policial rodoviário federal”). No ano de 1980, o Decreto-Lei n.º 1.771 estendeu aos integrantes da polícia rodoviária federal a Gratificação por Operações Especiais, instituída no ano anterior para os integrantes da polícia federal. Essa legislação fez menção expressa ao exercício de “cargo de natureza estritamente policial no Departamento Nacional de Estradas de Rodagem”.
Quando do advento da CRFB/88, a polícia rodoviária federal encontrava-se a cargo do hoje extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) do Ministério dos Transportes. Somente mais de dois anos após a promulgação da atual Constituição, por força do Decreto n.º 11, de 18 de janeiro de 1991[1], foi criado, na estrutura organizacional administrativa do Ministério da Justiça, o Departamento de Polícia Rodoviária Federal (DPRF), atendendo-se finalmente ao comando constitucional de erigir órgão permanente, organizado e mantido pela União, portanto sem personalidade jurídica própria[2].
Assim, o DPRF, órgão da estrutura administrativa do Ministério da Justiça, assume todas as atribuições constitucionais de polícia rodoviária federal, sem prejuízo de encarregar-se de outras a ele designadas por lei ou por decreto, conforme veremos.
Das atribuições
A Constituição da República de 1988 proveu a federação brasileira de uma estrutura orgânica composta e complexa para a promoção da segurança pública. Foram estabelecidas, no próprio texto constitucional, instituições da União e das unidades federativas especialmente encarregadas da atuação direta em ações relacionadas com a segurança pública, tanto na vertente ostensiva quanto na judiciária, mas todas elas com um “objetivo fundamental”[3] comum expressamente delineado pelo caput do art. 144: “a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”.
Naturalmente que, diante de um extenso catálogo de direitos fundamentais de guarida constitucional os quais não se podem subsumir literalmente às categorias enunciadas sinteticamente no referido dispositivo (“incolumidade das pessoas e do patrimônio”), é preciso interpretar ampliativamente os objetivos da segurança pública, de forma a que eles venham a abranger também a proteção de outros direitos, principalmente os fundamentais (art. 5.º da CRFB/88 e outros).
Não se pode olvidar, por outro lado, a participação de outras instituições públicas e privadas, as quais, nada obstante não se destinarem primariamente às atividades de segurança pública, desempenham papel de suma importância nessa área, quiçá até mais eficaz na redução da violência. Como exemplo disso, referimo-nos aos diversos órgãos encarregados da educação, do desporto, do emprego e da assistência social.
A proposta do presente trabalho, entretanto, é identificar as atribuições gerais da polícia rodoviária federal, com destaque para a legalidade de sua atuação policial além dos limites físicos das rodovias e estradas federais.
Tomemos, pois, como ponto de partida, as disposições do texto constitucional que, de modo expresso, estabeleceram um arcabouço de forças policiais e declararam a finalidade desse sistema. Destacamos adiante aquilo que mais diretamente diz respeito à polícia rodoviária federal:
“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
(...)
