III- Estrutura da ONU
Apesar da estrutura do sistema onusiano ser complexa e difusa[26], ou seja, de haver diversas organizações, programas, fundos e agências, orbitando a seu redor, é preciso apontar que o rol de órgãos da ONU é bem mais restrito, composto somente de 6 órgãos, quais sejam, o Conselho de Segurança, a Assembleia Geral, o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, o Conselho de Tutela, Secretariado Geral e a Corte Internacional de Justiça. Estes perfazem o centro do direito e da política internacional, dos quais se irradiam as diretrizes principais da coletividade internacional. Uma vez que são cardiais, cabe uma explicação mais detalhada sobre cada um.
O primeiro, mais importante e hierarquicamente superior é o Conselho de Segurança. Este órgão executivo foi criado sob a inspiração realista das relações internacionais, pautada embrionariamente pelo conceito de equilíbrio de poder pelas Grandes Potências, difundido após o Congresso de Viena e que vigorou pelo século XIX, e pelo Conselho Executivo da Sociedade das Nações. O Conselho de Segurança da ONU reflete uma estrutura aperfeiçoada deste seu congênere. Sua composição (dada pela reforma da Carta de ONU de 1963)[27] é de 15 membros: 10 não permanentes (mandato de 2 anos não prorrogável subsequentemente, cuja eleição é feita pela Assembleia Geral respeitado o critério de distribuição geográfica, ou seja, cinco oriundos da África e da Ásia, um da Europa Oriental, dois da América e dois da Europa Ocidental) e 5 membros permanentes com direito a veto nas decisões sobre assuntos substanciais (as grandes potências vencedoras da Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos da América, União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, França, Reino Unido e China).
As competências do órgão estão positivas explicitamente nos capítulos VI e VII da Carta, sendo admitidas, segundo a teoria dos poderes implícitos, competências não escritas desde que relacionadas com seu objetivo final. Em outras palavras, todas estão relacionadas à paz e à segurança internacional, assunto de tratamento privativo deste órgão. O Capítulo VI trata das soluções pacíficas de controvérsias. Por meio de seu artigo 33 elenca os meios pertinentes, como os diplomáticos, o que envolve inquérito (meio preliminar comum, mas não necessário, a todas as formas de composição), negociações diretas, bons ofícios, mediação e conciliação, os políticos, o que abarca o foro das organizações internacionais, com destaque para a Assembleia Geral e o Conselho de Segurança[28] da ONU, e os meios jurisdicionais, como arbitragem e tribunais (ad hoc ou permanentes). Estes meios diferenciam-se dos diplomáticos e políticos por serem suas decisões obrigatórias às partes litigantes, enquanto que os pareceres não jurisdicionais são meramente opinativos, sem obrigatoriedade jurídica de cumprimento. Qualquer país, parte ou não parte, poderá levar quaisquer casos que envolvam a ruptura da ordem e a violência generalizada dos princípios consagrados internacionalmente, podendo o Conselho atuar mesmo sem provocação.
