Da atuação fora da rodovia federal
Destarte, sem prejuízo da atuação primária de patrulhamento ostensivo das rodovias federais, é perfeitamente legal e mesmo exigível que os policiais rodoviários federais, em caso d e fundada suspeita ou em vista da execução atual ou iminente de delito de qualquer natureza, dispendam todos os seus esforços imediatos para conter ou reprimir o cometimento de crimes. Essa atuação deve ocorrer ainda que tenham os policiais rodoviários federais que se afastar do leito da rodovia ou da faixa de domínio da União[17].
Ora, a segurança pública é dever do Estado e responsabilidade de todos os seus agentes,sejam eles bombeiros, médicos, professores, auditores-fiscais, advogadospúblicos, juízes, promotores, tanto mais de policiais rodoviários federais, cuja formação profissional básica,hoje em dia, é de destacada qualidade, quando comparada à formação profissional de integrantes de outras instituições policiais.
Não podemos concordar,pois,com a opinião de que,diante da suspeita ou da certeza do cometimento de crime fora da rodovia federal,melhor seria que os policiais rodoviários federais convocassem outra instituição policial e aguardassem passivamente sem agir para fazer cessar o delito ou prender em flagrante o autor. Seria cômico, não fosse extremamente trágico. Imaginemos que estivesse, ao alcance da visão de policiais rodoviários federais,mas alguns metros forada faixa de domínio da União, alguém sendovítimade violência sexual ou estivesse um estabelecimento comercial sendo roubado por assaltantes armados. Que pensariam as vítimas ou os transeuntes acerca da conduta dos policiais que deixassem de intervir imediatamente, limitando-se a telefonar para a Polícia Militar? Indubitavelmente seria uma omissão injustificada e absurda, pois é seu dever legal prenderem flagrante quem quer que se encontre em flagrante delito,nos termos do art. 301 do Código de Processo Penal (CPP).
Isso não pode significar, entretanto,que estão autorizados os policiais rodoviários federais a efetuar ordinariamente, durante seu expediente normal, rondas ostensivas pelos centros urbanos, desguarnecendo dessa forma as rodovias federais, seu palco natural de atuação e onde nenhum outro órgão policial tem a incumbência especial de patrulhar.
Por outro lado, a respeito da realização de busca pessoal, prescreve o art.240, §2.º, do CPP que “proceder-se-á à busca pessoal quando houver fundada suspeita de que alguém oculte consigo arma proibida ou objetos mencionados nas letras bafeletrahdo parágrafo anterior”. Essas alíneas se referem genericamente aos objetos, instrumentos ou provas de ocorrência delituosa. Tal atuação policial, em regra, tem caráter emergencial, razão pela qual a lei dispensa o mandado judicial, para que não se perca a oportunidade de apreender-se objetos ou instrumentos de infração penal. Nada obstante visar à garantia da melhor instrução processual, ou seja, de tratar-se de diligência de natureza destacadamente processual (prevista no próprio CPP), não se configura atividade exclusiva de polícia judiciária.
Em razão da referida urgência, o art.244doCPPaduz:
“Art. 244. A busca pessoal independerá de mandado, no caso de prisão ou quando houver fundada suspeita de que a pessoa esteja na posse de arma proibida ou de objetos ou papéis que constituam corpo de delito,ou quando a medida for determinada no curso de busca domiciliar.” (grifamos)
Justamente em razão da natureza emergencial dessa medida é que também os policiais rodoviários federais têm o dever de, quando confrontados com afunda da suspeita de que alguém pode trazer consigo instrumentos ou objetos de delito, procederà busca pessoal no corpo, nas vestes, na bagagem ou no veículo do fiscalizado, independentemente de encontrarem-se ou não às margens de rodovia federal.Sublinhe-se que a busca pessoal deve ocorrer sempre justificadamente e sem desvios ou abusos em sua execução. Sob a perspectiva do indivíduo submetido a esse procedimento, não haveria violação de direitos ou garantias fundamentais no simples fato de que a abordagem seja realizada pela polícia rodoviária federal no centro de uma cidade ou, ainda, pela polícia militar no acostamento da rodovia federal.
Pedimos vênia pela insistência, mas é preciso relembrar que à polícia rodoviária federal foi atribuída, pelo art. 144 da Constituição,acompetência especial de realizar o patrulhamento ostensivo das rodovias federais, mas que isso não a exime de atender à finalidade geral contida no caput desse mesmo artigo.
