Resumo: Este trabalho tem a intenção inicial de investigar se a intervenção do Ministério Público amolda-se ao novo perfil constitucional da instituição, cooperando com o fiel alcance de suas atribuições legais em defesa dos interesses da coletividade, afirmando ou refutando se resta configurada a eleição de prioridades para a consecução deste fim frente aos interesses meramente patrimoniais da Fazenda Pública. As fontes de pesquisa encontram-se basicamente em obras listadas nas referências, jurisprudências e estudo de pareceres elaborados por promotores de justiça que atuam em Varas Privativas dos Feitos da Fazenda Pública. Desta forma, o raciocínio exposto baseou-se em conclusões reunidas após a análise da realidade fática e teórica da matéria sob comento, para que fosse obtida resposta à hipótese fundamental acima especificada, deduzida, que se revelou, enfim, como verdadeira.
Palavras-chave: 1. Intervenção do Ministério Público (custos legis). 2. Interesses Indisponíveis. 3. Fazenda Pública. 4. Interesse Público. 5. Interesse Patrimonial.
INTRODUÇÃO:
No Brasil, o Ministério Público tem sede constitucional. Todavia, sua função primordial de órgão defensor da ordem jurídica e do regime democrático somente fora consolidada com o advento da Constituição Federal de 1988.
Não se pode deixar de mencionar, ainda, que a Constituição Federal em vigor atribuiu à instituição Ministério Público um novo perfil, qual seja, o de promover os direitos humanos, além de defender precipuamente os interesses difusos e coletivos.
Contudo, por vezes, situações cotidianas revelam que o Ministério Público, ao invés de preocupar-se em assumir seu moderno contorno, intervém desnecessariamente em alguns processos judiciais. Percebe-se no dia-a-dia da movimentação processual, que em inúmeros casos o juiz dá vista dos autos ao representante do Ministério Público, para emissão de parecer, onde estão sendo tratadas matérias que não envolvem interesses sociais indisponíveis, ou seja, que não guardam relação com sua atual competência.
Neste raciocínio, o presente trabalho pretende comprovar se, atualmente, a intervenção ministerial garante a proteção aos interesses indisponíveis, através da análise de situações que a justifiquem, com base no interesse público detectado pela qualidade da parte ou pela natureza da lide. Almeja-se demonstrar, ainda, se a visão de se atrelar o interesse público aos interesses da Fazenda Pública continua adequada, além de evidenciar-se, por análise, se a presença no pólo passivo de pessoa jurídica de direito público determina, por si só, a intervenção do Ministério Público.
Quer-se, também, mostrar que a própria lei zelou de forma especial pelos interesses da Fazenda Pública, tornando desnecessária a intervenção do Parquet, em alguns casos, ou seja, se o interesse público existente na correta aplicação da lei pelo Juiz, caracterizado em todos os processos judiciais, é suficiente para ensejar a intervenção ministerial.
Por fim, pretende-se demonstrar que não se espera tolher o Ministério Público de suas importantes missões legais. Todavia, há de se questionar se a Constituição Federal não reclama uma atuação ministerial mais seletiva e mais coletiva quando disciplinou orgânica e estruturalmente a instituição Ministério Público, concedendo-lhe um perfil de órgão constitucional autônomo e incumbindo-lhe a proteção e a tutela da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Será tratada, inclusive, a atual tendência jurisprudencial acerca do tema em discussão.
1 DA OBRIGATORIEDADE DA INTEVENIÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
A Constituição Federal de 1988 disciplina o Ministério Público como instituição autônoma na Seção I (“Do Ministério Público”), do Capítulo IV (“Das Funções Essenciais à Justiça”), do Título IV (“Da Organização dos Poderes”), separada do Poder Judiciário, que é regulamentado pelo Capítulo III. Pela primeira vez, a Carta de 1988 conceituou o Ministério Público, em seu art. 127, caput (2003, p. 87). Veja-se:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Assim, conclui-se que a atuação ministerial se dá continuamente no interesse público, de que são manifestações o interesse social e o interesse individual indisponível.
A própria Constituição Federal de 1988 (2003, p. 88-89) também definiu especificamente suas funções, em seu art. 129, incisos I a IX, quais sejam:
a) promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; b) zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; c) promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; d) promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos na Constituição; e) defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas; f) expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva; g) exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo 128, CF/88; h) requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais; i) exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
Decorrência disso é que participa o Ministério Público de um sem número de procedimentos cíveis e criminais.
