Avança no Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional nº 45, que altera significativamente a política de controle da Administração Pública. Este artigo visa debater algumas questões trazidas pela proposta de lei.

A Proposta de Emenda à Constituição – PEC nº 45 de 2009 acrescenta o inciso XXIII ao artigo 37 da Constituição Federal de 1988, o qual tem significativa implicação na política de controle da Administração Pública:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 

[...]

XXIII - As atividades do sistema de controle interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a que faz referência o art. 74, essenciais ao funcionamento da administração pública, contemplarão em especial as funções de ouvidoria, controladoria, auditoria governamental e correição, e serão desempenhadas por órgãos de natureza permanente, e exercidas por servidores organizados em carreiras específicas na forma da lei.

A pretensão legiferante não é apenas importante, na medida em que assenta a importância institucional dos órgãos de controle interno, mas também oportuna, posto que define, objetivamente, parâmetros mínimos para o seu correto aparelhamento.

É, justamente nessa segunda característica da norma, contudo, que se entende necessária alguma obtemperação.

O pretérito exercício da função do controle, o estudo comparado dessa atividade em diversos países do mundo e a advocacia ostensiva nessa importante esfera demonstram que a efetividade da ação dos órgãos de controle imprescinde de transparência e confiabilidade, no sentido de proporcionar segurança jurídica aos seus controlados.

Em outras palavras, a transparência é importante para o exercício da atuação pedagógica do controle. Esta, por sua vez, é o maior instrumento do qual os órgãos de controle interno dispõem para alavancar a eficiência na gestão da máquina pública. A confiança traz segurança. A segurança incentiva e motiva investimentos e compromissos de longo prazo.

A falta de transparência e diretrizes claras, por sua vez, instalam a insegurança jurídica e difundem a notória política do medo. Tal situação só desmotiva aqueles agentes verdadeiramente comprometidos com o interesse público.

Nesse sentido, entende-se que a PEC em questão pode estar perdendo grande oportunidade ao deixar de mencionar, como instrumento de aparelhamento obrigatório dos órgãos de controle interno, a implementação de uma matriz de responsabilidade, instrumento de controle que tem como principal função definir as responsabilidades, atribuições e funções de cada agente participante dos processos burocráticos que movimentam a Administração Pública. Define também o tempo de atuação de cada órgão, evitando sobreposição de funções e confusão das ações.

Diante de diretrizes claras, é mais seguro e confiável para o agente público aceitar os desafios abissais da gestão administrativa e política no Brasil.

 Note-se: o objetivo da PEC é de estruturar os órgãos de controle interno, sistematizando sua estrutura por meio da criação de um órgão permanente e definindo o exercício das funções típicas e necessárias ao exercício do Controle Interno.

Na humilde opinião destes escritores, deixar de lado importante instrumento de transparência com os agentes públicos controlados é o mesmo que silenciar o diálogo já incipiente que vigora na atualidade, disseminando a política do medo, em detrimento da nobre função pedagógica.

A contribuição que se deixa é no sentido de uma necessária adaptação no texto originário da PEC, incluindo-se, dentre as funções especiais do controle, a atuação preventiva e orientadora, mediante definição de matriz de responsabilidades. Além disso, seria importante dar estatura constitucional aos princípios da transparência e da função pedagógica do controle.

Se é certo que incumbe ao controle interno auxiliar o controle externo, de forma sistêmica, é necessário definir que:

  1. a atuação do órgão central – Controladoria-Geral da União – CGU – deve ocorrer de forma incidental apenas se o órgão setorial ou regional for omisso, deixando de atuar em substituição a esses, anulando-os na prática; as controladorias das estatais, dos integrantes do Sistema “S” e das unidades federadas merecem o mesmo respeito que o órgão central;
  2. a atuação do órgão de controle das demais esferas deve ser respeitada e coordenada pelo órgão central – não faz sentido que os órgãos federais, nos Estados e Municípios, usufruam de melhores condições de trabalho que os localizados nas esferas federadas. O regime federativo deve impedir a hipertrofia de órgãos federais;
  3. a atuação dos órgãos de controle externo, como Ministério Público e Tribunal de Contas da União, deve se fazer valorizando o órgão de controle interno e, mesmo diante de escândalos noticiados, oportunizar a ação dos órgãos integrantes do sistema, para que possam atuar antes do ingresso de ações judiciais.

A colaboração entre os órgãos de controle, e a determinação constitucional para atuação sistêmica, podem constituir um marco fundamental no combate à corrupção e servir de modelo orientador com supremacia da técnica.

Outra importante necessidade é a inserção da competência para edição de uma Lei Orgânica Nacional do Controle Interno, instrumento que pode balizar diretrizes para:

  1. atuação sistêmica, sem sobreposição de funções;
  2. definição para garantia de competências, com prazos e responsabilidades – matriz de responsabilidades;
  3. estruturação de paradigmas de atuação consistentes e uniformes.

Enquanto esses postulados não forem implementados, todo o esforço para a melhoria estrutural do controle interno pode representar profundo vazio na efetividade desejada pela sociedade.


Autor

  • Jorge Ulisses Jacoby Fernandes

    É professor de Direito Administrativo, mestre em Direito Público e advogado. Consultor cadastrado no Banco Mundial. Foi advogado e administrador postal na ECT; Juiz do Trabalho no TRT 10ª Região, Procurador, Procurador-Geral do Ministério Público e Conselheiro no TCDF.<br>Autor de 13 livros e 6 coletâneas de leis. Tem mais de 8.000 horas de cursos ministrados nas áreas de controle. É membro vitalício da Academia Brasileira de Ciências, Artes, História e Literatura, como acadêmico efetivo imortal em ciências jurídicas, ocupando a cadeira nº 7, cujo patrono é Hely Lopes Meirelles.

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Breves considerações sobre a PEC 45/2009. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3806, 2 dez. 2013. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/25976>. Acesso em: 20 out. 2018.

Comentários

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    hamilton henriques dos anjos

    Primeiramente é terrível o sistema de Fale com o autor, que exige do leitor que seja expert em criptografia, para conseguir enviar a mensagem. Mas quanto ao texto, muito bom mesmo, gostaria apenas de acrescentar que no combate preventivo da CORRUPÇÃO endêmica no Brasil, bem que poderíamos usar o Programa SER, desativado pela RFB, criado pelo saudoso, competente e SERÍSSIMO, Dr.Osíris Lopes, que foi Secretário da Receita Federal (Governo Itamar Franco),quando houve os maiores índices da arrecadação impostos federais, quando era aplicado de forma sistemática o SER-Sinais Exteriores de Riqueza. Se fosse reativado, com o atual sistema de dados interligados da RFB, se poderá vasculhar todo e qualquer patrimônio suspeito, pelos bancos de dados:DETRAN, Cartórios Registro Imóveis,Naval,Aeronáutico,etc, em especial, dos Agentes Públicos detentores de comando: Ministros,Secretários de Estados, Municipios, Chefes, Coordenadores de Fiscalização e nossos inocentes Agentes Políticos, antes e depois dos respectivos mandatos, vasculhando não somente por seus nomes, mas de seus compadres, comadres e "laranjas" comprados ou presenteados ou ingênuos (idosos), todos induzidos a compartilhar patrimônios ilícitos, frutos da corrupção. Um exemplo marcante, foi o "laranja"jovem de 20 anos, salário 1.200 reais, dono de um aptº alugado pelo Palocci, no valor de 6 milhões, relatado pela "Folha de São Paulo", quando do escanda-lo da quebra do sigilo do caseiro (que o STF julgou normal).

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