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)” (grifamos)
Cabe aqui uma breve digressão, para assinalar que reputamospouco adequada a classificação muito comum das polícias de segurança quanto ao momentode sua atuação,ou seja, dividindo-as em “preventiva” (atuação anterior à infração) ou “repressiva” (atuação posterior à infração). Esse critério, a nosso sentir, ignora os aspectos mais importantes da real natureza das instituições policiais brasileiras. A atuação das diferentes forças policiais, quando eficaz, implica maiormente num resultado difuso e imensurável de prevenção geral negativa e positiva, isto é, respectivamente, de redução das ocorrências infracionais pela “intimidação” que afeta os membros da sociedade em geral, dissuadindo-os de delinquir, e de promoção da confiança coletiva na prevalência do Direito.[4]
O aparato estatal de preservação da ordem pública[5] apenas pontual e colateralmente visa a agir para penalizar o indivíduo, uma vez que, num estado democrático de direito, não se pode admitir que o castigo constitua um fim em si mesmo[6], mas sim que sirva precipuamente como um meio para atingir-se a paz social (teoria funcionalista da pena) através da proteção dos bens jurídicos mais caros à sociedade. Segundo Nilo Batista:
“Entre os autores brasileiros, prevalece o entendimento de que o fim do direito penal é a defesa de bens jurídicos: assim Aníbal Bruno, Fragoso, Damásio, Toledo, Mirabete. Alguns colocam a defesa de bens jurídicos como o meio empregado para a defesa da sociedade (Bruno, Fragoso), concebida eventualmente como combate ao crime (Mirabete); outros procuram enfatizar a defesa dos valores sociais que subjazem nos bens jurídicos (Brito Alves) ou o “robustecimento na consciência social” desses valores (Damásio).”[7]
Diante disso, entendemos que a taxonomia que divide as polícias de segurança em preventivas ou repressivas é cientificamente imprópria. Essa classificação não nos parece representar as diferenças mais significativas entre os órgãos policiais brasileiros, pois o fim último das ações de segurança pública, no seio de uma Constituição Cidadã, somente pode ser a prevenção. A repressão, por sua vez, deveria ser uma ferramenta acidental e excepcional, mas é válida e legítima na medida em que seja necessária e útil para a garantia da paz pública.
Para ilustrar essa ideia, reverberamos aqui uma conhecida reflexão: “entre um mundo em que todos os crimes que ocorram sejam devidamente punidos e um mundo em que não ocorram crimes, qual desses seria o melhor e mais justo?”
Além de inadequada no aspecto da finalidade da atuação, essa classificação também não contempla uma parte significativa do trabalho cotidiano das forças policiais brasileiras, senão vejamos. Por exemplo, as polícias militares e a polícia rodoviária federal, entidades as quais seriam classificadas, pelo método ora criticado, como “preventivas”, muito frequentemente agem de modo “repressivo” (posterior), quando prendem em flagrante quem acabou de cometer um crime ou quando seus efetivos capturam criminosos foragidos da Justiça que sejam descobertos em abordagem policial de rotina. Essas não são atividades excepcionais, mas sim normais e corriqueiras desses órgãos. Por outro lado, a polícia federal e as polícias civis, assim ditas “repressivas”, por vezes antecipam-se à consumação dos delitos, quando, cientes de planejamento criminoso, agem para frustrar sua ocorrência. Da mesma maneira, não se pode dizer que seria essa uma tarefa absolutamente atípica ou estranha ao trabalho dessas instituições.
Enfim, preferimos,por entendermos mais exata e realista, a classificação que distingue polícia “judiciária” de polícia “ostensiva”, a depender da natureza de sua atividade primária e de sua principal destinação legal, sem prejuízo, entretanto, de verificar-se, excepcionalmente, atuação atípica por parte de ambos os grupos. Advertimos que nenhuma dessas duas classificações é plenamente satisfatória, pois não há exemplos nacionais de órgãos policiais que se enquadrem puramente, de modo estanque, em nenhuma das categorias aqui apresentadas. Segundo Alvaro Lazzarini, em capítulo da obra coletiva Tratado de Direito Constitucional, os órgãos policiais podem passar instantaneamente de uma atividade para a outra, a depender da efetiva ocorrência ou não do crime.[8]
Enfim, a taxonomia quanto à atividade primária parece-nos a mais adequada, uma vez que, por esse critério, as tarefas atípicas são, de fato, excepcionais e realizadas com pouca frequência ou apenas por uma reduzida parcela dos integrantes policiais desses órgãos.
É esse, a propósito, o critério adotado por nossa Constituição. Quando se referiu às competências da polícia federal e das polícias civis das unidades federadas, o constituinte atribuiu-lhes, ipsis literis, “as funções de polícia judiciária” (art. 144, § 1.º, inciso IV, e § 4.º). Por outro lado, o texto constitucional encarregou a polícia rodoviária federal, a polícia ferroviária federal[9] e as polícias militares das atividades de patrulhamento ou policiamento “ostensivo”.