Ou seja,não há qualquer inconstitucionalidade em sua atuação excepcional em qualquer ponto do território nacional, seja em circunstâncias emergenciais, como anteriormente exemplificamos, seja nas já tão frequentes operações de reforço ou de apoio operacional à ação própria de outros órgãos públicos, por solicitação destes, como o Departamento de PolíciaFederal, o Ibama, a Funai, o Ministério doTrabalho e Emprego, o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, os diversos ramos do Ministério Público, a Justiça Eleitoral, etc [18].
Não se estará propriamente diante de uma ação da polícia rodoviária federal fora de suas atribuições e fora de sua área de atuação, mas sim de uma ação de um outro órgão, o qual não dispunha de meios suficientes para dar cumprimento à sua missão institucional, valendo-se de auxílio policial indispensável.
Em relação ao apoio eventualmente prestado pela polícia rodoviária federal às atividades de outras instituições públicas, é preciso superar a visão clássica de divisão rígida dos poderes do Estado (compatível apenas com o ciclo constitucional liberal), acompanhando a doutrina mais moderna e consentânea com o modelo de Estado de vocação social, e passar a entender que o poder estatal é uno e indivisível.A teórica “separação” ou “divisão” dos Poderes da República decorre da necessidade de evitar-se o arbítrio dos governantes e de promover-se o equilíbrio e a harmonia entre as funções do Estado, efetuando-se um exercício organizado e compartilhado do poder[19], de modo a atribuir a diversos agentes públicos tarefas complementares e convergentes no esforço estatal de promoção do bem comum.
Nessa mesma linha, a desconcentração administrativa dos órgãos públicos, mesmo no âmbito exclusivamente intestino do Poder Executivo, deve-se à necessidade de otimização da prestação dos serviços públicos. Por isso, são criados órgãos dedicados e especializados para a realização mais eficiente de determinadas atribuições, sem embargo de sua atuação em parceria ou em auxílio às demais instituições estatais, somando temporária e extraordinariamente recursos humanos e materiais para a consecução dos objetivos mais difíceis do encargo de qualquer deles. Indiretamente, são os objetivos constitucionais do Estado que serão alcançados pela articulação interinstitucional.
Muitas são as previsões legais de colaboração entre os diversos órgãos públicos. Repetimos, verbi gratia, que a Lei n.º 9.503/1997, em seu art. 20, inciso XI, prevê que cabe à polícia rodoviária federal, dentre outras coisas, “dar apoio, quando solicitado, às ações específicas dos órgãos ambientais”. Outro exemplo de previsão legal de apoio é trazido pelo art. 200 do Código Tributário Nacional (Lei n.º 5.172/1966):
“Art. 200. As autoridades administrativas federais poderão requisitar o auxílio da força pública federal, estadual ou municipal, e reciprocamente, quando vítimas de embaraço ou desacato no exercício de suas funções, ou quando necessário à efetivação dê medida prevista na legislação tributária, ainda que não se configure fato definido em lei como crime ou contravenção.”
Por fim, mencionamos a possibilidade de o Ministério Público da União requisitar apoio de outras instituições públicas, inclusive policiais:
Lei Complementar n.º 75/1993
“Art. 8.º Para o exercício de suas atribuições, o Ministério Público da União poderá, nos procedimentos de sua competência:
(...)
III - requisitar da Administração Pública serviços temporários de seus servidores e meios materiais necessários para a realização de atividades específicas;
(...)
IX - requisitar o auxílio de força policial.”
Outrossim, a cooperação entre instituições públicas das mais diversas naturezas ocorre cotidianamente, ora de modo estável, mediante acordos, convênios e planos governamentais, orade modo ocasional, por mera solicitação das autoridades interessadas, diante de uma necessidade pontual ou excepcional.
Conclusão
A polícia rodoviária federal, órgão policial vetusto mas refundando pela Carta Cidadã de 1988, peça importante no atual arcabouço da segurança pública, tem como destinação constitucional o patrulhamento ostensivo das rodovias federais. Como vimos, essa atribuição deve ser exercida tendo em vista o objetivo fundamental comum a todos os órgãos de segurança pública, conforme instituído pelo art. 144 da própria Constituição, da “preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”.
