Iniciado sempre no Poder que arrecada dinheiro público: o Executivo, o processo orçamentário nacional é composto por três peças, aprovadas por lei e compatíveis umas com a outras; eis o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA).
O bom planejamento orçamentário é princípio basilar de responsabilidade fiscal. Assim, o que se convencionou naqueles três instrumentos vem sendo, na execução deles, examinado, com muito mais rigor, pelos Tribunais de Contas.
Tendo em mira que, no setor governo e à exceção dos casos de guerra, comoção interna e calamidade pública[1], não se gasta um centavo sem o prévio aval do Legislativo, ante essa demanda constitucional, a lei orçamentária é a mais operacional das sobreditas autorizações de uso do dinheiro público, constituindomeio vital para que se realize toda e qualquer ação de governo (art. 167, I e II da CF).
Em assim sendo, não é demais lembrar às Prefeituras os seguintes pontos essenciais:
1. Frente ao princípio da unidade e universalidade, o orçamento anual deve agregar receitas e despesas da Administração direta (Prefeitura e Câmara), autarquias, fundações instituídas ou mantidas pelo Município e empresas estatais dependentes (art. 165, § 5º, I, da Constituição).
2. As empresas estatais autônomas, não dependentes financeiramente da Prefeitura, só precisam revelar sua política de investimentos, detalhada pela fonte de financiamento, quersejam os recursos próprios, os aportes de capital do Tesouro municipal ou, mesmo,os empréstimos e financiamentos obtidos em instituições bancárias, geralmente as oficiais (art. 165, § 5º, II, da Constituição).
3. Consultar as necessidades de operação e expansão dos vários setores da Administração, e ouvir a população nas audiências públicas, tais medidas aproximam o orçamento da realidade municipal, o que evita as muitas e usuaisalterações ao longo de sua execução, feitas por créditos adicionais ou pelos mecanismos da transposição, remanejamento e transferência. A prática tem-nos revelado que, entre o orçamento iniciado em 1º de janeiro e o executadoem 31 de dezembro, entre um e outrohá uma grande distância, lacuna que consome muita energia administrativa, desqualificando a lei orçamentária como confiável ferramenta de operação da máquina pública.
4. Convocada de forma ampliada pela Prefeitura, a audiência pública debaterá a proposta orçamentária com entidades representativas da população local. Essa discussão enfoca, com predominância, os investimentos, a criação ou expansão dosserviços, enfim, a ampliação do agir governamental, pois que a manutenção das preexistentes atividades é, no mais das vezes, incomprimível, obrigatória e inadiável. De todo modo, o orçamento participativo é uma obrigação legal (art. 48, parágrafo único, da LRF), cujas atas de realização, em muitos estados da Federação, são encaminhadas ao órgão do Controle Externo.
5. Baseada nacorrigida média arrecadada no triênio anterior, a estimativa de receitadeve sofrer acréscimo, pela média, da inflação e do crescimento do PIB,previstos ambos para o ano seguinte. Além disso, há de se considerareventual aumento ou diminuição na receita própria, antevisto na lei de diretrizes orçamentárias (ex.: adoção do IPTU progressivo; protesto de certidões da Dívida Ativa; renúncia de ISS para certos setores de atividade). Assim fazendo, cumprirá a Administração ao art. 30 da Lei 4.320, de 1964 e ao art. 12 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
6. E, por falar em receita, não é demais recordar que a Lei de Responsabilidade Fiscal, no art. 5º, II, determina anexo ao orçamento anual, quantificando a perda causada por renúncias fiscais que persistam na vida financeira do Município. A propósito, tal anexo, desde 1988, já era solicitado pela Constituição (art. 165, § 6º).
7. De mais a mais, aquele anexo também demonstrará as medidas para compensar influências negativas sobre o resultado da execução orçamentária, fruto de nova renúncia de receita ou do aumento da despesa obrigatória de caráter continuado. Tais providências assentam-se na elevação permanente da receita,no corte permanente de despesa ou em ambos os procedimentos.
8. Fixados acima da capacidade arrecadatória do município, orçamentos superestimados geram dotações folgadas, o que pode, por exclusiva iniciativa do Executivo, acarretar corte de anunciados programas e metas físicas; além disso, esse superdimensionamento é porta aberta para o déficit da execução orçamentária e, dele decorrente, constituição ouincremento na dívida líquida de curto prazo (déficit financeiro).