Nesse sentido e em nossa concepção, polícia ostensiva seria o órgão estatal cuja atividade primária e predominante seja a manutenção da ordem pública por meio da visibilidade da presença física de seus agentes nos espaços públicos, para o pronto emprego da força no sentido de fazer cessar o cometimento de infração penal ou administrativa e para dar cumprimento a ordem judicial. Assim, a depender do momento de sua atuação, as atividades do policiamento ostensivo podem ser típicas ou atípicas.
As atividades típicas do policiamento ostensivo são: (i) a prevenção das infrações penais ou administrativas por meio da presença ostensiva e do poder de polícia; (ii) o emprego da força para a preservação de bens jurídicos violados ou ameaçados; (iii) a repressão imediata[10] de infrações penais e administrativas em flagrante; e (iv) a prisão ou apreensão de pessoas ou bens sobre os quais recaia mandado judicial.
Em relação à atividade repressiva imediata de infrações penais caberá, como regra, à polícia ostensiva, sempre que necessário, adequado e proporcional: a abordagem, a captura e a qualificação do infrator, a identificação das vítimas e testemunhas da infração, a coleta dos elementos de convicção transeuntes ou que dispensem perícia no local e, por fim, o subsequente encaminhamento do caso para a completa apuração pela polícia judiciária.
Excepcionalmente, em razão da especialidade do bem jurídico (ratione materiae) ou da função desempenhada pelo autor do fato (ratione personae), o ordenamento jurídico pode atribuir a apuração de determinados fatos a outra instituição pública, a qual substituirá a polícia judiciária. É o caso por exemplo, dos delitos cometidos por magistrados ou por membros do Ministério Público.
Por opção de organização administrativa ou de política criminal, podem ainda ser atribuídas aos órgãos de polícia ostensiva diversas atividades atípicas, porém legítimas, se compatíveis com sua natureza e estrutura. A título de exemplo, sem pretender esgotar as possibilidades, apontamos: a fiscalização administrativa (das normas de trânsito, do direito de vizinhança, da legislação ambiental, tributária, imigratória ou sanitária, etc.); o registro circunstanciado e o encaminhamento de determinadas ocorrências delituosas diretamente ao Poder Judiciário (por exemplo, quando se tratar de infrações de baixa complexidade apuratória ou de menor potencial ofensivo); o socorro a vítimas de sinistros; a segurança individual de autoridades, de vítimas de violência ou de testemunhas; a segurança pessoal e o auxílio a outros agentes públicos no exercício das atribuições destes; a vigilância do patrimônio público; a reserva de efetivo das forças armadas; a educação para o trânsito; a ajuda humanitária; etc.
Isso posto, devemos observar que o texto constitucional estabeleceu quea polícia rodoviária federal destina-se, “na forma da lei”,ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. Deixou de detalhar explicitamente, porém, a abrangência dessa missão. Ou seja, trata-se de norma constitucional que comporta um detalhamento de seu conteúdo por diplomas de porte infraconstitucional. No âmbito federal, a Constituição deixou expresso, em seu art. 22, inciso XXII, que compete privativamente à União legislar sobre a competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais.
Houve quem pretendesse, apressadamente, sustentar suposta diferença entre os significados de “patrulhamento” e de “policiamento” ostensivos, tomando por base distinção feita no Anexo I da Lei n.º 9.503/1997, o Código de Trânsito Brasileiro (CTB)[11], segundo o qual “patrulhamento” seria a “função exercida pela Polícia Rodoviária Federal com o objetivo de garantir obediência às normas de trânsito, assegurando a livre circulação e evitando acidentes”, enquanto “policiamento ostensivo de trânsito” seria a “função exercida pelas Polícias Militares com o objetivo de prevenir e reprimir atos relacionados com a segurança pública e de garantir obediência às normas relativas à segurança de trânsito, assegurando a livre circulação e evitando acidentes.”.
