Resumo: Este artigo objetiva apresentar breves considerações acerca da posição institucional da Polícia Legislativa no atual cenário policial brasileiro, levando em conta comparações com as peculiaridades doutrinárias atualmente percebidas na segurança pública bem como as previsões constitucionais e legais existentes. A abordagem do tema ficou estabelecida em quatro partes. Inicialmente, aborda-se o fundamento, o conceito e os aspectos gerais sobre segurança pública na Constituição. Em seguida, cuida-se da polícia em seus aspectos gerais e característicos. Segue-se para algumas constatações sobre o estado atual em que se encontra o panorama policial no Brasil, e, por fim, o foco se volta para uma análise sobre o fundamento político e jurídico e demais peculiaridades da polícia legislativa, a qual foi concebida como uma faculdade do Parlamento e não necessariamente como instrumento obrigatório de defesa do Estado e da sociedade.
Palavras-chave: Segurança Pública. Polícia. Polícia Legislativa. Poder Legislativo.
INTRODUÇÃO
Embora tenha quase duzentos anos de história, a polícia legislativa é pouco conhecida em nossa sociedade e, até mesmo, no cenário policial brasileiro. Suas raízes históricas, no país, remontam a época do Império, quando foi instituída pela primeira Constituição de 1824. Mesmo assim, na atualidade são muito escassas as referências doutrinárias ou bibliográficas a seu respeito, o que dificulta uma abordagem teórica mais minuciosa sobre suas peculiaridades jurídicas e institucionais quando comparada com os demais órgãos policiais previstos na atual Constituição Federal. É nessa seara, contudo, que se busca analisar as suas atividades, natureza, finalidade e, principalmente, a sua inserção no espectro do ordenamento jurídico vigente e seu posicionamento em relação à segurança pública a fim de que se possa responder ao seguinte questionamento: A polícia legislativa desenvolve atividades típicas de segurança pública? É ela um órgão de segurança pública?
SEGURANÇA PÚBLICA
O Estado precisa ter o domínio integral do seu território a fim de que possam as instituições de governo realizar suas funções bem como o próprio Estado possa exercer sua soberania. Para isso, tornou-se crucial o estabelecimento de um mecanismo de controle e de defesa do Estado por meio do qual se observa a institucionalização do monopólio da força.
A defesa do Estado brasileiro, aos moldes da previsão constitucional, constitui um dos fundamentos políticos do instituto da segurança pública. A atual Constituição Federal, no Título da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, estabeleceu um mecanismo de defesa que apresenta a ordem pública interna, como objeto, num primeiro momento, da segurança pública. A ordem pública é fundamental para a sobrevivência da sociedade e do Estado de modo que havendo grave comprometimento dela, pode ser acionado o sistema constitucional de crise, composto pelos estados de defesa e de sítio, na tentativa de restabelecer o controle social e a retomada da normalidade do funcionamento das instituições.
Além da gravidade da situação instaurada, o que diferencia o sistema constitucional de crise da segurança pública é o exercício dos direitos e garantias fundamentais. Enquanto naquele é possível a restrição e a suspensão de alguns direitos e garantias; na segurança pública é assegurado o exercício pleno, posto que a Constituição não disciplinou em contrário.Por esse aspecto, foi propagada a ideia de polícia cidadã tida como “promotora de direitos e pedagoga da cidadania”.
Em seu artigo 144, a Constituição preceitua segurança pública como um “dever do Estado, direito e responsabilidade de todos”, sendo “exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”(...).
Trata-se de uma noção conceitual positivada a fim de que fique explicitado que a segurança pública é dever do Estado e não meramente um meio de defesa dele. Há um dever de implementação porque é um direito da sociedade.
Nesse contexto constitucional, duas finalidades da segurança pública ficam claras: uma imediata, que é a proteção individual da pessoa, da coletividade, do patrimônio e da ordem pública; e outra, mediata, que é a defesa do Estado e de suas instituições.