Se a resolução pacífica não for suficiente ou se o caso for considerado demasiadamente grave e urgente para uma solução conciliada, será aplicado o Capítulo VII, responsável por regular ações relativa a ameaças à paz, ruptura da paz e atos de agressão. De acordo com o artigo 41, antes de qualquer medida beligerante, pode o Conselho implementar ou convidar os países a realizar ações coercitivas à revelia da vontade do atingido, como retorsões (atos lícitos que coagem, como o rompimento de relações diplomáticas) ou contramedidas (atos ilícitos, mas toleráveis pelo direito internacional quando necessários, como interrupção de relações econômicas contratuais, dos serviços de comunicação, de transporte ou de fronteiras). Se ainda assim estas medidas se mostrarem inadequadas, o artigo 42 explicita a competência exclusiva e excepcional que garante ao Conselho de Segurança uma posição ímpar no cenário internacional, a aprovação do uso da força para a solução de controvérsias graves que ameacem a segurança coletiva. São aprovadas ações militares interventivas que impõem a paz a qualquer custo. Estas missões não precisam da concordância do Estado que a sofrerá, relativizando o princípio da não intervenção, podendo seu comando ser delegado a coalizões militares de diversas nações, a organizações internacionais regionais de cunho militar[29] ou mesmo a tropas que representem a ONU. Seu caráter intervencionista e bélico proporciona sua classificação doutrinária como missão peace-enforcement, a qual força a paz independentemente da vontade alheia. Neste momento, tem-se a violação da paz e da segurança e para que haja uma resposta coletiva é imprescindível a aprovação prévia. Já no artigo 51 aparece a segunda hipótese excepcional do emprego da força, a qual se difere consideravelmente da primeira. Na legítima defesa, haverá a iminência ou a ruptura efetiva da paz, agindo o Estado afetado imediatamente e proporcionalmente, sendo sua ação avaliada em um juízo posterior às hostilidades bilaterais pelo Conselho de Segurança, que se a considerar válida, referendará a reação belicosa.
Além da autorização do uso da força e da legítima defesa, existe mais uma hipótese em que episodicamente a violência poderá ser utilizada na solução de imbróglios, no caso das missões de paz. Estas não foram previstas pelo legislador originário, ou seja, não estão expressas na Carta da ONU. São admitidas com base na corrente doutrinária que defende a aplicação da teoria dos poderes implícitos, como forma de dinamizar e adequar a atuação das organizações internacionais às complexas e constantes mudanças da sociedade internacional. Desde que vinculada à finalidade primordial e por esta limitada, a competência do órgão poderá ser ampliada sob o argumento de aperfeiçoar suas funções. Logo nos primeiros anos de funcionamento da ONU já foi constatada a necessidade de missões de paz, cuja finalidade seria a cessação das hostilidades em um conflito mediante concordância das partes beligerantes, ou seja, seria mais incisiva que os diversos meios pacíficos de controvérsias e menos agressiva que uma intervenção militar do artigo 42. A violência seria empregada apenas defensivamente, quando estritamente necessário para a proteção de sua existência. Em virtude deste caráter misto e por lidar com o escopo da paz e segurança internacional, entende-se que a autorização das missões de paz seria de competência do Conselho de Segurança, como se existisse um Capítulo VI/2[30]. Com o passar do tempo e com as alterações nas relações internacionais, a interpretação sobre o objetivo destas missões foi sendo modificado. Inicialmente, verificadas como peace-keeping, preocupadas em somente como cessar-fogo, passaram a peace-making, ter como escopo fazer a paz, chegando a peace-building, buscando não mais exclusivamente paz, mas criar um ambiente de desenvolvimento econômico e social que propicie uma estabilidade pacífica e duradoura. Em outras palavras, percebe-se que as missões de paz são uma ferramenta cada vez mais frequente e intervencionista nos assuntos internos dos Estados, ainda que se justifiquem por motivos nobres e legítimos.
O quórum para a aprovação das missões de paz é o mesmo que para o emprego da intervenção militar e para legalizar a legítima defesa, conforme o artigo 27: por se tratarem de questões substanciais é necessário o voto afirmativo de 9 membros, desde que não haja veto dos detentores deste poder; para assuntos meramente procedimentos se requer 9 votos afirmativos, sem a aplicação do poder de veto. As resoluções aprovadas são juridicamente obrigatórias (artigo 25), estendendo-se seus efeitos até para Estado que não sejam signatários da Carta de São Francisco.
