Resumo: Este artigo pretende expor os aspectos referentes à natureza dos benefícios financeiros oriundos do Programa Bolsa Família, a partir de uma abordagem à luz das normas e princípios aplicáveis, em especial por intermédio da confrontação entre tais benefícios e os direitos subjetivos, com ênfase no princípio da reserva do possível, a partir do modelo legal adotado.
Palavras-chave: Benefício oriundo do Programa Bolsa Família. Seleção de beneficiários e benefícios. Indicadores sociais de vulnerabilidade social e econômica. Limitação à disponibilidade orçamentária. Reserva do possível. Inexistência de direito subjetivo.
Sumário: 1. Introdução. 2. Disciplina dos benefícios financeiros oriundos do Programa Bolsa Família à luz do ordenamento jurídico vigente. 3. Concessão de benefício do Programa Bolsa Família x Direito subjetivo. O princípio da reserva do possível na sistemática legal do programa. 4. Conclusão. Referências. Notas
Dentre as famílias elegíveis ao Programa Bolsa Família (que cumprem as exigências legais), algumas são selecionadas a receberem os benefícios, a partir de indicadores sociais de vulnerabilidade social e econômica. São avaliados, a cada processo de seleção, dados objetivos, referentes à quantidade de cadastros válidos e de famílias que se enquadram nas regras do programa e ao percentual de cobertura da estimativa oficial de famílias pobres, em cada município, priorizando-se o atendimento às famílias em situação de maior pobreza e aos municípios com baixa cobertura.
1. Introdução
O Programa Bolsa Família (PBF) foi criado pela Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, com a finalidade de unificar os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal, especialmente as oriundas do Programa Nacional de Renda Mínima (Bolsa Escola), Programa Nacional de Acesso à Alimentação (PNAA[1]), Programa Nacional de Renda Mínima (Bolsa Alimentação) e Programa Auxílio-Gás, denominados programas remanescentes.
Trata-se de um programa de transferência de renda com condicionalidades, por intermédio do qual são pagos mensalmente - por meio de cartão magnético bancário fornecido pela Caixa Econômica Federal, com a identificação do responsável pela unidade familiar - benefícios financeiros às famílias pobres e extremamente pobres, considerando a composição familiar e a renda familiar mensal.
A manutenção dos benefícios oriundos do PBF depende do cumprimento de condicionalidades nas áreas de saúde e educação, como as relativas ao exame pré-natal, acompanhamento nutricional, acompanhamento de saúde e frequência escolar em estabelecimento de ensino regular.
Para uma melhor compreensão sobre o funcionamento de referido programa, é fundamental ter em mente uma correta concepção acerca da natureza dos benefícos financeiros dele decorrentes, inclusive contrastando-os com direitos subjetivos, sobretudo à luz das normas e princípios aplicáveis à espécie.
2. Disciplina dos benefícios financeiros oriundos do Programa Bolsa Família à luz do ordenamento jurídico vigente
De acordo com o ordenamento jurídico pátrio, o ingresso das famílias no PBF deve ser precedido do registro de seus integrantes no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal[2] (CadÚnico), instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda, utilizado para a seleção de beneficiários e para a integração dos programas sociais do Governo Federal voltados ao atendimento deste público.
As famílias que cumprem os requisitos estabelecidos para os benefícios financeiros oriundos do PBF são consideradas elegíveis ao programa. Tais famílias - identificadas no CadÚnico - poderão ser selecionadas a receberem os benefícios cujas exigências atendem a partir de um conjunto de indicadores sociais capazes de estabelecer com maior acuidade as situações de vulnerabilidade social e econômica.
O conjunto destes indicadores é definido com base nos dados relativos aos integrantes das famílias, a partir das informações constantes no CadÚnico, bem como em estudos socioeconômicos.
A concessão dos benefícios oriundos do PBF tem caráter temporário e não gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das famílias, para recebimento de tais benefícios, ser obrigatoriamente revista a cada período de dois anos.
A gestão dos benefícios do PBF compreende as etapas necessárias à transferência continuada dos valores referentes aos benefícios financeiros, desde o ingresso das famílias até o seu desligamento do programa, englobando a habilitação e seleção de famílias cadastradas, bem como a concessão e a administração dos benefícios.
O Poder Executivo compatibiliza a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros específicos do PBF com as dotações orçamentárias existentes.
As despesas de custeio do PBF correm à conta das dotações orçamentárias alocadas nos programas federais de transferência de renda e no Cadastramento Único do Governo Federal, bem como de outras dotações do Orçamento da Seguridade Social da União que vierem a ser consignadas a tal finalidade.
