Resumo: O presente artigo tem como objetivo apresentar a estrutura e a lógica regente da Organização das Nações Unidas para responder a dois desafios contemporâneos: sua reforma institucional e sua atuação na proteção de direitos humanos. Sob uma perspectiva crítica, o enfoque dado estará voltado para correntes teóricas do Direito e das Relações Internacionais. Para organizar o estudo, foi feita a divisão didática que engloba, em primeiro lugar, a inserção da organização internacional na política e no direito internacional, apontando seu contexto de criação; em segundo lugar, seu funcionamento de acordo com a Carta de São Francisco; em terceiro lugar, a estrutura do sistema onusiano, com enfoque nos órgãos; e, por fim, uma conclusão focada nos desafios contemporâneos que suscita as perspectivas de reforma institucional e sua baixíssima probabilidade, mediante a aventada compreensão realista das relações internacionais, bem como a crítica sobre a prática discriminatória e seletiva e sobre o viés militar que é dado pela ONU ao tratamento das violações de direitos humanos perpetrados no mundo.
Palavras-chave: Organização das Nações Unidas; Direito Internacional; Política Internacional; Conselho de Segurança; Direitos Humanos.
I- Introdução: contexto histórico e teórico da formação das Nações Unidas
Entender a formação da ordem contemporânea perpassa a história política e normativa do sistema interestatal. Alain Pellet aponta a Reforma como precursor das ideias westfalianas (PELLET, 2003: p. 50): “O vínculo religioso quebrado pela Reforma é substituída por uma nova comunidade internacional alargada, fundada no humanismo do Renascimento.”. A transição entre Idade Média e Idade Moderna é marcada pelo fim da influência da Igreja nas monarquias. Em meio à lógica feudal, desenvolvia-se o poder da burguesia, cujos interesses se contrapunham àqueles dos proprietários de terras. A concepção católica de mundo, que embasava o modo de produção feudal, já não atendia plenamente aos interesses comerciais da nova classe. Com isso, os Estados modernos foram sendo constituídos a partir da visão jurídica de mundo da burguesia, que secularizava a perspectiva teológica, libertando a monarquia da tutela do Papa. Engels e Kautsky ilustram a transformação (ENGELS e KAUTSKY, 2012: p.18):
“O dogma e o direito divino eram substituídos pelo direito humano, e a Igreja pelo Estado. As relações econômicas e sociais, anteriormente representadas como criações do dogma e da Igreja, porque esta as sancionava, agora se representam fundadas no direito e criadas pelo Estado.”
O suporte jurídico deste movimento de enfraquecimento do direito divino e de fortalecimento do poder político foi o postulado da soberania do Estado, que, segundo Jean Bodin, deveria ser uma prerrogativa uma e indivisível, perpétua e suprema, monopolizada pela monarca, e de reflexos internos (dentro das fronteiras territoriais) e externos (sem questionamentos por outros monarcas).
Inicialmente difundida na França, para resolver o conflito interno em torno da centralização, o postulado da soberania veio a constituir o pilar das relações internacionais após a Guerra dos Trinta Anos. Conflitos de cunho político e religioso que devastaram os reinos germânicos da parte central da Europa e que envolveram as grandes potências da época, ao final, foram marcados pela vitória dos países protestantes e pelo enfraquecimento da Igreja Católica. Os tratados que celebraram a paz expressaram os valores que passariam a nortear a ordem jurídica interestatal.
O postulado da soberania seria a premissa maior da qual irradiariam dois princípios básicos, o da igualdade (jurídica, formal) entre os Estados e o da inexistência de um poder central que detivesse o monopólio do uso da força, a conhecida anarquia sistêmica. De acordo com este sistema, apenas os Estados seriam os detentores de direitos e de deveres, cujas fontes seriam oriunda do direito positivo (tratados internacionais) e do direito natural (costumes e princípios gerais de direito), devendo ter sua integridade respeitada por seus pares (não intervenção), a não ser em caso de conflito, no qual a guerra poderia ser considerada um meio legítimo de solução de controvérsias.