Ocorre que o referido anexo traz a definições de “policiamento ostensivo de trânsito” – e não puramente de “policiamento” – com a seguinte ressalva: “para efeito deste Código”. Entretanto, o mesmo CTB deixou claro no seu art. 20, inciso II, que compete à polícia rodoviária federal, no âmbito das rodovias e estradas federais, “realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros” (grifamos).
Em sentido contrário, temos um trecho do Parecer Vinculante[12] GM-025 da Advocacia-Geral da União, aprovado pelo presidente da República e publicado no Diário Oficial da União de 13/8/2001:
“A competência de polícia ostensiva das Polícias Militares só admite exceções constitucionais expressas: as referentes às polícias rodoviária e ferroviária federais (art. 144, §§ 2.º e 3.º), que estão autorizadas ao exercício do patrulhamento ostensivo, respectivamente, das rodovias e das ferrovias federais. Por patrulhamento ostensivo não se deve entender, consequência do exposto, qualquer atividade além da fiscalização de polícia: patrulhamento é sinônimo de policiamento.” (grifamos)
Embora o texto do § 2.º do art. 144 da CRFB/88 tenha se referido laconicamente ao “patrulhamento ostensivo das rodovias federais” como atribuição da polícia rodoviária federal, não se pretendeu, evidentemente, limitar ou restringir a disciplina legal – já existente ou por vir – sobre a atuação do órgão respectivo, vendando-lhe qualquer outra ação relacionada à segurança pública ou mesmo fora das rodovias federais. Pelo contrário, ao “promover” normativamente essa instituição, trazendo-a ao patamar constitucional de órgão permanente, restou claro o intento do constituinte de conferir maior grau de institucionalização à missão própria da polícia rodoviária federal. Como já dissemos, o art. 22, inciso XXII, da CRFB/88 consigna a possibilidade de a União legislar sobre a competência da polícia rodoviária federal.
É preciso ter em mente, sem vacilar, que o caput do art. 144 estipula expressamente que, aos órgãos ali arrolados (indubitavelmente todos eles), cabe exercer suas atribuições “para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”. Tem-se aí uma finalidade geral da atuação das instituições de segurança pública, estabelecendo-se uma linha interpretativa.
Desse modo, não é possível atribuir qualquer significado à expressão normativa “patrulhamento” sem se atentar para a finalidade geral explicitada no dispositivo da cabeça do artigo, sob pena de adotar-se uma interpretação das normas constitucionais que termine por reduzir injustificadamente sua eficácia, em contrariedade aos princípios mais consagrados da atual hermenêutica constitucional. Outrossim, restringir as atribuições de quase um século desse órgão equivaleria a reduzir efetivamente a proteção a direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, tais como a integridade pessoal e patrimonial dos usuários das rodovias federais.