O PBF é regido, a nível legal, pela Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004; a nível regulamentar, pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004; e, a nível ministerial, pela Portaria nº 555, de 11 de novembro de 2005, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), afora diversas portarias específicas editadas pelo MDS.
3. Concessão de benefício do Programa Bolsa Família x Direito subjetivo. O princípio da reserva do possível na sistemática legal do programa
De acordo com o modelo legal que disciplina o PBF, depreende-se que os benefícios financeiros oriundos deste programa não necessariamente são concedidos às famílias que atendem aos respectivos requisitos legais.
Tal fato se dá porque, dentre as famílias elegíveis ao PBF (que cumprem as exigências legais) – com “perfil” para o programa, algumas são selecionadas a receberem os benefícios, a partir de indicadores sociais de vulnerabilidade social e econômica, definidos com base nos dados relativos aos integrantes das famílias e em estudos socioeconômicos.
Para fins de inclusão no PBF, a seleção de famílias é realizada entre as que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza, inscritas no CadÚnico, em cada município, e com o cadastro e domicílio devidamente atualizados.
Ressalta-se que a inscrição no CadÚnico, por si só, não garante o direito à concessão do benefício oriundo do programa, até porque os requisitos para a inscrição em tal cadastro não se confundem com aqueles previstos para o PBF.
Oportuno esclarecer que o CadÚnico corresponde a um registro administrativo, não se consubstanciando em um programa. Referido cadastro não determina a concessão de benefícios, mas subsidia com informações diversos programas sociais por intermédio dos quais são concedidos benefícios às pessoas cadastradas. Embora se trate de condição necessária para o recebimeto do benefício social, a inscrição no CadÚnico não é suficiente para tal desiderato.
A seleção de famílias, para fins de concessão de benefícios do PBF, dá-se por meio do Sistema de Gestão de Benefícios, a partir de uma classificação estabelecida com base em uma ordem de prioridade de categorias, levando-se em consideração os municípios que apresentam uma menor cobertura de atendimento da população pelo programa.
A habilitação ao PBF é realizada de forma impessoal por meio do mencionado sistema informatizado. São avaliados, a cada processo de seleção, dados objetivos, referentes à quantidade de cadastros válidos e de famílias que se enquadram nas regras do programa e ao percentual de cobertura da estimativa oficial de famílias pobres, em cada município, priorizando-se o atendimento às famílias em situação de maior pobreza e aos municípios com baixa cobertura.
Cada município possui uma estimativa de famílias pobres, definida segundo estudos realizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), com base na metodologia de mapas de pobreza desenvolvida pelo Banco Mundial.
Com a evolução da situação socioeconômica das famílias e o acompanhamento familiar por parte dos gestores municipais, afora as ações de auditoria, algumas famílias podem, em certo tempo, ser desligadas do PBF, por não mais atenderem às condições de elegibilidade do progama. Na reposição destas vagas, novas famílias poderão ser selecionadas, desde que sejam elegíveis, tendo “perfil” para o programa, e estejam com o cadastro devidamente atualizado.
É importante destacar que o número total de beneficiários do PBF está diretamente vinculado às verbas previstas no orçamento da União destinadas a este fim.
Com efeito, o benefício oriundo do PBF está diretamente limitado pelas verbas orçamentárias a ele destinadas. Ao contrário do Benefício de Prestação Continuada (BPC), garantido pelo inciso V do art. 203 da Constituição Federal, o benefício do PBF não é garantido àqueles que preencham os requisitos legais estabelecidos, pois a quantidade de benefícios disponibilizados depende das dotações orçamentárias consignadas a tal fim, nos termos do parágrafo único do art. 6º da Lei nº 10.836, de 2004.
Verifica-se que o próprio legislador limitou o número de beneficiários e de benefícios aos valores disponibilizados para esta finalidade no orçamento da União, adotando, para fins de limitação das concessões dos benefícios oriundos do PBF, o princípio da reserva do possível.
Nesse contexto, na obra “Curso de Direito Constitucional”[3], de autoria dos juristas Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco, leciona-se, de forma lapidar, que:
Os direitos a prestação notabilizam-se por uma decisiva dimensão econômica. São satisfeitos segundo as conjunturas econômicas, de acordo com as disponibilidades do momento, na forma prevista pelo legislador infraconstitucional. Diz-se que esses direitos estão submetidos à reserva do possível. São traduzido em medidas práticas tanto quanto permitam as disponibilidades materias do Estado.