Portanto, a ordem westfaliana foi paulatinamente se consolidando, caracterizada por ser secular (laica, sem hierarquia religiosa), coordenada (em contraposição à ordem regida por subordinação dentro das fronteiras do Estado) e horizontal (como a relação entre particulares dentro de um Estado). O sistema internacional contemporâneo organiza-se tanto para o Direito Internacional quanto para as Relações Internacionais sob uma mesma lógica desde a Paz de Westfália. Ainda que por composições distintas, o consagrado valor da soberania estatal prevaleceu em todos os momentos de reestruturação da ordem de poder. Estas etapas de inflexão ocorreram sempre após um conflito central (leia-se, no coração histórico do sistema interestatal capitalista, a Europa) e sistêmico (envolvendo as potências da época).
Como o valor da soberania não é estritamente jurídico, mas também político, sua emergência assinalou a decadência da Áustria, cujos vínculos com o Vaticano eram íntimos, enquanto potência hegemônica para a ascensão gradativa de França e Grã-Bretanha[1], que passaram a rivalizar pelo controle do continente europeu e pelo espraiamento de suas colônias pelo mundo. Esta organização eminentemente europeia foi alterada após a Era Napoleônica[2].
A França, por meio das conquistas territoriais, abalou as estruturas do absolutismo europeu. A partir de sua derrota, tentou-se acordar um pacto europeu para a reversão da influência napoleônica, que fundamentava o pleito das burguesias liberais. Pelo Congresso de Viena articulou-se a restauração das monarquias absolutas com o fundamento jurídico do princípio da legitimidade. O conservadorismo foi difundido pelo concerto entre as grandes potências da época Áustria, Prússia e Rússia, impérios ainda atrasados em termos políticos e industriais, que se aliaram à Inglaterra, cujo objetivo era impor sua preponderância no continente, grupo que mais tarde foi aderido pela própria França, recém-retornada ao absolutismo monárquico. Este concerto calcado no equilíbrio realista de poder, reconhecendo as grandes potências naquele momento, baseou-se na balança de interesses de cada um no continente, deixando de viger fora dos domínios europeus. Apesar de seus limites lindeiros e de sua informalidade (não havia um documento positivado que consagrasse aquela ordem), a Ordem de Viena foi bastante duradoura[3]. Amalgamada no valor da soberania estatal e na tomada de decisões por um condomínio de Estados poderosos, evitou guerras sistêmicas no ponto cardial europeu durante quase um século. Suas estruturas passaram a ruir a partir da unificação tardia de Estados centrais, como Alemanha e Itália, cuja ascensão já no patamar elevado das potências alterou a balança de poder e acirrou as rivalidades dentro e fora do continente.
O nível das tensões chegou ao auge e eclipsou o Concerto de Viena com a eclosão da Primeira Guerra Mundial, conflito sistêmico que começou a minar a força europeia. Imbuído por sentimentos imperialistas e nacionalistas, o confronto durou muito além do esperado. Com isso, a destruição material e humana alavancou grandes transformações políticas. Internamente, nos países beligerantes, a insatisfação popular crescia e o apelo pelo pacifismo foi o motor propulsor da ruína do autoritarismo imperial ainda apegado à lógica dezenovesca[4]. A Rússia foi a primeira a sair do conflito após a convulsão interna que marcou a chegada dos socialistas ao poder. Em seguida, a população civil forçou a rendição alemã e a queda do Império Hohenzollern[5], com a proclamação da República de Weimar. Externamente, o enfraquecimento europeu ressaltou ainda mais a emergência econômica dos Estados Unidos da América, cujo apoio logístico foi fundamental para o desgaste alemão. Ainda que neste não obtivesse o consenso geral sobre sua superioridade (possuíam de acordo com a noção gramsciana[6] o domínio econômico e militar, mas não a hegemonia), influenciaram decisivamente na reorganização internacional pós-Grande Guerra. O presidente estadunidense foi o responsável pela materialização do ideal liberal[7], no sentido de encontrar uma vontade comum dentro do respeito ao interesse de cada Estado. Para esta inspiração, a devastação gerada pelas guerras seria irracional, e a paz somente poderia ser atingida por meio de um acordo coletivo, o qual seria estabelecido em um foro comum de debates e de tomada de decisões. Neste diapasão, surge na primeira parte do Tratado de Versailles[8] a primeira organização internacional cujo escopo seria garantir a paz e a segurança