A Constituição determina ainda que a segurança pública será exercida por meio de órgãos policiais ali elencados, evidenciando o uso da força na preservação da ordem pública. É costumeiro, na literatura policial e até na imprensa, atribuir às organizações policiais do art. 144 a denominação de “forças policiais” para denotar a ideia de que há, em favor da sociedade, aparatos do Estado com elevado potencial na luta contra a criminalidade. Esse sentimento ressoou na Lei nº 11.473, de 10 de maio de 2007, que criou a Força Nacional de Segurança Pública. Hoje, portanto, polícia, assim como as Forças Armadas, é tida como uma força institucionalizada pelo Estado para defesa da sociedade.
Com a inserção do elemento força, pode-se entender que segurança pública é um sistema de controle social formal, baseado na força policial, que, assegurando o exercício pleno dos direitos e garantias fundamentais, objetiva de imediato preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio.
POLÍCIA
A moderna doutrina preconiza que três dimensões entram na conceituação de polícia: caráter público: é um órgão público, criado e controlado pelo governo; especialização: o policiamento relaciona-se diretamente com a aplicação da força; profissionalismo: envolve recrutamento por mérito, treinamento formal, evolução na carreira estruturada, disciplina sistemática e trabalho em tempo integral.
As dimensões conceituais assinaladas permeiam os aspectos estruturantes da organização policial no Brasil e permitem definir polícia sob um enfoque material, isto é, como ela é vista pela sociedade. Nesse sentido, polícia é uma instituição pública, organizada e controlada pelo Estado para exercer, profissionalmente, atividades de segurança pública por meio da aplicação da força.
A atividade policial é, portanto, indelegável e própria do Estado, não se admitindo sua execução por particulares, já que o Estado detém o monopólio da força. O profissionalismo não se exige apenas por conta da especificidade da carreira, mas do resultado esperado o qual todo profissional, na execução do seu ofício, deve sempre garantir. Em razão disso, os policiais, mesmo fora de serviço, devem estar, continuamente, preparados nos aspectos técnico, físico e psicológico a fim de que o resultado esperado de toda ação policial seja sempre conforme à lei, minimamente danoso e socialmente aceitável.
A aplicação da força deve se balizar nos limites da moderação, da necessidade e da adequação dos meios. Além da força física dos seus integrantes, a polícia é dotada de armas de fogo de vários calibres, algemas, cassetetes, escudos, coletes à prova de balas, veículos apropriados e outros artefatos como spray de pimenta e gás lacrimogênio. O conceito de força, portanto, tem uma dimensão ampla, comportando a utilização de variados equipamentos.
Ainda nesse campo, ao longo dos anos, a polícia brasileira se estruturou internamente criando grupos especializados de policiais, submetidos a rigorosos treinamentos, como o Bope, COT, Gate, Core etc. para atuar em situações de maior complexidade operacional.
São dos princípios e regras jurídicas vigentes, estabelecidos pelo Estado, que a polícia extrai seu poder. De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro “poder de polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público”.(Direito Administrativo, 17ª ed., Atlas, 2004, pág. 111-115).
Segundo a referida autora o poder de polícia se reparte entre o Legislativo e o Executivo. Aquele cria as limitações aos direitos individuais, por meio da lei, estabelecendo normas genéricas e abstratas dirigidas indistintamente a todos que estejam em idêntica situação; enquanto o Executivo, por meio da administração pública, regulamenta as leis e controla, em concreto, sua aplicação preventiva ou repressiva. Em relação à sua própria polícia, o Legislativo também executa o poder de polícia necessário à sua organização interna e funcionamento de suas atividades.