A escassez de recursos econômicos implica a necessidade de o Estado realizar opções de alocação de verbas, sopesadas todas as coordenadas do sistema econômico do país. Os diretos em comento têm que ver com a redistribuição de riquezas - matéria suscetível às influências do quadro político de cada instante. A exigência de satisfação desses direitos é medida pela ponderação, a cargo do legislador, dos interesses envolvidos, observando o estágio de desenvolvimento da sociedade.
Na medida em que a Constituição não oferece comando indeclinável para as opções de alocação de recursos, essas decisões devem ficar a cargo de órgão político, legitimado pela representação popular, competente para fixar as linhas mestras da política financeira e social. Essa legitimação popular é tento mais importante, uma vez que a realização dos direitos sociais implica, necessariamente, privilegiar um bem jurídico sobre outro, buscando-se concretizá-lo com prioridades sobre outros. A efetivação desses direitos implica favorecer segmentos da população, por meio de decisões que cobram procedimento democrático para serem legitimamente formadas – tudo a apontar o Parlamento como a sede precípua dessas deliberações e, em segundo lugar, a Administração.
A satisfação desses direitos é, pois, deixada, no regime democrático, primacialmente, ao descortino do legislador. Não cabe, em princípio, ao judiciário extrair direitos subjetivos das normas constitucionais que cogitam de direitos não originários a prestação. O direito subjetivo pressupõe que as prestações materiais já hajam sido precisadas e delimitadas - tarefa própria de órgão político, e não judicial. Compreende-se, assim, que, por exemplo, do direito do trabalho (art.6º da Constituição) não se deduza um direito objetivo do desempregado, exigível em juízo, a que o Estado lhe proporcione uma posição profissional.
Daí os autores anuírem, às vezes sem esconder uma nota de desalento, em que “os direitos sociais [identificados com os de prestação material] só existem quando as leis e as políticas sociais os garantirem”, ou em que “os direitos sociais ficam pendentes, na sua exata configuração e dimensão, de uma intervenção legislativa, concretizadora e conformadora, só então adquirindo plena eficácia e exequibilidade” (...). Por isso os direitos sociais fundamentais não chegam a justificar pretensões dos cidadãos invocáveis judicialmente de forma direta (...). Em princípio, não podem ensejar direitos subjetivos individuais. Já se denominaram esses direitos ‘direitos na medida da lei”.
Cabe salientar, ainda, que o Decreto n.º 5.209, de 2004[4], prevê que “as famílias beneficiadas pelos programas remanescentes serão incorporadas, gradualmente, ao Programa Bolsa Família, desde que atendam aos critérios de elegibilidade do Programa Bolsa Família, observada a disponibilidade orçamentária e financeira.”
Assim, observa-se que o legislador não criou um direito subjetivo ao benefício oriundo do PBF, tratando-se de um programa social cujo número de beneficiários e de benefícios financeiros depende da compatibilização entre as verbas orçamentárias disponibilizadas e o valor fixado para cada benefício, tarefa incumbida ao Poder Executivo, sob a ótica da reserva do possível.
4. Conclusão
A partir do exposto, extrai-se que, de acordo com a sistemática conferida ao PBF pelo ordenamento jurídico pátrio vigente, não há direito subjetivo ao recebimento de benefício oriundo deste programa de transferência de renda por aqueles que apresentam “perfil” para o programa, ou seja, que são a ele elegíveis, por atenderam aos requisitos legais estabelecidos.
Isso porque a seleção dos beneficiários e o pagamento dos benefícios financeiros encontram-se limitados pela disponibilidade orçamentária e financeira, adotando-se o princípio da reserva do possível, em decorrência de que se torna necessária a realização de seleção de beneficiários, a partir de indicadores de vulnerabilidade social e econômica, definidos com base nos dados relativos aos integrantes das famílias e em estudos socioeconômicos, para que seja priorizado o atendimento às famílias em situação de maior pobreza e aos municípios com baixa cobertura de atendimento pelo programa.
Referências
BRASIL. Constituição (1.988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1.988.
BRASIL. Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências.
BRASIL. Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004. Regulamenta a Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Família, e dá outras providências.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires Coelho; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.
Notas
1] “Cartão Alimentação”.
[2] Disciplinado pelo Decreto nº 6.135, de 26 de junho de 2007.
[3] 3ª edição, São Paulo, editora Saraiva, 2008, págs. 260 e 261.
[4] Art. 18, §3º.