Reconhecendoas competências já então existentes da polícia rodoviária federal, o Decreto n.º 1.655/1995, sem destoar do regime legal que evoluiu desde a criação do órgão em 1928, tratou de fazer uma leitura atualizada das atribuições da polícia rodoviária federal à luz da nova ordem constitucional. Dentre as diversas competências que, dois anos mais tarde, seriam reafirmadas pela Lei n.º 9.503/1997, esse Decreto deixou claro que:
Decreto n.º 1.655/1995
“Art. 1º À Polícia Rodoviária Federal, órgãopermanente, integrante da estrutura regimental do Ministério da Justiça, no âmbito das rodovias federais, compete:
I - realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, a incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros;
II - exercer os poderes de autoridade de polícia de trânsito, cumprindo e fazendo cumprir a legislação e demais normas pertinentes, inspecionar e fiscalizar o trânsito, assim como efetuar convênios específicos com outras organizações similares;
III - aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito e os valores decorrentes da prestação de serviços de estadia e remoção de veículos, objetos, animais e escolta de veículos de cargas excepcionais;
IV - executar serviços de prevenção, atendimento de acidentes e salvamento de vítimas nas rodovias federais;
V - realizar perícias, levantamentos de locais boletins de ocorrências, investigações, testes de dosagem alcoólica e outros procedimentos estabelecidos em leis e regulamentos, imprescindíveis à elucidação dos acidentes de trânsito;
VI - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escolta e transporte de cargas indivisíveis;
VII - assegurar a livre circulação nas rodovias federais, podendo solicitar ao órgão rodoviário a adoção de medidas emergenciais, bem como zelar pelo cumprimento das normas legais relativas ao direito de vizinhança, promovendo a interdição de construções, obras e instalações não autorizadas;
VIII - executar medidas de segurança, planejamento e escoltas nos deslocamentos do Presidente da República, Ministros de Estado, Chefes de Estados e diplomatas estrangeiros e outras autoridades, quando necessário, e sob a coordenação do órgão competente;
IX - efetuar a fiscalização e o controle do tráfico de menores nas rodovias federais, adotando as providências cabíveis contidas na Lei n° 8.069 de 13 junho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente);
X-colaborar e atuar na prevenção e repressão aos crimes contra a vida, os costumes, o patrimônio, a ecologia, o meio ambiente, os furtos e roubos de veículos e bens, o tráfico de entorpecentes e drogas afins, o contrabando, o descaminho e os de mais crimes previstos em leis.” (grifamos)
Finalmente a Lei n.º 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro) e a Lei n.º 9.654/1998, esta última com as alterações da Lein.º11.784/2008, estabeleceram as atribuições gerais da Polícia Rodoviária Federal, quais sejam, em suma:
Lein.º9.503/1997.
“Art. 20. Compete à Polícia Rodoviária Federal, no âmbito das rodovias e estradas federais:
I- cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições;
II- realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, como objetivo de preservar a ordem, incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros;
III - aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito (…);
IV - efetuar levantamento dos locais de acidentes de trânsito e dos serviços de atendimento, socorro e salvamento de vítimas;
V - credenciar os serviços de escolta (…);
VI - assegurar a livre circulação nas rodovias federais, podendo solicitar ao órgão rodoviário a adoção de medidas emergenciais, e zelar pelo cumprimento das normas legais relativas ao direito de vizinhança, promovendo a interdição de construções e instalações não autorizadas;
VII - coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre acidentes de trânsito e suas causas, adotando ou indicando medidas operacionais preventivas (…);
VIII - implementar as medidas da Política Nacional de Segurança e Educação de Trânsito;
(…)
XI - fiscalizar o nível de emissão de poluentes e ruído produzidos pelos veículos automotores ou pela sua carga, de acordo com o estabelecido no art. 66, além de dar apoio, quando solicitado, às ações específicas dos órgãos ambientais. (...)”(grifamos)
Lein.º9.654/1998
“Art.2º,§1º As atribuições gerais das classes do cargo de Policial Rodoviário Federal são as seguintes:
(...)
IV – classe de Agente: atividades de natureza policial envolvendo a fiscalização, patrulhamento e policiamento ostensivo, atendimento e socorro às vítimas de acidentes rodoviários e demais atribuições relacionadas com a área operacional do Departamento de Polícia Rodoviária Federal.” (grifamos)
Com a promulgação da Emenda Constitucional n.º32/2001,a ordem jurídica brasileira conheceu uma nova espécie normativa primária, a saber, o decreto quando relativo a determinadas matérias que, a teor da Emenda referida, dele passaram a ser privativas, sem intermediação da lei. Daí ser dito “decreto autônomo” . A Constituição, que até então confiava à lei a criação, a estruturação e as atribuições dos Ministérios, reservou-lhe somente a criação e a extinção de Ministérios e de órgãos da administração pública. Em suma, o decreto passou a ser, a partir da Emenda Constitucional n.º32/2001, o único instrumento normativo apto aversar sobre atribuições e estruturação intestinas dos Ministérios e órgãos da administração pública[13].
