A Proposta de Emenda à Constituição – PEC nº 45 de 2009 acrescenta o inciso XXIII ao artigo 37 da Constituição Federal de 1988, o qual tem significativa implicação na política de controle da Administração Pública:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
XXIII - As atividades do sistema de controle interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a que faz referência o art. 74, essenciais ao funcionamento da administração pública, contemplarão em especial as funções de ouvidoria, controladoria, auditoria governamental e correição, e serão desempenhadas por órgãos de natureza permanente, e exercidas por servidores organizados em carreiras específicas na forma da lei.
A pretensão legiferante não é apenas importante, na medida em que assenta a importância institucional dos órgãos de controle interno, mas também oportuna, posto que define, objetivamente, parâmetros mínimos para o seu correto aparelhamento.
É, justamente nessa segunda característica da norma, contudo, que se entende necessária alguma obtemperação.
O pretérito exercício da função do controle, o estudo comparado dessa atividade em diversos países do mundo e a advocacia ostensiva nessa importante esfera demonstram que a efetividade da ação dos órgãos de controle imprescinde de transparência e confiabilidade, no sentido de proporcionar segurança jurídica aos seus controlados.
Em outras palavras, a transparência é importante para o exercício da atuação pedagógica do controle. Esta, por sua vez, é o maior instrumento do qual os órgãos de controle interno dispõem para alavancar a eficiência na gestão da máquina pública. A confiança traz segurança. A segurança incentiva e motiva investimentos e compromissos de longo prazo.
A falta de transparência e diretrizes claras, por sua vez, instalam a insegurança jurídica e difundem a notória política do medo. Tal situação só desmotiva aqueles agentes verdadeiramente comprometidos com o interesse público.
Nesse sentido, entende-se que a PEC em questão pode estar perdendo grande oportunidade ao deixar de mencionar, como instrumento de aparelhamento obrigatório dos órgãos de controle interno, a implementação de uma matriz de responsabilidade, instrumento de controle que tem como principal função definir as responsabilidades, atribuições e funções de cada agente participante dos processos burocráticos que movimentam a Administração Pública. Define também o tempo de atuação de cada órgão, evitando sobreposição de funções e confusão das ações.
Diante de diretrizes claras, é mais seguro e confiável para o agente público aceitar os desafios abissais da gestão administrativa e política no Brasil.
Note-se: o objetivo da PEC é de estruturar os órgãos de controle interno, sistematizando sua estrutura por meio da criação de um órgão permanente e definindo o exercício das funções típicas e necessárias ao exercício do Controle Interno.
Na humilde opinião destes escritores, deixar de lado importante instrumento de transparência com os agentes públicos controlados é o mesmo que silenciar o diálogo já incipiente que vigora na atualidade, disseminando a política do medo, em detrimento da nobre função pedagógica.
A contribuição que se deixa é no sentido de uma necessária adaptação no texto originário da PEC, incluindo-se, dentre as funções especiais do controle, a atuação preventiva e orientadora, mediante definição de matriz de responsabilidades. Além disso, seria importante dar estatura constitucional aos princípios da transparência e da função pedagógica do controle.
Se é certo que incumbe ao controle interno auxiliar o controle externo, de forma sistêmica, é necessário definir que:
- a atuação do órgão central – Controladoria-Geral da União – CGU – deve ocorrer de forma incidental apenas se o órgão setorial ou regional for omisso, deixando de atuar em substituição a esses, anulando-os na prática; as controladorias das estatais, dos integrantes do Sistema “S” e das unidades federadas merecem o mesmo respeito que o órgão central;
- a atuação do órgão de controle das demais esferas deve ser respeitada e coordenada pelo órgão central – não faz sentido que os órgãos federais, nos Estados e Municípios, usufruam de melhores condições de trabalho que os localizados nas esferas federadas. O regime federativo deve impedir a hipertrofia de órgãos federais;
- a atuação dos órgãos de controle externo, como Ministério Público e Tribunal de Contas da União, deve se fazer valorizando o órgão de controle interno e, mesmo diante de escândalos noticiados, oportunizar a ação dos órgãos integrantes do sistema, para que possam atuar antes do ingresso de ações judiciais.
A colaboração entre os órgãos de controle, e a determinação constitucional para atuação sistêmica, podem constituir um marco fundamental no combate à corrupção e servir de modelo orientador com supremacia da técnica.
Outra importante necessidade é a inserção da competência para edição de uma Lei Orgânica Nacional do Controle Interno, instrumento que pode balizar diretrizes para:
- atuação sistêmica, sem sobreposição de funções;
- definição para garantia de competências, com prazos e responsabilidades – matriz de responsabilidades;
- estruturação de paradigmas de atuação consistentes e uniformes.
Enquanto esses postulados não forem implementados, todo o esforço para a melhoria estrutural do controle interno pode representar profundo vazio na efetividade desejada pela sociedade.