Para todos os casos que envolverem a paz e a segurança internacional, os quais não forem objeto de deliberação pelo Conselho de Segurança, caberá à Assembleia Geral fazê-lo, ou seja, possui competência residual em relação à finalidade primordial da organização (artigo 12), além de poder ser um meio político de solução de controvérsias (artigo 14). Fará ainda o controle dos relatórios de atividades emitidos pelo Conselho de Segurança e pelos outros órgãos onusianos (artigo 15). Ademais, caberá a ela planejar e aprovar o orçamento da entidade, procedimento que é feito por biênio. A contribuição por país varia entre 22% e 0,01%, de acordo com sua capacidade contributiva, sob pena de após 2 anos de inadimplência perder o direito ao voto na Assembleia Geral.
Organiza-se por meio de sessões que podem ser ordinárias (anuais) ou especiais, (convocadas pelo Secretario Geral a pedido do Conselho de Segurança ou da maioria dos países membros). As Sessões Especiais foram dividas depois de 1950 (pela Resolução n° 377, a Uniting for Peace)[31] em sessões especiais comemorativas e emergenciais (convocada em até 24 horas). O presidente do órgão é eleito a cada sessão ordinária anual[32]. Esta entidade colegiada é o maior e mais democrático foro da instituição. Atualmente é composto por 193 membros, ou seja, por representantes de todos os Estados signatários. Seu sistema decisório segue o histórico princípio da igualdade soberana: um Estado, um voto. Para questões consideradas relevantes é exigido um quórum de 2/3 dos membros presentes e votantes; para outros assuntos, a maioria simples dos presentes e votantes. Apesar de sua importância enquanto espaço de debate e formulação de ideias e de acordos, falta às decisões da Assembleia Geral força jurídica vinculante, ou seja, suas deliberações são meras recomendações, sem obrigatoriedade de cumprimento[33].
Assembleia Geral e Conselho de Segurança são os dois órgãos executivos mais importantes da organização internacional, justamente por lidarem com sua finalidade imediata. Outros órgãos tratam dos temas correlatos aos objetivos mediatos, como o Conselho Econômico e Social, o ECOSOC. Composto por 54 membros eleitos pela Assembleia Geral para um mandato de 3 anos, admitida a reeleição para igual período subsequente, a ele compete, conforme estabelecido no artigo 62 da Carta, elaborar ou iniciar estudos e relatórios de monitoramento a respeito de assuntos no âmbito internacional de caráter econômico, social, cultural, educacional, sanitários, direitos humanos e conexos. Suas deliberações são tomadas pelo quórum de maioria relativa, não tendo qualquer efeito jurídico obrigatório aos envolvidos. Pela sua atuação multidisciplinar possui ampla gama de vínculos com agências especializadas, fundos e programas relacionados com a ONU.
Além do ECOSOC, existe previsão na Carta da ONU de um Sistema Internacional de Tutela, justificável pelo contexto do pós-guerra, no qual começavam a ganhar força as demandas por independências das outrora colônias asiáticas e africanas. Montou-se uma autoridade teoricamente neutra responsável por tutelar a transição para a autonomia dos territórios considerados incapazes de empreender diretamente uma administração autônoma. Para regular o funcionamento e a condução dos mandatos, criou-se o Conselho de Tutela, órgão de composição variável, a depender do caso concreto (artigo 86), de competência própria para viabilizar as condições de independência e cujo quórum prezava pela maioria relativa dos membros presentes e votantes. Funcionou de forma pontual e lenta, sem abarcar muitos casos e sem conseguir evitar sangrentas e duradouras guerras de libertação entre metrópoles e colônias ao longo do século XX. Com o fim da Guerra Fria e o arrefecimento da onda de descolonização, o sistema de tutela começou a perder o sentido, ficando decido em 1994 que o Conselho estaria suspenso por tempo indeterminado em razão da perda de seu objeto. Apesar de suspenso, ainda consta na Carta da ONU como órgão.