As principais características do poder de polícia são a discricionariedade, a autoexecutoriedade e a coercibilidade. Não podendo prever a lei todas as hipóteses possíveis a exigir a atuação de polícia, pode a administração decidir qual o momento de agir, qual o meio de ação mais adequado etc., dando margem, assim, à sua discricionariedade. A autoexecutoriedade se relaciona com a capacidade de executar as decisões administrativas sem recorrer ao Judiciário. Na coercibilidade, a administração usa meios próprios e diretos de coação para executar suas decisões. No dia-a-dia das suas atividades, essas características ou atributos permeiam os atos de polícia durante a realização de blitz, na revista pessoal ou veicular, na busca e apreensão em caso de flagrante delito, no revide a disparo de arma de fogo etc. Na ocorrência de um flagrante ilícito penal, a ação policial é obrigatória por lei, mas, nas circunstâncias, aos policiais é facultado decidir quanto ao melhor momento e a maneira de agir, para reprimir coercitivamente a conduta do criminoso.
Em alguns casos, porém, a autoexecutoriedade do ato de polícia depende de autorização judicial, a exemplo do que ocorre na investigação criminal que requer autorização para a interceptação telefônica ou telemática, para obtenção de dados bancários ou fiscal, prisão preventiva ou temporária, busca e apreensão domiciliar etc.
No Brasil, há limites formais da atuação da polícia, perceptíveis no denominado ciclo da atividade policial. No ciclo, num primeiro momento, tem-se a atividade de polícia preventiva no ambiente da normalidade social, atuando de forma ostensiva. Em seguida, quando ocorre a quebra da normalidade, com eventual distúrbio social ou com a prática criminosa, a atividade policial volta-se para o restabelecimento da ordem bem como para a repressão do ato criminoso. Por fim, surge a investigação criminal, que consiste na repressão ao crime com a instauração de inquérito para apuração e eventual prisão do criminoso. Quando um órgão policial engloba todas as fases do ciclo, diz-se que é uma polícia de ciclo fechado ou completo.
As características do ciclo são percebidas na Constituição, quando determina quais atividades serão realizadas pelos órgãos policiais no âmbito da segurança pública. Cabem às polícias civis e à polícia federal as atividades de polícia judiciária, atuando a partir da quebra da normalidade até a investigação criminal. Enquanto os demais órgãos policiais desenvolvem atividades preventivas, agindo ostensivamente a partir da normalidade social até a eventual quebra dessa normalidade. Desse modo, nenhuma possui, formalmente, o ciclo completo.
O enfoque das atividades em repressivas e preventivas conduz à clássica divisão entre polícia judiciária e polícia administrativa. A primeira reprime a conduta criminosa com base nas leis penais. A segunda é preventiva, atuando ostensivamente para inibir a criminalidade. Alguns entendem que a polícia judiciária se relaciona com as polícias civis e a administrativa, com as polícias militares.
Como na segurança pública é assegurado o exercício pleno dos direitos e garantias individuais e coletivas, as atividades de polícia são, necessariamente, controladas.
Internamente, os órgãos policiais dispõem de uma corregedoria para apurar fatos e a responsabilidade disciplinar dos seus integrantes. Externamente, há o controle institucional do Ministério Público bem como do cidadão, que, por meio dos remédios constitucionais, aciona o Poder Judiciário. Órgãos da sociedade civil, como a imprensa, as organizações não-governamentais, associações de bairro etc. também controlam quando denunciam a violência ou os abusos decorrentes da ação policial.
O mecanismo do controle é necessário não somente para pôr fim aos abusos de autoridade, mas principalmente para o aprimoramento do aparelho policial. Hoje, propaga-se a ideia de uma polícia cidadã voltada para assegurar e promover os direitos humanos na comunidade onde a polícia se encontra inserida. Essa é a ética recorrente a ser perseguida, uma vez que a Organização das Nações Unidas preconiza que a polícia existe para servir a comunidade.
PANORAMA POLICIAL NO BRASIL
A Constituição Federal elencou, claramente, no art. 144, quais os órgãos policiais que exercerão a segurança pública. A preocupação do legislador em apontar precisamente os órgãos decorre do fato de que há outros órgãos da administração pública que também detêm o poder de polícia, como a vigilância sanitária, o Ibama, a Receita Federal, a administração municipal ao embargar uma obra ou ao interditar um estabelecimento por falta de alvará de funcionamento etc.
