Introdução
O Brasil adota o regime da federação como forma de Estado desde a Constituição de 1891, quando passou a ser uma república. Conforme ressalta José Afonso da Silva, o federalismo refere-se a uma forma de Estado caracterizada pela união de coletividades políticas autônomas.[1]Assim, pode-se dizer que o Brasil é uma República Federativa, composta pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, sendo todos esses entes autônomos, nos termos da Constituição de 1988.
Na federação, o conjunto de poderes estatais está dividido no próprio território (não existindo somente a divisão funcional: legislativo, executivo e judiciário) e, no Brasil, a forma federativa está sob reserva de Constituição, ou seja, a distribuição das competências de cada ente que compõe a federação é feita pela Constituição, e não pela lei.
Pode-se dizer que a autonomia é um instituto próprio da forma federativa do Estado, sendo que ela pressupõe um conjunto de poderes, competências e prerrogativas, mas também um conjunto de limites, expressos na Constituição Federal.
Neste ponto, é importante observar que apesar da necessária autonomia dos entes federativos, nem sempre ela é ampla. No caso brasileiro, verifica-se historicamente que os poderes expressos da União foram aumentando e, em contrapartida, dos Estados-membros e dos Municípios, diminuindo. A Constituição atual ainda mantém o poder remanescente dos Estados que, para ser exercido, necessita do esgotamento das competências da União.
Note-se que, na Constituição de 1988, as competências da União são numerosas, contudo, as dos Estados estão comprimidas, sendo muitos os seus limites. Assim, pode-se dizer que, no Brasil, a autonomia dos Estados está bem reduzida. Ademais, verifica-se muitas vezes, na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o entendimento sobre a existência de limites à autonomia estadual que a própria CF não previu, especialmente com fundamento no princípio da simetria, cuja função essencial seria garantir, nos elementos substanciais, a homogeneidade da disciplina da separação, independência e harmonia dos poderes, nos três planos federativos[2].
Outro ponto importante a ser considerado no que concerne à restrição da autonomia dos Estados são as chamadas normas gerais, as quais (editadas pela União, seja qual for o conteúdo) devem ser observadas por todos os entes da federação.
Assinale-se que na Alemanha, assim como no Brasil, a superveniência de uma norma geral federal suspende a execução das leis locais vigentes. Entretanto, na Alemanha, diferentemente do que ocorre no Brasil, ao editar uma norma geral o ente nacional não pode disciplinar nada além do necessário à política nacional.
Importa salientar, ainda, que nenhuma competência pode ser exercida por ente diferente daquele previsto na CF, salvo nos casos expressos e nos estritos moldes ali permitidos.
Repartição de competências na Federação Brasileira
A Constituição Federal previu a repartição de competências fundamentada na técnica da ‘enumeração dos poderes da União’(arts. 21 e 22), com ‘poderes remanescentes para os Estados’(art. 25, § 1º) e ‘poderes definidos indicativamente para os Municípios’(arts. 29 e 30), mas combina, com essa reserva de campos específicos, áreas comuns em que se prevêem atuações paralelas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23) e setores concorrentes entre a União e Estados, em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais e normas gerais cabe à União, enquanto se defere aos Estados e até aos Municípios a competência suplementar (arts. 24 e 30).
Sob outro aspecto, a Constituição separa a competência material e a competência legislativa (formal). Temos então: 1) a competência material: a) exclusiva: da União (art. 21), dos Estados, que se extrai de seus poderes remanescentes do art. 25, § 1º, e dos Municípios (art. 30, III a VIII); b) comum: da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art.23); 2) a competência legislativa: a) privativa ou exclusiva: da União (art. 22), dos Estados (art. 25, §§ 1º e 2º) e dos Municípios (art. 30, I); b) concorrente entre União, Estados, Distrito Federal (art. 24), onde a legislação da União é de normas gerais e a dos Estados e Distrito Federal de normas suplementares; c) também está prevista a legislação suplementar dos Municípios (art. 30, II).[3]
Poder Constituinte Decorrente
Pode-se dizer que o Poder Constituinte Decorrente é o poder dos Estados para elaborar a sua própria Constituição. Assim é que no âmbito estadual surgem as respectivas ordens jurídicas locais.
O Poder Constituinte Decorrente dá início ao exercício das competências normativas prescritas aos Estados pela Carta Política Nacional. Sendo assim, esse Poder Constituinte Estadual tem o papel de estruturar e organizar o Estado-membro, complementando a Constituição Federal.