9. Em sentido contrário, orçamentos subestimados com altas margens para abrir créditos suplementares oferecem cenário onde o natural excesso de arrecadação financiará ações dounilateral querer do Executivo, disso afastando, de forma imprópria, a vontade legislativa.
10. A menos que lei local autorize destinação para aposentadorias, pensões e outras despesas correntes, a receita de capital não poderá superar a despesa de capital (art. 167, III da Constituição e art. 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal).
11- Considerando a derrubada, pelo STF, do regime especial de precatórios, o Relator da ação de inconstitucionalidade, ministro Luiz Fux, indica que, enquanto não editada a prometida modulação daquele julgado, devem os entes devedores pagar dívidas judiciais conforme a mesma sistemática da invalidada Emenda Constitucional nº 62, de 2009, ou seja,depósito mensal de 1 a 2%da receita corrente líquida ou depósito anual de 1/15 do passivo judicial corrigido.Nessa marcha, as verbas para Sentenças Judiciais podem ser dotadas tal qual se fezentre 2010 e 2012, até que venha a anunciada modulação da Suprema Corte [2]. Confirma esse raciocínio o decreto baixado peloGovernador do Estado de São Paulo (nº 59.148, de maio de 2013), escolhendo, para 50% dos pagamentos judiciais, a ordem que beneficia os precatórios de menor valor, ou seja, uma das opções estabelecidasnaquela impugnada emenda à Constituição.
12- Relativos à criação, expansão ou aprimoramento da ação governamental, os projetos devem estar enunciados no plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias (art. 16 da LRF e art. 167, 1º da CF).Se não, deve o Executivo propor leis aditivas, ao PPA e à LDO, aprovando aquelas iniciativas. Do contrário, será a despesa tida não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio, a modo do art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
13- Além disso, não podem incluir-se no orçamento aqueles novos projetos, se os atuais, ora em andamento, também não contarem com verba orçamentária(art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal).
14- O orçamento será detalhado até o nível do elemento de despesa, assim como quer o art. 15 da Lei 4.320, de 1964, e exige o princípio orçamentário da transparência e especificação do gasto público.
15- Apesar de a Constituição, no art. 165, § 8º, não limitar a margem orçamentária para créditos suplementares, a boa técnica recusa excessos percentuais, que, por ação privativa do Executivo, podem desfigurar o orçamento original, contrariando o princípio da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2º da CF).Sob tal contexto, não é demais se balizar na lei orçamentária do Governo do Estado de São Paulo, que concede margem genérica de 17% para créditos suplementares, à qual se adiciona o valor atribuído à Reserva de Contingência.
16- Tendo em mira que doutrina e jurisprudência vêm entendendo que,entre elementos de gasto da mesma Atividade, Projeto ou Operação Especial, a permuta é um crédito adicional e, não,uma transposição, um remanejamento, nem uma transferência, à vista dessa compreensão, conveniente fixar-se, também com moderação, percentual específico para créditos adicionais bancados pela anulação, parcial ou total, de outras dotações(art. 43, § 1º, III da Lei 4.320, de 1964). Na antes referidalei orçamentária estadual, é de 20% o limite para intercâmbio entre objetos de gasto.
17- Então, pode houver percentual genérico para créditos suplementares amparados em superávit financeiro, excesso de arrecadação e operação de crédito (exemplo: os 17% do Estado de São Paulo), além de mais um percentual, específico para suplementações que não aumentam o orçamento atual, conquanto bancadas pelo esvaziamento, total ou parcial, de outras dotações (exemplo: os 20% do Estado de São Paulo).
18- No dizer de Heraldo da Costa Reis, J. Teixeira Machado Jr. e José Ribamar Caldas Furtado [3], a transposição, o remanejamento e a transferência são instrumentos para a Administração alterar seu curso operacional; repriorizar as ações de governo; modificar as intenções originais da lei de orçamento, enquanto o crédito adicional, indiferente que é à vontade política, serve para remediar imprevisões, omissões e erros no momento em que se elabora a peça orçamentária, circunstância que abrange, por óbvio, a simples troca entre elementos de despesa de uma mesma espécie programática.
19- Assim, por caracterizar modificação nas políticas de governo, e não se incluir nas exceções do art. 165, § 8º, da Constituição, os institutos da transposição, remanejamento e transferência não podem ser autorizados, de forma prévia e genérica, na peça orçamentária, tal qual se faz, por exemplo, com os créditos adicionais suplementares [4].