Sendo assim, o órgão policial não arrolado no art. 144 da Constituição, a princípio, não pode exercer a segurança pública. Do mesmo modo, segundo a doutrina especializada, a organização policial brasileira leva em conta, exclusivamente, os órgãos policiais do art. 144. Portanto, o art. 144 é a sede básica do panorama policial no Brasil, o qual determina que a segurança pública será exercida pela polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares.
A explicitação constitucional apega-se ao princípio federativo para vincular o dever do Estado na implementação da segurança pública, razão porque três órgãos policiais são federais e três pertencem aos Estados-membros. O município deveria participar desse dever uma vez que os problemas relacionados à segurança pública ocorrem nos respectivos territórios, sendo, portanto uma questão local a ser sanada. Para o município, a Constituição facultou apenas a criação de guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
Preconiza a doutrina que o sistema policial brasileiro é descentralizado e multiplamente descoordenado. A descentralização é aferida através da subordinação dos órgãos policiais aos entes federativos. As polícias federais vinculam-se ao Governo Federal e estão subordinadas ao Ministério da Justiça. Enquanto as polícias dos Estados-membros são subordinadas aos respectivos governadores através das Secretárias de Segurança. No caso do Distrito Federal, as suas polícias são organizadas e mantidas pela União, mas estão subordinadas ao respectivo governador.
Trata-se de um sistema multiplamente descoordenado quando se verifica a atuação de vários órgãos policiais numa mesma área geográfica ainda que tenham competências claramente definidas. Por essa óptica, sobre o território de um Estado-membro brasileiro, é possível observar a atuação da polícia federal, da polícia rodoviária federal, da polícia civil e da polícia militar. Segundo alguns autores, essa situação pode acarretar conflito de competências, sobreposição de autoridade ou concorrência da atuação policial. Assiste-se hoje uma tendência a uma coordenação do sistema policial brasileiro através da Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp, cuja atuação privilegia o aprimoramento continuado dos policiais.
Outra forte tendência desponta com a criação da Força Nacional de Segurança Pública, que não é órgão de segurança pública previsto na Constituição, mas uma nomenclatura criada, mais especificamente um programa[1], em razão de uma cooperação federativa nessa área, embora seja composto por militares(policiais e bombeiros) e servidores civis pertencentes aos entes federados que aderirem ao convênio.
A Lei nº 11.473/2007, criou uma possibilidade de cooperação federativa, firmada por meio de convênio entre a União, os Estados e o Distrito Federal para executar atividades e serviços imprescindíveis à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. As atividades de cooperação federativa têm caráter consensual e estão sob a coordenação conjunta entre a União e o Ente convenente. Compreendem operações conjuntas, a transferência de recursos e o desenvolvimento de atividades de capacitação e qualificação profissionais.
Outras características do sistema policial brasileiro podem ser percebidas como a identidade legal e a permanência dos órgãos policiais. A identidade legal é uma exigência do princípio da legalidade que é uma garantia fundamental do cidadão. É ela no sentido amplo a abranger a Constituição, as leis e demais atos normativos que disciplinam a organização e o funcionamento das atividades dos órgãos policiais.
A permanência significa que os órgãos policiais não podem ser extintos, porque a redação do art. 144 é taxativa, manda que a segurança pública seja exercida pelos órgãos policiais que elencou. Embora não possam ser extintos, é possível que seu quantitativo e nomenclatura possam ser objeto de alteração. Na Câmara dos Deputados, tramitam duas Propostas de Emenda à Constituição tendentes a promover essa alteração. Trata-se da PEC 308/2009, que cria a Polícia Penal e a PEC 117/2003, que inclui no art. 144 as Polícias Legislativas do Congresso Nacional.