internacional, a Sociedade das Nações. Sua existência marcou uma tentativa de conciliação coletiva mais ampla que o Concerto de Viena, mas foi, contudo, marcada por contradições inconciliáveis. Em primeiro lugar, o país de origem de seu idealizador, Woodrow Wilson[9], os Estados Unidos da América, potência econômica ascendente, não ratificaram o documento, abdicando da participação no foro coletivo, o que o enfraqueceu politicamente[10]. Em segundo lugar, não condenou totalmente a violência como forma de solução de controvérsias[11], o que garantiu legitimidade a invasões de países imperialistas. Em terceiro lugar, apesar da lógica idealista, seu procedimento de tomada de decisão sobre assuntos de paz e segurança era excludente e discriminatório, feito por um Conselho Executivo, composto por 4 membros permanentes (Grã-Bretanha, Itália, França e Japão, ou seja, eminentemente europeu) e 4 não permanentes (rotativos), cujo quórum era a unanimidade[12]. Em quarto lugar, o contexto do período entre guerras não foi favorável à eficiência de uma organização deste porte. As tensões que resultaram na Grande Guerra foram ainda mais acirradas com o arranjo imposto aos derrotados. As outras partes do Pacto de Versailles previam pesadas penalizações à derrota Alemanha, a qual assumiu a culpa pelo conflito sistêmico. Além das pesadas indenizações em dinheiro, perdas territoriais e invasão estrangeira atiçaram um revanchismo alemão, o qual constituiu um cenário instável de paz armada[13].
A mescla destes fatores foi refletida na impotência da Liga das Nações em evitar conflitos da mesma proporção da Grande Guerra. O resultado foi a eclosão da Segunda Grande Guerra Mundial, de efeitos ainda mais nefastos para a humanidade, sobretudo, para os europeus e asiáticos[14]. Mais uma vez um confronto de grandes proporções alterou as estruturas do sistema internacional. A guerra marcou a transição da hegemonia britânica para a estadunidense[15]. Os Estados Unidos da América tiveram participação decisiva na frente ocidental do conflito e emergiram dos escombros com o consenso de todos que seu poder era inquestionável. Antes até do fim da Segunda Guerra, acordos já eram firmados neste sentido. O primeiro foi a Carta do Atlântico, em julho de 1941, documento sem nenhum valor jurídico, apenas um acordo formal entre dois estadistas[16], Franklin Roosevelt e Winston Churchill, o qual constituía as bases da entrada estadunidense no conflito, haja a precariedade da situação bélica britânica naquele momento[17]. Posteriormente, o debate foi ampliado, e conferências passaram a ser realizadas entre os aliados, ou seja, além dos representantes anglo-saxões, com a presença do soviético. As Conferências de Moscou[18], Teerã[19], Bretton Woods[20], Yalta[21], São Francisco[22] e Potsdam[23] foram se tornando cada vez mais relevantes, à medida que a vitória aliada se aproximava. Os rumos da nova ordem internacional, que deveria refletir os moldes do poder americano, passaram a ficar delineados. O panorama estabelecido neste período é o vigente até os dias atuais. A lógica do direito westfaliano foi mantida, e a hodierna configuração da política internacional passou a gravitar em torno de dois pilares: um econômico, garantido por órgãos, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, cujo núcleo é o dólar como moeda internacional, e um político, cujo epicentro é a Organização das Nações Unidas, ambos constituídos pela dinâmica da hegemonia estadunidense. Pensou-se uma nova organização de escopo mundial, voltada à paz e à segurança internacional, que viesse substituir e aperfeiçoar a malfadada Sociedade das Nações. A lógica do grande foro democrático de debate agregada a um órgão executivo responsável pela tomada das decisões mais importantes foi mantida, com o devido incremento. A política institucionalizada opera em função de um condomínio que reúne as potências vencedoras do conflito mundial (Estados Unidos, China, Rússia, França e Grã-Bretanha), conhecido como o Conselho de Segurança da ONU, único órgão detentor da prerrogativa excepcional de autorização do uso da força na seara internacional, em nome de uma pretensa segurança coletiva, a qual serve aos desígnios daqueles cinco países permanentes possuidores do poder de veto.
É esta organização internacional, datada do contexto do pós-1945, que ainda rege e coordena as complexas questões contemporâneas. Em virtude disto, a importância de compreender a estrutura das Nações Unidas para discutir sua atuação perante os desafios da atualidade.