Por conseguinte, os entes estaduais elaboram, por meio de órgãos próprios (Assembléia Legislativa, segundo art. 11, ADCT), a sua Constituição, devendo respeitar os limites da autonomia concedida pela Constituição Federal, pois o Poder Constituinte Decorrente é subordinado ao Poder Constituinte Originário. Nesse sentido, a Constituição Estadual é a lei fundamental do Estado-membro, a qual tem como objetivo instituir, desenvolver e consolidar os fundamentos da organização político-administrativa estadual previamente enunciados na CF.
A proteção ambiental na Constituição Federal e na Constituição do Estado do Amazonas
Em matéria ambiental a Constituição Federal distribuiu a competência entre os entes que compõem a federação brasileira, sendo que, em diversos dispositivos, espalhados em diferentes capítulos da Carta Política Federal, verifica-se a preocupação do constituinte (originário e derivado) federal com a proteção ao meio ambiente (art. 5º, LXXIII, 23, VI, 24, VI e VII[4], 129, III, 170, VI, 173, § 3º, 186, II, 200, VIII, 220, II e 225[5]). Com relação à tutela ambiental, a União possui uma posição de supremacia, incumbindo a ela a Política Geral do meio ambiente, que já foi materializada na Lei nº 6.938/1981.
O art. 23 da Carta Política prevê a competência material comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Por sua vez, o art. 24 CF, prescreve a competência legislativa concorrente dos entes da federação, estando reservada à União, entretanto, somente a competência para edição de normas gerais nas matérias elencadas no mencionado dispositivo.
Aos Estados, a Constituição Federal não reservou competência exclusiva em matéria ambiental, mas apenas competência comum com a União e com os Municípios (art. 23, III, IV, VI e VII) e competência legislativa suplementar de normas gerais estabelecidas pela União (art. 24, VI, VII e VIII e seu § 2º).
Saliente-se que, nos termos do § 4º do art. 225 da CF, a Floresta Amazônica é patrimônio nacional e a sua utilização deve ser feita de maneira que assegure a sua preservação, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
Em observação aos comandos constitucionais, a Constituição do Estado do Amazonas prevê, em uma série de dispositivos, a tutela do meio ambiente (3º, § 13,7º, 17, 18, 28, 92, 154, II, 171, II, 174, I, 182, 185, XII, 217, § 10, II, 220, § 1º, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239, 240 e 241).
Programa Bolsa-Floresta[6]
Visando à concretização da proteção do meio ambiente prevista tanto na Constituição Federal quanto na Constituição Estadual, o Governo do Estado do Amazonas, em parceria com um banco privado[7], instituiu a Fundação Amazonas Sustentável (FAS), no dia 20 de dezembro de 2007, como instituição público-privada, sem fins lucrativos, não-governamental e sem vínculos político-partidários (com o tempo, outros parceiros se somaram à iniciativa).
A FAS, por meio de seus programas, promove o desenvolvimento sustentável, a conservação ambiental e a melhoria da qualidade de vida das comunidades moradoras e usuárias das unidades de conservação no Estado do Amazonas.
A organização foi dotada de um fundo patrimonial de sessenta milhões de reais, que custeiam o Programa Bolsa Floresta Familiar. Outros recursos são adicionados em programas complementares em projetos de saúde, de educação e de desenvolvimento econômico.[8]
O Programa Bolsa Floresta (PBF), criado por meio da Lei 3.135/2007 do Estado do Amazonas (institui a Política Estadual sobre Mudanças Climáticas, Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas) e da Lei Complementar Estadual nº 53/2007 (regulamenta inciso V do art. 230 e o § 1º do art. 231 da Constituição Estadual do Amazonas, instituindo o Sistema Estadual de Unidades de Conservação - SEUC), objetiva recompensar e melhorar a qualidade de vida das populações tradicionais pela manutenção dos serviços ambientais prestados pelas florestas tropicais, reduzindo o desmatamento e valorizando a floresta em pé. São quatro os seus componentes:
a) Bolsa Floresta Renda (BFR)- incentivo à produção sustentável, destinado ao apoio à produção sustentável: peixe, óleos vegetais, frutas, mel, castanha entre outros. A meta é promover arranjos produtivos e certificação de produtos que aumentem o valor recebido pelo produtor. São elegíveis todas as atividades que não produzam desmatamento e que estejam legalizadas e que valorizam a floresta em pé.