A justificativa apresentada quanto às Polícias Legislativas é que “As atividades desenvolvidas atualmente pelos servidores que trabalham na área de segurança legislativa são exercício do poder de polícia em sentido amplo, de ciclo completo da atividade policial, prevenindo e reprimindo as infrações penais. Os servidores que exercem tais atividades policiais no Congresso Nacional dão garantia de segurança pública tanto aos parlamentares, aos demais servidores, como à sociedade, pois as casas são democráticas, franqueadas ao povo brasileiro.(...) A inclusão no art.144 é, assim, necessária, pois, a atividade da polícia legislativa é atividade de segurança pública; os servidores devem ter as garantias e os deveres próprios dos policiais.”
Para a polícia legislativa, como veremos a seguir, a PEC é desnecessária, já que possui identidade legal e eficácia de atuação, o que a torna integrante do cenário policial brasileiro, quebrando, assim, o monopólio do art. 144.
POLÍCIA LEGISLATIVA
As origens da polícia legislativa remontam à antiga Roma e estão relacionadas com a liberdade da atividade parlamentar. Nas modernas democracias, o Estado, como o brasileiro, foi estruturado na liberdade, na autonomia e na independência harmônica dos Poderes. Ao Legislativo foram atribuídas, constitucionalmente, prerrogativas e competências privativas para o exercício livre da atividade parlamentar de modo que são asseguradas aos seus membros a inviolabilidade, as imunidades e o foro especial, e ao Parlamento a liberdade de dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia e serviços administrativos.
Na atual Constituição, as Casas do Congresso Nacional não somente possuem a liberdade de dispor da sua própria polícia como podem, através de Comissão Parlamentar de Inquérito, exercer poderes investigatórios próprios das autoridades judiciárias. O fundamento jurídico para dispor sobre sua polícia encontra-se albergado nos artigos 51,IV e 52,XIII, e, para as assembleias legislativas estaduais e câmara legislativa do Distrito Federal, nos artigos 27§3º e 32§3º. Essas disposições não são obrigatórias, mas uma faculdade, uma prerrogativa do Parlamento. Ao afirmar que lhe compete dispor sobre sua polícia, a Constituição reconhece e atribui ao Parlamento o direito subjetivo de exercer um poder próprio de polícia. Como consequência, a natureza jurídica da polícia legislativa foi concebida como uma faculdade do Parlamento.
Polícia legislativa é denominação atribuída a qualquer polícia advinda de qualquer Casa legislativa do país. Nesse sentido, registram-se até o presente nove policias legislativas, duas pertencentes às Casas do Congresso Nacional, e a dos estados do Acre, Rondônia, Pernambuco, Minas Gerais, Distrito Federal, Goiás e Mato Grosso do Sul. O surgimento da polícia legislativa nesses estados é recente e se deu em razão e com base na ação e organização das polícias do Congresso Nacional.
Por isso, será abordado aqui apenas o espectro normativo das Casas do Congresso Nacional que se tornou o paradigma para as demais. Assim, tomando por base as disposições dos Regimentos Internos e das Resoluções nºs. 59/2002, do Senado, e 18/2003, da Câmara, a finalidade da polícia legislativa é, portanto, promover a segurança institucional do parlamento, não somente no espaço físico-geográfico onde se encontra, permanentemente, instalada a organização administrativa e parlamentar, mas, transitoriamente, no lugar onde as atividades possam se realizar, aí envolvendo a segurança pessoal de parlamentares, de servidores e do presidente da Casa.
A polícia legislativa tem duas vertentes de atribuições com órgãos internos de execução: uma, através da Corregedoria, zela pela disciplina parlamentar; outra, que no Senado é executada pela Secretaria de Polícia, e na Câmara, pelo Departamento de Polícia Legislativa, desenvolve atividades de policiamento ostensivo, de segurança de dignitário, de polícia judiciária e de inteligência. Essa última vertente de atuação, desempenhada pelos órgãos internos de polícia, é a que será o objeto das nossas observações.
Na Câmara, o presidente da Casa é o chefe supremo da polícia, que não admite a intervenção de qualquer outro Poder na sua gestão. Ressalvada a disciplina parlamentar e a atividade de polícia judiciária, as demais atividades podem ter a gestão presidencial no interesse da segurança institucional.