20- E nem a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) pode conceder aquela margem difusa e inespecífica para transposições, remanejamentos e transferências.De fato, subtrair recurso da Saúde para reforçar Obras Viárias, ou retirar dotação da manutenção de creches para financiar prédio voltado ao ensino profissionalizante, nesses exemplos que solicitam aqueles três mecanismos orçamentários, claro está amudança nos rumos originais da lei de orçamento, o que demanda exame particular de interesse público por parte do Legislativo e, daí, lei individual e, não, licenças genéricas, seja na lei de diretrizes ou do orçamento anual.
21-A lei orçamentária anual não pode conter permissão para o Executivo abrir, por decreto, novo grupo ou elemento de despesa, conquanto isso, na verdade, é um crédito adicional especial, a sempre demandar lei formal específica.
22- Após deduzir o Fundeb e o Pasep, o Banco do Brasil repassa o valor líquido das transferências federais de impostos (FPM, ITR, IOF-ouro, entre outras). Em respeito ao princípio orçamentário do valor bruto[5], há de seestimar a cifra total, não líquida, daquelestributos transferidos pela União e, para abatera contribuição municipal ao Fundeb, haverá conta subtrativa no campo da receita; já, no caso do Pasep, o orçamentista preverá, no lado da despesa, o valor a ser recolhido àquele título, conquanto tal contribuição deve realizar as fases normais da despesa orçamentária: empenho, liquidação e pagamento.
23- No respectivo fundo especial deve-se alocar recurso para ações voltadas à criança e ao adolescente, em obediência ao art. 227 da Constituição e ao art. 4º, parágrafo único, “d”, da Lei Federal n.º 8.069, de 1990.
24- Desde que a LDO não tenha apresentado as entidades do terceiro setor que receberão auxílios e subvenções, a aposição de crédito próprio solicita lei específica que transpareça aquelas beneficiárias de dinheiro público, o que bem atende ao art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
25- Há de se prever Reserva de Contingência à vista de três situações:
a) Passivos ocasionais, contingentes, descritos no anexo de riscos fiscais da lei de diretrizes orçamentárias – LDO (art. 4º, § 3º e art. 5º, III, ambos da LRF).
b) Necessidade de frear certo nível de gasto, no escopo de conseguir superávit que amortize a dívida de curto prazo, composta, em predominância, por Restos a Pagar sem lastro de caixa. Tal obrigação se acentua quando as Cortes de Contas assim determinam nos balanços de anos findos.
c) Reter valor equivalente ao esperado superávit do regime próprio de previdência, impedindo a utilização daquela sobra em outras finalidades, que não as de aposentadoria e pensão. Tal cautela assegura observância ao art. 167, XI, da Constituição.
26- Para dar eficácia às metas fiscais da lei de diretrizes orçamentárias, há de se produzir mais um anexo: o que mostra a compatibilidade do orçamento com aqueles propostos resultados entre receitas e despesas (art. 5º, I, da LRF).
27-Abaixo de 25% da receita proveniente de impostos e dos aguardados recursos adicionais para o ensino (convênios; salário-educação), aquém dessa soma não pode se situar o total das dotações vinculadas à Educação Infantil e ao Ensino Fundamental e, desde que relacionada a essas duassubfunções, nisso também pode ingressar a categoria Educação de Jovens e Adultos(art. 211, § 2º e art. 212, ambos da Constituição).
28- Nos municípios que obtêm ganho junto ao Fundo da Educação Básica (Fundeb), a vantagemfinanceira, chamada “plus”, deve atrelar-se àquelas três subfunções, mesmo que, ocorrendo repasse a maior do Fundo, 5% sejam utilizados no 1º trimestre de ano seguinte: 2015 (art. 24, caput e § 2º, da Lei 11.494, de 2007) [6].
29- Abaixo de 60% do Fundeb não pode se fixar a totalidade das dotações alusivas à remuneração do magistério da educação básica (art. 60, XII do ADCT).
30- 15% dos impostos, próprios e transferidos, mais as receitas da Lei Kandir [7] e o 1% de FPM recebido, adicionalmente, em dezembro de cada exercício[8], e, ainda, os dinheiros vindos do SUS, todos esses recursos estarão vinculados às ações e serviços de saúde, a cargo do respectivo fundo municipal; tudo, conforme a regulamentação da Lei complementar nº 141, de 2012.