No Processo civil, o Ministério Público tem seu desenho institucional traçado com base no binômio órgão agente e órgão interveniente. Resta indubitável, consoante já exposto, a concepção do Parquet como instituição defensora dos interesses indisponíveis da sociedade. A legislação brasileira, por meio do art. 82 do Código de Processo Civil (2006, p. 269-276), impõe a intervenção do Ministério Público quando houver interesse público evidenciado pela natureza da lide ou pela qualidade da parte, além das causas em que há interesses de incapazes e das concernentes ao estado da pessoa, pátrio poder, tutela, curatela, interdição, casamento, declaração de ausência e disposições de última vontade.
A interpretação dos dois primeiros incisos do art. 82 é bastante cristalina. Entretanto, o inciso III, por redigido de forma mais genérica, representa um ponto de discussão na doutrina e jurisprudência. Foquemos neste raciocínio.
Em atenção aos princípios da autonomia e da independência funcional, imperioso destacar que o membro do Ministério Público, nestes casos e face a generalidade acima mencionada, goza de uma certa “discricionariedade” para apreciar e analisar, no caso concreto, se estão ou não presentes os motivos legais que justifiquem sua atuação, ou seja, este é livre para apreciar se existe ou se persiste o interesse que legitimaria sua iniciativa ou sua intervenção.
Com efeito, a intervenção do Ministério Público no processo civil brasileiro, mesmo ressaltando-se obediência aos princípios da autonomia e da independência funcional, exige uma observação sistemática no dia-a-dia dos promotores de justiça, ao estabelecer os casos em que o Parquet obrigatoriamente deve intervir, no processo civil, com base no interesse público.
Em ações contra a Fazenda Pública, a intervenção ministerial poderá existir prima facie ou não, eis que, em alguns casos, não resta identificada a defesa dos direitos e interesses sociais, inexistentes pela própria natureza da lide, como, por exemplo, quando ocorre a presença de interesses meramente patrimoniais.
Grecco Filho, citado por apud Lincoln Antônio de Castro (http://www.uff.br/direito/artigos/lac-02.htm.), no artigo “O Ministério Público no Processo Civil”, sustenta que o interesse público, por se relacionar com bem social indisponível transcendente, não coincide necessariamente com interesse de pessoas jurídicas de direito público. Referindo-se a interesses básicos e fundamentais da sociedade, para justificar a intervenção ministerial no processo civil, o citado jurista afirma que:
no sistema do Código de Processo Civil não há hipóteses de intervenção facultativa do Ministério Público. (...) A hipótese do inciso III (art. 82) apresenta dificuldades, como já se disse, em virtude de sua generalidade. É possível imaginar casos em que haja dúvida sobre a existência do interesse público.
Neste raciocínio, não se está aqui afirmando que o inciso III do art. 82 retrate a possibilidade de intervenção facultativa, mas tão somente autorize que o órgão ministerial, em cada caso, avalie a presença ou não do interesse público justificador da intervenção. Assim, identificada a necessidade da intervenção em determinados autos, sendo objeto de indeferimento do órgão judicial, cabe ao Ministério Público recorrer. De outra parte, se o órgão ministerial se recusar a intervir, ao órgão judicial restará valer-se, por analogia, dos termos do art. 28 do Código de Processo Penal (2004, p.17) para a obtenção de posicionamento conclusivo, a nível de instituição, quanto à obrigatoriedade ou não da intervenção ministerial no caso concreto.
Todavia, em que pese a relevância dos argumentos alinhavados acima, subsiste tese minoritária que defende que a intervenção do Ministério Público, na hipótese prevista pelo art. 82, III, não é obrigatória, mas facultativa, competindo ao juiz, porém, julgar da existência do interesse que a justifique.
O ilustre jurista Theotônio Negrão ( 2000, p. 181 ), em nota de rodapé ao artigo 82 do CPC, adverte:
O interesse público não se identifica com o da Fazenda Pública (RTJ 93226, 94/395, 94/899, 133/345; STF-RP 25/324; RTFR 143/97, RJTJSEP 113/237, JTJ 174/262), mesmo porque esta é representada por seu procurador e se beneficia do disposto no art. 475 – II e III.
Não é a simples presença da entidade que impõe a intervenção do MP (art. 82, III, CPC), cabendo ao juiz examinar a existência do interesse, pela natureza da lide ou qualidade da parte (RSTJ 14/448). No mesmo sentido: RSTJ 76/157.
Imperioso relatarmos, inclusive, a posição doutrinária acerca do tema em discussão. Segundo o entendimento de Mazzilli (1987, p. 47-48) e Bedaque (ano 2003, p. 36-56), a atuação ministerial no processo civil classifica-se de três maneiras: como parte, como auxiliar da parte ou como fiscal da lei. Contudo, também deve fazer-se diferença entre intervenção em razão da natureza da lide e intervenção pela qualidade da parte.