Diferentemente do Conselho de Tutela, o quinto, o Secretariado Geral é um órgão bem atuante hodiernamente. É composto por um Secretário Geral, indicado pela Assembleia Geral mediante recomendação do Conselho de Segurança (cabe utilizar o veto), e pelo pessoal de assessoramento exigido pela organização (escolhidos por nomeação pelo Secretário). Sua competência restringe-se a questões meramente administrativas. Possui cadeira e voz em todos os foros da instituição, bem como detém a prerrogativa de elaboração de relatórios anuais sobre o andamento da ONU. Externamente atua como porta-voz, bom oficiante, praticante de diplomacia preventiva, fomento à assistência humanitária e participa dos debates sobre os desafios globais. Seu mandato é de 5 anos renováveis por igual período. A trajetória do cargo indica que deveria existir um rodízio, que respeitasse a distribuição geográfica. De 1946 a 1952 foi exercido pelo noruguês Trygve Lie; de 1953 a 1961 por Dag Hammarskjöld, da Suécia; de 1961 a 1971 por U Thant, de Miamar; de 1972 a 1981 pelo austríaco Kurt Waldheim; de 1982 a 1991 pelo peruano Javier Pérez de Cuéllar; de 1992 a 1996 por Boutros-Boutros Ghali, egípcio que não teve seu mandato prorrogado por desavenças com os países permanentes do Conselho de Segurança; de 1997 a 2006 por Kofi Annan, de Gana; e 2006 até 2015 pelo sul-coreano Ban Ki-moon.
O caráter eminentemente executivo da ONU não impede que ela também tenha um órgão jurisdicional, a Corte Internacional de Justiça, cujas disposições gerais se encontram no corpo da Carta, mas as específicas constam em um Estatuto anexo ao tratado constitutivo. Este tribunal permanente tem como antecessor a Corte Permanente de Justiça Internacional, criada no bojo do Tratado de Versailles e da Sociedade das Nações, funcionando de 1922 a 1940, tendo suas atividades interrompidas pela invasão alemã à cidade de Haia, na Holanda. Possui como membros todos os Estados signatários da Carta da ONU, sendo acessível até para Estados que não forem membros, desde com a aprovação pela Assembleia Geral mediante recomendação do Conselho de Segurança.
Ainda assim, respeitando o postulado maior do direito internacional, a soberania dos Estados, sua jurisdição não é obrigatória (mesmo para seus membros), mas facultativa, podendo se tornar mandatória, desde que os Estados envolvidos concordem com isto. Para que ocorra a aceitação é fundamental que haja uma manifestação unilateral de vontade estatal; alguma disposição presente em tratado bi ou multilateral sobre a jurisdição específica para determinado assunto; ou o Estado opte por assinar a cláusula Raul Fernandes, que transforma a jurisdição que é inicialmente facultativa em obrigatória a partir daquele momento para os casos que envolvam o Estado signatário.
A Corte é composta por 15 juízes, cujo mandato é de 9 anos prorrogáveis uma vez por igual período, não podendo entre eles figurar dois nacionais do mesmo Estado. As indicações dos juízes serão feita pela Corte Permanente de Arbitragem (criada em 1899, em Haia, e aperfeiçoada em 1907) ou por grupos nacionais para o Secretário Geral que elaborará uma lista em ordem alfabética. Sua escolha ocorre por meio da aprovação em votações apartadas do Conselho de Segurança (na qual não cabe o uso do veto) e da AG (maioria absoluta). Apesar de não estar escrito, há uma regra implícita na prática: é eleito sistematicamente sempre um juiz da nacionalidade de cada um dos membros permanentes do Conselho de Segurança. Como a tradição jurídica adotada mescla elementos do direito romano-germânico e do anglo-saxão, com forte influência deste, a composição da corte pode ser variável. Os juízes da mesma nacionalidade de qualquer das partes conservam o direito de atuar em questões julgadas pela Corte. Aqueles Estados que não tiverem um nacional presente poderão indicar um juiz de sua preferência ou nacionalidade. Ainda quando as duas partes não tiverem juízes, poderá cada uma indicar um juiz.