b) Bolsa Floresta Social (BFS)- Este componente é destinado à melhoria da educação, da saúde, da comunicação e do transporte, componentes básicos para a construção da cidadania dos guardiões da floresta. As ações são desenvolvidas em parceria com os órgãos governamentais responsáveis e instituições colaboradoras.
c) Bolsa Floresta Associação (BFA) - destinado às associações dos moradores das unidades de conservação do Estado. Equivale a 10% da soma de todas as Bolsas Floresta Familiares. Sua função é fortalecer a organização e o controle social do programa. O BFA promove a gestão participativa por meio do fortalecimento da organização comunitária, empoderamento das comunidades e o controle social do Programa Bolsa Floresta, visando a implementação da unidade de conservação. Além disso, contribui para o exercício da liderança associativa nas unidades de conservação do Estado do Amazonas.
d) Bolsa Floresta Familiar (BFF) - tem como objetivo promover o envolvimento das famílias moradoras e usuárias das unidades de conservação estaduais para redução do desmatamento e valorização da floresta em pé. Esta modalidade também atua no sentido de promover o entendimento da realidade sócio-econômica e ambiental para melhorar a eficiência na aplicação dos recursos e avaliação dos resultados dos investimentos. Na prática, diz respeito ao pagamento de uma recompensa mensal de cinqüenta reais por mês pago às mães de famílias residentes dentro de unidades de conservação que estejam dispostas a assumir um compromisso de conservação ambiental e de desenvolvimento sustentável. É um importante mecanismo para envolver a população nas atividades de combate ao desmatamento. O BFF não é um salário e não pretende ser a principal fonte de renda das famílias. É um complemento de renda pago a título de recompensa pela conservação da floresta.
Conclusão
Como no Estado brasileiro adota-se a forma federativa, o conjunto de poderes estatais está dividido no próprio território, estando estabelecidas na Constituição Federal as competências de cada um dos entes federativos.
Os Estados-membros elaboram, por meio de órgãos próprios (Assembléia Legislativa, segundo art. 11, ADCT), a sua Constituição, devendo ser respeitados os limites da autonomia concedida pela Carta Maior.
Em matéria ambiental a Constituição Federal distribuiu a competência entre os entes da federação, sendo que aos Estados não foi reservada competência exclusiva em matéria ambiental, mas apenas competência comum com a União e com os Municípios (art. 23, III, IV, VI e VII) e competência legislativa suplementar de normas gerais estabelecidas pela União (art. 24, VI, VII e VIII e seu § 2º).
Visando à concretização da proteção do meio ambiente prevista tanto na Constituição Federal quanto na Constituição Estadual, o Governo do Estado do Amazonas, em parceria com um banco privado, instituiu a Fundação Amazonas Sustentável (FAS), responsável pelo desenvolvimento do Programa Bolsa Floresta.
O Programa Bolsa Floresta pode ser citado como um bom exemplo de que os governos estaduais, conhecedores da realidade local, possuem meios eficazes de concretizar os fins propostos na Constituição da República, no caso, a proteção do meio ambiente, conjugado ao bem estar social.
Bibliografia
MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. 12ª edição. São Paulo: Ed. Malheiros, 2004.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 8ª edição. São Paulo: Ed. Malheiros, 2010.
www.idis.org.br, acesso em 04/08/2011.
http://www.fas –amazonas.org/pt/secao/programa-bolsa-floresta, acesso em 13/08/2011.
Site oficial do Supremo Tribunal Federal (www.stf,jus.br)
Notas
[1] SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 8ª edição. São Paulo: Ed. Malheiros, 2010, p. 71.
[2] Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.295 Amazonas, relator Ministro Cezar Peluso.
[3] SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 8ª edição. São Paulo: Ed. Malheiros, 2010, p. 72.
[4] Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
[5] Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; (Regulamento)
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; (Regulamento) (Regulamento)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (Regulamento)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; (Regulamento)
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; (Regulamento)
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. (Regulamento)
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.
[6]Informações obtidas no endereço eletrônico da Fundação Amazônia Sustentável - FAS : http://www.fas –amazonas.org/pt/secao/programa-bolsa-floresta, acesso em 13/08/2011
[7] Banco Bradesco
[8]Informações obtidas a partir do endereço eletrônico do Instituto para o desenvolvimento do investimento social – IDIS (www.idis.org.br, acesso em 04/08/2011).