Em1996, ou seja, antes mesmo que a Emenda Constitucional n.º32/2001 viesse a ampliar o âmbito objetivo material do decreto, a Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (“Adepol”) intentou, perante o STF, Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1413-7/DF com pedido liminar de suspensão de expressões constantes do Decreto n.º1.655/1995, as quais, segundo a impetrante, feririam a exclusividade das funções da polícia judiciária reservadas à polícia civil e à polícia federal.
O Plenário do STF conheceu do pedido de liminar, mas rejeitou a concessão da medida. Posteriormente, porém, quando do julgamento do mérito, a ação foi arquivada em razão do reconhecimento da ilegitimidade ativada “Adepol” para impetrar essa modalidade de ação de controle abstrato de constitucionalidade. Interessa notar que, nas discussões do julgamento que denegou a medida liminar, o Ministro Sepúlve da Pertence discorreu com bastante temperança:
“É claro que a polícia d e patrulhamento tem finalidade primária de caráter preventivo. Mas, obviamente, na ocorrência de um fato delituoso, sobre tudo em uma rodovia, é manifesto que não há a patrulha preventiva de cruzar os braços e deixar desaparecer elementos transeuntes, fundamentais à futura investigação no inquérito policial e à persecução penal em juízo.” (grifamos)
Por sua vez, o Ministro Carlos Velloso, em seu voto no mesmo julgamento, foi mais além, numa análise técnico-jurídica:
“O que deve ser entendido, primeiro que tudo, é que as competências da Polícia Rodoviária Federal, postas no Decreto, são inerentes à sua natureza. (…) Ora, inexistindo lei específica, pode o Presidente, na direção superior da Administração Federal, dispor a respeito, em decreto, desde que não disponha contra a lei[14], certo que, no caso, vale repetir,,a disposição inscrita no decreto harmoniza-se com o preceito constitucional,o §2.º, do art.144, da Constituição.” (grifamos)
Vale colacionar, por fim, um trecho esclarecedor do voto proferido pelo Ministro Nérida Silveira nesse julgamento, denotando senso prático:
“Sabemos que a ativida de policial é uma atividade pré-judicial, é uma atividade de natureza administrativa. Nãohá, pois, pretender formalismo demasiado no exercício de funções que são tipicamente policiais (…).
Assim sendo, com a devida vênia, neste juízo preliminar, tenho que não só não há relevância, mas também não existe conveniência em se impedir que a Polícia Rodoviária Federal realize as funções previstas no diploma impugnado, precisamente, porque se trata de um órgão administrativo.” (grifamos)
A fiscalização policial ordinária de veículos e a abordagem de pessoas, dentre outros, são procedimentos administrativos peculiares e rotineiros na atividade de policiamento ostensivo. É preciso ter em mente, desde já, que o chamado “poder de polícia”[15] é conferido a diversas entidades públicas, não necessariamente destinadas à garantia da ordem pública ou ligados ao sistema de justiça criminal. Como exemplos de instituições que exercem atividade de polícia, lato sensu, citamos os órgãos de vigilância sanitária, as diversas agências reguladoras, as prefeituras municipais (quanto à legislação urbanística, por exemplo), o Fisco, a Comissão de Valores Mobiliários, o juiz eleitoral, os conselhos profissionais (tais como CREA e CRM), etc.
O fundamento jurídico da abordagem policial a veículos e pessoas encontra-se, precipuamente, no dever constitucional do Estado de promover a segurança pública (art. 144, caput), bem como de exercer o poder de polícia, em prol da coletividade, assegurando os direitos fundamentais dos indivíduos, inclusive no que diz respeito à fiscalização do cumprimento das normas de trânsito, tributárias, sanitárias, ambientais, trabalhistas, etc.