A atuação do tribunal será restrita a uma competência dupla: a contenciosa, que julgará violações do direito internacional ou litígios entre ou que envolvam somente Estados (únicos legitimados ativos e passivos); e a consultiva, sobre eventuais dúvidas acerca da interpretação e aplicação do direito internacional, quando requisitada pelo Conselho de Segurança ou pela Assembleia Geral. Abrange os Estados membros e não membros das Nações Unidas, os quais poderão ser submetidos perante a jurisdição da CIJ, desde que tenham a autorização da Assembleia Geral e do Conselho de Segurança e arquem com alguns custos das despesas judiciais do caso.
Sua jurisdição é inicialmente facultativa, quando aceita, todavia, se transforma em obrigatória, ou seja, suas decisões, as sentenças pretorianas são definitivas, inapeláveis e juridicamente obrigatórias. Seu não cumprimento por uma das partes pode ser invocado perante o Conselho de Segurança para que este decida qual medida tomar para efetivar a decisão (artigo 94). É imperioso ressaltar que a Corte Internacional de Justiça é órgão jurisdicional, logo, não é órgão de revisão das decisões dos órgãos políticos Conselho de Segurança e da Assembleia Geral. A atuação do tribunal, apesar de pouco frequente, é de grande importância para o aperfeiçoamento do direito internacional. Sua jurisprudência, enquanto meio auxiliar às fontes do direito internacional, contribui historicamente para aclarar e colmatar lacunas sobre assuntos complexos e relevantes da seara mundial, como sobre a personalidade jurídica das organizações internacional e sua responsabilidade, sobre proteção diplomática, asilo político diplomático, legalidade da ameaça e do uso de armas nucleares (permitidas desde que em legítima defesa), imunidade estatal, sucessão de Estados, fronteiras e disputas marítimas.
Desta forma, esgota-se análise dos órgãos da ONU. Em que pese a exaustividade do rol orgânico, o sistema onusiano é mais amplo, haja vista a complexidade de seu escopo e os assuntos correlatos que este suscita. Por isto, cabe, ao menos a citação nominal e a vinculação que importantes sub-órgãos, fundos, programas e agências desempenham.
Os sub-órgãos ou organismos subsidiários são foros dentro da estrutura dos órgãos da ONU e a eles subordinados. Dentro da Assembleia Geral localiza-se o Conselho de Direitos Humanos desde sua reforma e consequente deslocamento institucional em 2006. Antes era chamado de Comissão de Direitos Humanos, existente desde 1946 e vinculado ao ECOSOC. O organismo atual teve sua competência ampliada e sua composição reformada. Compete ao sub-órgão elaborar anteprojetos de tratados e declarações de direitos humanos; iniciar ex officio inquéritos sobre situações de flagrantes e reiteradas violações de direitos humanos; elaborar mecanismo de revisão periódica universal, ao contrário do que acontecia antes, nenhum país poderá escapar dessa revisão, que atinge todos os 193 Estados-membros da ONU; e pôr em funcionamento um mecanismo ad hoc de vigilância e informação sobre um país ou um tema específico de direitos humanos. A escolha de sua composição não é mais regional. Para ser eleito, o Estado deve ser escolhido por maioria simples na Assembleia Geral. Outra inovação foi a possibilidade de suspensão do membro eventualmente monitorado. Suas decisões são, contudo, relatórios, sem qualquer força jurídica vinculante.
Dentro do Conselho de Segurança encontra-se como os organismos subsidiários o Comitê do Estado Maior, o Comitê contra o Terrorismo, Tribunais ad hoc, como o Tribunal Penal Internacional para Ruanda e o Tribunal Penal Internacional para a ex-Iugoslávia (ambos criados pelo próprio Conselho de Segurança como meio de solução jurídico para estas controvérsias específicas), e as Missões de Paz.