Nesse mister e tendo em vista as atribuições que a lei lhe reservou para o melhor cumprimento de sua destinação, a polícia rodoviária federal exerce um extenso rol de funções administrativas instituídas em lei ou por decreto, todas compatíveis e pertinentes ao seu projeto constitucional, aos objetivos da segurança pública, à garantia dos direitos fundamentais do indivíduo e às finalidades do Estado brasileiro, na promoção do bem comum.
Tendo em vista que o poder estatal na busca do interesse público é uno e indivisível, a distribuição de competências entre os diversos órgãos é ferramenta de racionalização e eficiência da prestação dos serviços públicos. Destarte, não há impropriedade ou ilegitimidade no fato de órgãos públicos prestarem auxílio uns aos outros, por seus agentes e por meio de seus recursos materiais.
Assim, tratando-se de apoio eventual e por iniciativa do órgão que detém a competência para determinada diligência, não há que se falar em ilegalidade ou desvio na atuação da polícia rodoviária federal em reforço aos agentes dos órgãos solicitantes, em qualquer ponto do território nacional, pouco importando, nessas hipóteses, que o auxílio seja prestado nas rodovias e estradas federais ou mesmo fora delas.
Referências bibliográficas
AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Decreto autônomo: questões polêmicas. Revista Jurídica Virtual da Presidência da República Federativa do Brasil, Brasília, vol. 5, n.º 49, jun. 2003. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_49/artigos/art_Levi.htm>. Acesso em: 26/7/2012.
BATISTA, Nilo. Introdução crítica ao direito penal brasileiro. 11.ª ed. Rio de Janeiro: Revan, 2007.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 16.ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
MARTINS, Ives Gandra; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Tratado de direito constitucional. Vol. 1. 2.ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 35.ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26.ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
ROXIN, Claus. Derecho penal: parte general. Madrid: Civitas, 1997.
SOUZA, Artur de Brito Gueiros; JAPIASSÚ, Carlos Eduardo Adriano. Curso de direito penal: parte geral. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012.
Notas
[1]Já revogado. Atualmente, em seu lugar, vigora o Decreto n.º 6.061/2007, o qual mantém a PRF vinculada ao Ministério da Justiça na condição de Departamento.
[2] “Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal. (...) Como partes das entidades que integram, os órgãos são meros instrumentos de ação dessas pessoas jurídicas, preordenados ao desempenho das funções que lhes forem atribuídas pelas normas de sua constituição e funcionamento.” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 35.ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 68.)
[3]LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 16.ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 936.
[4] “(...) a prevenção pode ser positiva ou negativa. Uma conteria a ideia de que a previsão ou a aplicação das penas teria a função de prevenir delitos (prevenção negativa), e a outra reforçaria a validade das normas (prevenção positiva), que significa restabelecer a confiança institucional no ordenamento, quebrada com o cometimento do crime.” (SOUZA, Artur de Brito Gueiros; JAPIASSÚ, Carlos Eduardo Adriano.Curso de direito penal: parte geral. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 9.
[5] Estrutura que se aproxima daquilo que se entende pela expressão inglesa “lawenforcement”, de difícil tradução fiel para a língua portuguesa.
[6] Rejeitando-se as concepções já anacrônicas de sanção penal com escopo exclusivamente retributivo, como medida de justiça, conforme as chamadas Teorias Absolutas ou Morais da Pena, defendidas por Immanuel Kant e por Friedrich Hegel. Segundo a análise de Roxin, “Hegel está totalmente de acuerdocon Kant, al no reconocertampoco metas preventivas como intimidación y corrección como fines de la pena” (ROXIN, Claus. Derecho penal: parte general. Madrid: Civitas, 1997. p. 83.)
[7] BATISTA, Nilo. Introdução crítica ao direito penal brasileiro. 11.ª ed. Rio de Janeiro: Revan, 2007. p. 114.