As mencionadas resoluções estabelecem as atividades típicas de polícia legislativa, as quais se referem à segurança do presidente da Casa, em qualquer localidade do território nacional e no exterior; à segurança dos parlamentares, servidores e autoridades, nas dependências sob a responsabilidade de cada Casa; à segurança dos parlamentares, servidores e quaisquer pessoas que eventualmente estiverem a serviço, em qualquer localidade do território nacional e no exterior, quando determinado pelo presidente da Casa respectiva; ao policiamento nas dependências do Parlamento; ao apoio à Corregedoria; à revista, à busca e à apreensão; à inteligência; às de registro e de administração inerentes à Polícia; à investigação e à formação de inquérito.
É possível identificar, em tais atividades, o ciclo completo da atividade policial já acima comentado em relação às atividades de policiamento ostensivo; revista, busca e apreensão; de inteligência; de registro e de administração inerentes à Polícia; de investigação e de formação de inquérito.
Ao contrário dos órgãos de polícia previstos no art. 144 da Constituição, a polícia legislativa concentra amplas atribuições, incluindo as previstas para a segurança pública, apenas para promover a gestão da segurança institucional. Isso porque a Constituição, ao prever que as Casas do Congresso Nacional podem dispor sobre sua polícia, não fez qualquer restrição a esse poder de modo que a amplitude das atividades não é inconstitucional.
É possível cogitar como limites apenas as competências de outros Poderes e de outros órgãos policiais bem como as próprias garantias e liberdades individuais e coletivas. Vale lembrar que o Supremo Tribunal Federal poderá ou não impor limites ao poder da polícia legislativa por conta da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 24/2009. Todavia, a PEC 37/2011, que tramita na Câmara, definiu a atividade de polícia judiciária como privativa das polícias federal e civis, ressalvando as competências das polícias legislativas, o que poderá pôr fim ou acalorar a controvérsia encampada na ADC.
Para o desempenho das atividades típicas de polícia legislativa, o Ato do Presidente do Senado nº 50/2006 e a Resolução nº 18/2003, da Câmara, atribuíram competências aos seus órgãos de polícia, os quais possuem estruturas internas com distribuição de competências específicas, sendo ainda dotados de equipamentos como viaturas, armas de fogo, algemas, rádios comunicadores, monitoramento por circuito interno de TV etc. Na Câmara, registra-se a presença de escudos, tonfas, bastões retráteis e capacetes para atuação em grupo de contenção e enfrentamento de distúrbio. Algumas atividades são realizadas em cooperação com outros órgãos policiais nas áreas de inteligência, de investigação, de policiamento externo, de capacitação profissional etc.
Na Câmara, definiram-se, inclusive, atribuições e prerrogativas aos agentes de polícia legislativa. O policial legislativo da Câmara tem atribuição que lhe permite percorrer o ciclo inteiro da atividade policial. Ele pode desempenhar atividades relacionadas à inteligência, à investigação criminal, ao policiamento ostensivo, à segurança de dignitário bem como as relativas à prevenção e combate a incêndio, à prestação de socorro e ao uso da força física para retirar das dependências quem venha perturbar a ordem interna da Câmara. Tem como prerrogativa, por exemplo, o porte de armas de fogo, o uso de identidade própria e a atuação sem revelar sua condição de policial no interesse do serviço.
A grosso modo, observa-se que as Casas do Congresso Nacional instituíram uma organização policial com potencial necessário para desenvolver, em cooperação ou não, atividades peculiares à segurança pública, o que pode ter contribuído para que o Conselho Nacional do Ministério Público incluísse as polícias legislativas no rol do controle externo da atividade policial, conforme sua Resolução nº 20/2007. O controle externo visa manter a regularidade e a adequação dos procedimentos empregados na execução da atividade policial, observando, dentre outros princípios, o respeito aos direitos fundamentais assegurados na Constituição e às leis.