No primeiro caso, exercita-se atividade imparcial de fiscal da lei; no segundo caso, há atuação vinculada de sorte a se buscar provimento judicial favorável à pessoa que, em razão do aspecto de qualidade da parte, determinou a intervenção ministerial.
Conforme demonstrado, as possibilidades de intervenção do MP são múltiplas. Não se pode olvidar, porém, que, ainda nos dias de hoje, alguns julgadores, tão somente a pretexto de exibir movimentação processual, fiquem repetindo o expediente de remeter os autos para manifestação ministerial (R. H. Dê-se vistas ao MP), não obstante serem sabedores de suas funções intrínsecas.
O raciocínio exposto acima se amolda, perfeitamente, às palavras do Dr. Albagli Oliveira, em estudo publicado no site Jus Navigandi. Veja-se:
[...] Se o MP tem uma série de atribuições constitucionais a alcançar, deve fazê-lo de forma racional, enfrentando as questões que realmente se amoldem ao seu novo perfil constitucional, buscando velar interesses da sociedade como um todo, e não interesses que, embora nobres, tenham reflexos apenas patrimoniais, ainda que da Fazenda Pública. [...]
Seguindo o mesmo inteligência, novos estudos surgem propondo a racionalização da intervenção do Ministério Público no Processo Civil. As palavras do Dr.Coelho exposto no referido artigo de Albagli Oliveira, assevera: Daí, afigura-se aconselhável busque o novo Ministério Público, de milênio e século que ora se iniciam, a devida racionalização de sua competência, adequado-a ao melhor entendimento dos interesses da sociedade.
A posição jurisprudencial apresenta-se, em maioria, de acordo com a posição doutrinária. Quando a ação judicial versar sobre interesses meramente patrimoniais da Fazenda Pública, o entendimento é no sentido de não haver falar em interesse público que justifique a intervenção. Nessa linha o Superior Tribunal de Justiça editou a Súmula 189: “É desnecessária a intervenção do Ministério Público nas execuções fiscais”, utilizada pelos Tribunais de Justiça. Nesse sentido a ementa do Relator Des. Adão Sérgio do Nascimento Cassiano, no julgamento do Agravo Regimental nº 70013684436, 2ª Câmara Cível do TJRS, julgado em 08/02/2006:
Agravo interno. Execução fiscal. Intervenção do MP. Subsídios de vereador. Impenhorabilidade. Não há intervenção do Ministério Público nas execuções fiscais (Súmula nº 189, STJ). São impenhoráveis as verbas de caráter alimentar, a tanto equivalendo os subsídios de vereador (arts. 7º, X, da CF/88 e 649, IV, do CPC). Precedentes do STJ e deste TJRS. Agravo desprovido.
(Tribunal de Justiça do RS, 2º Câmara Cível, Agravo Regimental nº 70013684436, relator: Adão Sérgio do nascimento Cassiano, julgado em 08/02/06)
Assim, inclusive, a jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça:
Está assentada nesta Corte a orientação no sentido de que o interesse patrimonial da Fazenda Pública, por si só, não se identifica com o interesse público a que alude o art. 82, III, do CPC, para fins de intervenção do Ministério Público no processo. No presente caso, o interesse se situa no âmbito ordinário da administração pública (ação anulatória de débito fiscal), não sendo obrigatória a intervenção do MP na condição de custus legis.
(Superior Tribunal de Justiça, 1º T, RESP 490726/SC; RE 2002/0172560-0, rel. Min. Teori Albino Zavaski, julgado em 03/03/05)
Mesmo entendimento se faz na decisão do Ministro Relator Fontes de Alencar, nos Embargos de Divergência em RESP nº 236.583 – SP. Destaca-se:
O art. 82, inciso III, do Código de Processo Civil dispõe que compete ao Ministério Público intervir em todas as causas que há interesse público evidenciado pela natureza da lide ou pela qualidade das partes.
Isto não quer dizer que em todas as vezes que o Estado for parte é obrigatória a presença do Ministério Público, pois se assim fosse a lei, expressamente tê-la-ia dito.
Porém, em sentido contrário:
Apelação cível. Execução de título extrajudicial contra a fazenda Pública. Intervenção obrigatória do Ministério Público. Na execução contra a Fazenda Pública é obrigatória a intervenção do MP, evidenciado o interesse público (art. 82, III, do CPC). Sentença desconstituída, processo anulado.