No ECOSOC existem organismos subsidiários constituídos em comissões técnicas e regionais. As específicas tratam de assuntos que tocam sua competência, como a Comissão para o Desenvolvimento Social, sobre Drogas Narcóticas, sobre Prevenção do Crime e Justiça Criminal, de Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento, para o Desenvolvimento Sustentável, para o Status da Mulher e para a População e Desenvolvimento. As regionais assumem importantes papeis locais para a promoção do desenvolvimento econômico de áreas menos favorecidas e para a formação de um pensamento autóctone voltado às particularidades nativas, como a CEPAL, a Comissão Econômica para a América Latina e Caribe.
O Secretariado Geral possui como organismos subsidiários de assessoramento os escritórios. Destacam-se o Alto Comissariado das Nações Unidas para Direitos Humanos (ACNUDH), formado por uma comissão nomeada de notáveis sobre o assunto, o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes (UNDOC) e o Departamento de Informação Pública, no qual se localiza a UNIC (Centro de Informações das Nações Unidas), responsável por difundir os dados e os conhecimentos sobre a organização pelo mundo.
Os organismos subsidiários estão subordinados aos órgãos, diferentemente do que ocorre com as agências, programas e fundos, que são organismos autônomos, com orçamento, objetivos e funcionários próprios. Possuem vinculação com a ONU por meio de tratados internacionais, haja vista a coincidência de escopo. Há, inclusive, organizações anteriores à criação da ONU, como a Organização Internacional do Trabalho, criada em 1919 e a União Postal Universal, de 1875, que guardam relação de complementaridade com o sistema onusiano. Os programas e fundos desenvolvem parcerias em maior medida com a Assembleia Geral e em menor, com ECOSOC, enquanto as Agências, exclusivamente com o ECOSOC.
São programas iniciativas cujo vínculo é estreito com a Assembleia Geral, como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PUND), o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), a Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados Palestinos (UNRWA) e a Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD). São Fundos o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), o Fundo das Nações Unidas para a Democracia (UNDEF) e o Fundo para a População das Nações Unidas (UNFPA) também estão próximos à Assembleia Geral. São agências especializadas vinculadas com o ECOSOC: a Organização Internacional do Trabalho (OIT), a Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura (UNESCO), a Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO), a Organização Mundial da Saúde (OMS), o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), o Fundo Monetário Internacional (FMI), a União Postal Universal (UPU), a Organização Marítima Internacional (IMO), dentre outras para assuntos específicos. Vale ressaltar, por fim, que além destas há organizações, exceções à tendência, que estão relacionadas mais com a Assembleia Geral do que com o ECOSOC, como a Organização das Nações Unidas para Proibição de Armas Químicas (OPAQ), a Agência Internacional para Energia Atômica (AIEA) e a Organização Mundial do Comércio (OMC).
Desta forma, verifica-se a amplitude de temas abarcados pelo sistema onusiano, o qual extrapola a estrutura interna da organização internacional, englobando outras entidades com personalidade jurídica autônoma, haja vista a complexidade e a necessidade de discutir na esfera multilateral questões que afetam a todos os países. Nisto reside a importância em conhecer o funcionamento e a estrutura da ONU, com enfoque especial em seus órgãos mais relevantes para entender e criticar sua atuação. É fundamental salientar que seu eixo central é composto por seus órgãos e sub-órgãos, cujo núcleo é ocupado pelo Conselho de Segurança, em torno do quais gravitam agências, fundos e programas, cada qual cumprindo sua instrumentalidade temática. Com o fim da Guerra Fria, os foros internacionais ganharam ainda mais força e tornaram-se os principais palcos de debate e concertação, havendo a consequente expansão do direito internacional, no sentido de sua especialização para áreas que antes não eram discutidas mundialmente. Em virtude disto, aumentam a atuação do sistema da ONU e as críticas sobre seu modus operandi, haja vista a dificuldade do tratamento das questões globais hodiernas.