Na prática, estatisticamente, observam-se resultados significativos decorrentes da abordagem e da fiscalização policiais, consistentes na apreensão de grandes quantidades de produtos de crime, tais como drogas ilícitas, armas de fogo e outros produtos de contrabando, além de um considerável número de capturas de indivíduos foragidos da Justiça. Esses resultados operacionais não raro superam aqueles obtidos com a investigação inquisitorial. Evidentemente que a investigação própria da polícia judiciária, quando bem realizada, tem um maior potencial de buscar a responsabilização de mandantes e financiadores da atividade criminosa, mormente em se tratando de crime organizado.
Cabe já aqui destacar, entretanto, que é preciso não confundir as funções primárias próprias da polícia judiciária (instrução do inquérito policial e atribuições correlatas) com a simples e trivial atividade de “investigação”, considerada em sentido amplo. Aquelas são, inegavelmente, exercidas com exclusividade pela polícia federal e pelas polícias civis das unidades da federação[16].Não pode o policial rodoviário federal, portanto, prestar-se, exemplii gratia, a presidir inquérito policial para apuração de crimes, pois essa constitui atribuição própria de polícia judiciária.
Já investigar é atividade com uma diversos ramos da administração pública e mesmo da iniciativa privada. O médico investiga a doença de seu paciente, o cientista investiga um fenômeno natural, o fiscal fazendário investiga o fato gerador e o exato recolhimento dos tributos,o advogado investiga o problema jurídico de seu cliente, a Agência Brasileira de Inteligência investiga as informações estratégicas para os interesses do Estado brasileiro, o Corpo de Bombeiros investiga as causas de um incêndio, uma Comissão de Sindicância Disciplinar investiga as notícias de infrações funcionais,etc.
Também o policial rodoviário federal, no exercício de suas funções próprias, investiga as ocorrências cotidianas na rodovia: sejam infrações ou acidentes de trânsito, seja o teor de alcoolemia no sopro dos motoristas, seja a regularidade sanitária ou fiscal da carga transportada pelos caminhões, seja a adulteração de sinal identificador de veículo, seja a situação legal de uma criança no interior de um ônibus, enfim, qualquer crime ou ilícito administrativo que se utilize das rodovias federais ou de suas adjacências como cenário ou comovetor.
É evidente, entretanto, que seus atos investigativos diante de fundada suspeita de delito não podem passar daquelas diligências necessárias à concreta certificação de que o policial está realmente diante de uma ocorrência criminal, para submetê-la, incontinentitempore, ao sistema de justiça criminal, por meio de delegado de polícia, do Ministério Público ou de juizado especial criminal, conforme exigir a legislação pertinente.
Se, após adiligência policial ordinária e imediata, restar esvaziada a fundada suspeita inicial, istoé, ficar revelada a inexistência do ilícito de que se desconfiava, os atos de fiscalização (“atos de polícia”) devem ser concluídos, com a consequente e imediata liberação do fiscalizado, sem a necessidade de autuação de procedimento formal. É fato trivial, rotineiro, uma vez que a fiscalização policial pode iniciar-se por fundada suspeita ou por amostragem acidental (casual).
Outrossim, a polícia rodoviária federal, como qualquer outro órgão público, necessita racionalizar e aumentar a eficiência de suas ações, valendo-se de informações fidedignas que propiciem otimizar a tomada de decisões, bem como a elaboração de seu planejamento operacional. Para tanto, precisa dispor de um serviço de inteligência que possa instruir seus gestores com informações pertinentes acerca de suas atividades, o que inclui investigar o ambiente operacional para colher dados, analisá-los, identificar ameaças, pontos críticos, elaborar prognósticos, etc. Exemplificativamente, para um melhor resultado operacional do policiamento, a programação das rondas ostensivas deve ser estabelecida, investigando-se e identificando-se os locais e horários mais frequentes de roubos e seu modus operandi.