[8] “O mesmo órgão policial, contudo, pode ser conceitualmente eclético, porque age preventiva e repressivamente, isto é, o órgão policial está em atividade de polícia preventiva (polícia administrativa) e, quando ocorre o ilícito penal, passa, automática e necessariamente, para a atividade de polícia repressiva (polícia judiciária).” (…) “Insistimos, portanto, não ser o órgão público que deve qualificar a atividade de polícia como sendo de polícia administrativa ou de polícia judiciária. O mesmo órgão público exercerá polícia administrativa ou polícia judiciária, diante da atividade de polícia em si mesma desenvolvida. Antes do ilícito penal, na atividade preventiva, estará exercendo polícia administrativa. Com o insucesso da prevenção, ocorrendo o ilícito penal, passará a exercer polícia judiciária, passando à denominada repressão imediata, fazendo valer o que previsto na legislação processual penal para o sucesso da persecução criminal, como auxiliar do Poder Judiciário, isto é, da Justiça Criminal. A Polícia Militar, que atua como polícia ostensiva, e portanto polícia administrativa (preventiva), pela regra constitucional do artigo 144, § 4.º, tem a amplitude da atuação na preservação da ordem pública, e assim tem o dever constitucional de proceder à repressão imediata ao ilícito penal que não conseguiu evitar, quando então atua como polícia judiciária de modo automático e imediato.” (MARTINS, Ives Gandra; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Tratado de direito constitucional. Vol. 1. 2.ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012. pp. 1490-1491.
[9] Recentemente foi criado, pela Lei n.º 12.462/2011, o Departamento de Polícia Ferroviária Federal (DPFF), no âmbito do Ministério da Justiça, mas esse Departamento ainda não foi estruturado. Essa lei também dispôs, in verbis, que os empregados da extinta Rede Ferroviária Federal (RFFSA), da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre (Trensurb) que estavam em exercício em 11 de dezembro de 1990, passam a integrar o DPFF. No entanto, diante da manifesta inconstitucionalidade desse modo de provimento de cargos públicos sem prévia aprovação em concurso, bem como de vícios de iniciativa privativa do Presidente da República, pois esse dispositivo foi inserido no projetivo de lei por emenda da Câmara dos Deputados, a Procuradoria-Geral da República impetrou a ADI n.º 4708 perante o Supremo Tribunal Federal, para que seja declarada a inconstitucionalidade desse enunciado.
[10]MARTINS, Ives Gandra; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Op. cit., p. 1491.
[11] BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4.ª Região. Segunda Seção. Embargos de Declaração na Ação Rescisória n.º 21613/PR. Embargantes: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e Estado do Paraná. Relator: Valdemar Capeletti. Porto Alegre, 8 de outubro de 2009. Diário Eletrônico do TRF4 de 26/10/2009.
[12] Nos termos do art. 40 da Lei Complementar n.º 73/1993, o parecer do Advogado-Geral da União aprovado pelo presidente da República e “publicado juntamente com (sic) o despacho presidencial vincula a Administração Federal, cujos órgão e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento”.
[13] AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do . Decreto autônomo: questões polêmicas. Revista Jurídica Virtual da Presidência da República Federativa do Brasil, Brasília, vol.5, n.º49, jun.2003. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_49/artigos/art_Levi.htm>.Acessoem: 26/7/2012.
[14] O Ministro Velloso antecipou-se à ratio essendi da disciplina constitucional do decreto autônomo, que logo surgiria. Acrescentamos lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, sobre decreto autônomo, a qual grifamos: “Pode, ainda, redistribuir atribuições preexistentes em dadoórgão, passando-as para outro, desde que sejam apenas algumas das atribuições dele – pois, se fossem todas, isto equivaleria a extinguir o órgão, o que é vedado pela Constituição”. MELLO, Celso Antônio Bandeirade. Curso de Direito Administrativo.26.ªed.SãoPaulo: Malheiros,2009.p.338.
[15] O poder de polícia, entre as leis de âmbito nacional vigentes, somente foi definido pelo Código Tributário Nacional em seu art. 78: “Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
[16] Com exceções, como, por exemplo, quantos aos crimes militares e quanto aos detentores de foro por prerrogativa de função, cuja análise fugiria à proposta do presente estudo
[17] Terreno público de largura variável que margeia as rodovias e as estradas federais.
[18] Basta consultar os noticiários dando conta da participação do DPRF em operações de erradicação de maconha, libertação de trabalhador esem condição análoga à escravidão, repressão aos crimes ambientais in loco, extrusão de invasores de reservas indígenas, escolta e segurança de autoridades, proteção de vítimas e testemunhas, etc.
[19] LENZA, Pedro. Op. cit. p. 582.