(Tribunal de Justiça do RS, 21º Câmara Cível, Apelação Cível nº70012786158, rel. Marco Aurélio Heinz, julgado em 08/02/06)
Assim, conforme já afirmado, o Ministério Público goza de atribuições bem definidas na Constituição Federal e na própria Lei Orgânica de grandeza e relevância incontestáveis, que têm e devem ser cumpridas com eficiência para a garantia do bem estar social. Assim, a participação do Ministério Público, como órgão interveniente, deve ser analisada pelos julgadores com mais severidade de modo a garantir-se a assunção do novo perfil atribuído pela Constituição Federal de 1988, na defesa dos interesses difusos e coletivos.
2 AS PRERROGATIVAS PROCESSUAIS DA FAZENDA PÚBLICA
Em obediência ao princípio da isonomia, insculpido no art. 5º da Constituição Federal (2003, p. 5-12) e no art. 125, I do Código de Processo Civil (2006, p. 334), quando de sua aplicabilidade, deve-se levar em conta a idéia aristotélica de conferir tratamento igual aos iguais e desigual aos desiguais. No processo, também deve ser visado ao alcance do equilíbrio e adaptação das partes às peculiaridades de cada qual.
Neste contexto, há regras especiais conferidas à Fazenda Pública, dentre as quais sobressai, segundo Cunha (2005, p. 33), a prerrogativa de prazos diferenciados, a fim de se atender à sua situação no processo, que se revela diferente da situação dos particulares ou das empresas privadas.
Mister registrar, apenas, que há quem questione a constitucionalidade dessas regras diferenciadas conferidas à Fazenda Pública no processo. Todavia, não parece haver qualquer óbice à existência de tais regras.
Consoante já exposto, em razão da própria atividade de tutelar o interesse público, a Fazenda Pública ostenta condição diferenciada das demais pessoas físicas ou jurídicas de direito privado. Além do mais,
quando a Fazenda Pública está em juízo, ela está defendendo o erário. Na realidade, aquele conjunto de receitas públicas que pode fazer face às despesas não é de responsabilidade, na sua formação, do governante do momento. É toda a sociedade que contribui para isso. (...) Ora, no momento em que a Fazenda Pública é condenada, sofre um revés, contesta uma ação ou recorre de uma decisão, o que se estará protegendo, em última análise, é o erário. É exatamente essa massa de recurso que foi arrecadada e que evidentemente supera, aí sim, o interesse particular. Na realidade, a autoridade pública é mera administradora.
Neste raciocínio, é justamente para que a Fazenda Pública possa atuar da melhor maneira possível, de modo a garantir o interesse coletivo, é preciso que se lhe confiram condições necessárias e suficientes a tanto. Não se tratam de privilégios, como defendem alguns, mas são, de fato, prerrogativas processuais com fundamento razoável de modo a atender, efetivamente, ao princípio da igualdade, como relatado acima.
Assim, pode-se perceber que a Fazenda Pública assume condição diferenciada, na condição de parte processual. Entretanto, a presença no pólo passivo de pessoa jurídica de direito público não determina, por si só, a intervenção do Ministério Público. A título exemplificativo, pode-se citar ações que envolvam interesse meramente patrimonial, como ações ordinárias de cobrança ou ainda ações de execução. Nestes casos, a intervenção ministerial, na qualidade custos legis, em causas de reduzida repercussão social, não se coaduna com o perfil constitucional traçado para o Ministério Público.
Cunha (2005, p. 36) cita o Dr. Marcelo Ferro de Carvalho que relata o raciocínio exposto acima em artigo veiculado no site da ANMP (2004, p. 48):
A presença na lide de uma pessoa jurídica de direito público torna obrigatória a intervenção ministerial? (...) Não devemos jamais confundir interesse público com interesse de pessoa jurídica de direito público, pois estaríamos voltando ao tempo em que os interesses da Fazenda Pública eram defendidos em juízo pelo Ministério Público (...) Então, não obstante a falta de amparo legal, a intervenção do Ministério Público é totalmente desnecessária, tendo a própria lei zelado de forma especial pelos interesses da Fazenda Pública.
Não se pode deixar de olvidar, ainda, que o interesse público que existe na correta aplicação da lei pelo Juiz, presente em todos os processos, não é suficiente para ensejar a intervenção ministerial. Conforme fartamente demonstrado, neste sentido, a nova missão confiada ao Ministério Público é bem mais ampla e não pode ser resumida à fiscalização da correta aplicação da lei. O zelo pelo efetivo respeito aos serviços relevantes assegurados pela Constituição à sociedade também deve ser buscado em defesa das minorias e de toda a coletividade.