31- O total das dotações da Câmara de Vereadores não poderá superar 3,5% a 7,0% da receita tributária ampliada, projetada até o final do ano em que se elabora a proposta orçamentária; aquele intervalo percentual depende do tamanho populacional do município (art. 29-A da Constituição), dele só escapando a despesa com aposentados e pensionistas, mas, não, as obras e reformas da Edilidade, tampouco as confissões de dívidas previdenciárias alusivas aos Vereadores.
32- Abaixo da expectativa de ingresso de multas de trânsito e da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), não podem se apresentar os créditosligados à sinalização, engenharia de tráfego, policiamento, fiscalização e educação de trânsito (art. 320 do Código de Trânsito do Brasil) e, no caso da Cide, as verbas relacionadas à infraestrutura de transportes(art. 1º-A e 1º-B da Lei federal nº 10.336, de 2001).
33- Trinta dias antes de a Câmara de Vereadores encaminhar, para consolidação, sua proposta orçamentária, a Prefeitura lhe disponibilizará estudo que fundamentao tamanho da receita a ser obtida noano vindouro (art. 12, § 3.º da LRF).
34- À vista de que é ainda precária a classificação por subelemento de despesa, interessante que o Município crie específicas atividades programáticas para gastos limitados pela Lei Eleitoral: os de propaganda e publicidade institucional e, também, para despesas mais vulneráveis a desvios, como as do regime de adiantamento (art. 68 da Lei 4.320, de 1964).
35- Conforme o fundador e dirigente da Associação dos Contadores Públicos do Estado de São Paulo (Acopesp), o saudoso amigo Prof. Moacyr de Araújo Nunes, o art. 166, § 8º, da Constituição ressente-se de equívoco na redação final, vindo isso a ensejar a tormentosa leitura de que o Legislativo pode rejeitar todo o projeto orçamentário do Executivo. No entanto, o Judiciário, em algumas decisões, vem se escorando no art. 35, § 1º, do ADCT [9], segundo o qual a Casa de Leis precisa devolver, para sanção do Executivo, aquele projeto. Ora, na recusa total não há porque se restituir, à Prefeitura, a proposta orçamentária, donde se conclui que o comando de devolução indica a impossibilidade da conturbada rejeição, pela Câmara de Vereadores, de todo o projeto orçamentário da Prefeitura.
Notas
[1] Eis a hipótese dos créditos adicionais extraordinários, referenciados no art. 167, § 3º da Constituição.
[2] No entanto, deve-se atentar que a vice-presidente da Federação Nacional de Prefeitos, a prefeita do Guarujá sustentou, junto a ministros do STF, que a derrubada do regime especial de precatórios está levando os Tribunais de Justiça a promover sequestros nas contas bancárias dos municípios, além de determinar aumento na vinculação mensal da receita corrente líquida. Nisso, o ministro Gilmar Mendes respondeu que entende a urgência de se criar uma modulação que “respeite não só o credor, mas também a capacidade do ente público em saldar seus compromissos” (in:http://www.rondadoms.com.br/noticias).
[3]In: livro “A Lei 4.320 Comentada” – 30ª. ed. – IBAM, Rio de Janeiro e, quanto ao Conselheiro do TCE Maranhão, José Ribamar Caldas Furtado, artigo “Créditos adicionais versus transposição, remanejamento ou transferência de recursos”, publicado no Jus Navigandi.
[4] Nas contas do Governador do Estado de São Paulo (2012), assim foi recomendado: “12ª – Cuide-se para que a transposição, o remanejamento e a transferência de recursos orçamentários sejam autorizados exclusivamente por lei específica” (www.tce.sp.gov.br).
[5] Art. 6º da Lei 4.320, de 1964.
[6] No Estado de São Paulo, em 2011, 384 municípios realizaram ganho junto ao Fundeb; em sentido contrário, o Governo do Estado e mais 261 municípios registraram perda junto ao Fundo, este último no importe de R$ 3,3 bilhões (fonte: Ministério da Fazenda; Secretaria do Tesouro Nacional).
[7] Lei nº 87, de 1996.
[8] Art. 159, I, “d”, da Constituição.
[9]§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
(....)
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (grifos nossos).