II- A Carta e o Funcionamento da ONU
Fruto da tentativa de reorganizar a sociedade mundial após os traumas gerados pela Segunda Guerra Mundial, a Carta da ONU, elaborada durante a Conferência de São Francisco, em 26 de junho de 1945, revela um grande avanço na concertação entre os países. Originariamente contou com a assinatura de 51 membros, como o fez o Brasil, que estava junto aos aliados na guerra. Com a aquisição da quantidade necessária de ratificações (prevista no artigo 110 da Carta[24]), o tratado internacional entrou em vigor em 24 de outubro de 1945. Já em seu preâmbulo o documento demonstra os valores que guiarão sua constituição e sua atuação desta organização, como a fé nos direitos fundamentais do homem, a dignidade humana, a igualdade entre gêneros e de Estados, o rechaço à solução armada de conflitos e a cooperação para o progresso econômico e social. Ainda que esta parte preliminar não detenha valor jurídico, é relevante por explicitar os norteadores que conduziram os legisladores.
Estas premissas tornam-se evidentes quando ressaltadas como objetivos e princípios das Nações Unidas, nos artigos 1° e 2°. Seguindo os princípios da instrumentalidade e da especialidade que regem a teoria das organizações internacionais, a ONU, enquanto ficção jurídica, resultado independente da agregação de vontades dos Estados, ou seja, possui personalidade própria (é sujeito de direito internacional, cuja vontade não reflete necessariamente a soma da vontade de seus membros), porém, derivada (decorre de outros sujeitos de direito internacional), tem sua existência condicionada ao alcance de um fim específico. O objetivo imediato é a garantia da paz e da segurança internacional, ideal compreensível ante os acontecimentos pretéritos que abalaram a primeira metade do século XX. Frente à complexidade desta tarefa, verificam-se outros objetivos mediatos, correlacionados com o escopo principal, como o fomento às relações amistosas entre as nações, o incentivo à cooperação internacional e viabilização de um foro para a harmonização dos diferentes interesses nacionais. A consecução destas metas será pautada por princípios, como os estabelecidos no artigo seguinte ao dos propósitos. O primeiro é princípio decorrente do postulado maior do direito internacional westfaliano (a soberania estatal), a igualdade jurídica entre os Estados, do qual se deduz o preceito da não intervenção nos assuntos internos dos Estados, a não ser em uma hipótese excepcionalíssima, relacionadas com seu objeto principal. O segundo é o da boa-fé no cumprimento dos compromissos pactuados. O terceiro prioriza o pacifismo ao enfatizar os meios pacíficos de solução de controvérsias, proscrevendo de forma geral e abrangente o uso da força, o qual será utilizado somente em hipóteses excepcionais e justas, legitimadas para garantia da segurança coletiva.
A importância da proteção da coletividade e da irradiação de valores coletivos está relacionada com a larga abrangência da organização. Desde sua criação já contava com um número considerável de signatários, haja vista o restrito universo de Estados nacionais independentes à época. Ainda hoje a ONU mantém este caráter universal, ou seja, de agregar a grande maioria dos países, presentes em todas as regiões geográficas do mundo. Muito em função desta peculiaridade e da difusão de seu objeto primordial, entende-se que seus princípios norteadores e determinadas imposições relativas à segurança abrangem todos os membros da sociedade internacional, inclusive aqueles que não sejam signatários da Carta da ONU. São considerados membros da organização todos os signatários originais (de acordo com o artigo 3° são os fundadores são os que assinaram a Declaração de Moscou de 1942-contra os países do Eixo- ou a Carta de São Francisco de 1945) e os aderentes (aderiram posteriormente à Carta). Para ser atingir o estatuto de membro é necessário preencher o pressuposto de ser um Estado amante da paz (previsto no artigo 4°). O procedimento de entrada (artigo 4°) passa pela aprovação de dois órgãos próprios, a Assembleia Geral, cujo quórum de decisão é de 2/3 e pela recomendação do Conselho de Segurança, cujo quórum de aprovação é de 9 votos afirmativos entre seus 15 membros, desde que não haja veto dos países detentores deste poder. Uma vez deliberado favoravelmente ao pleito de entrada, o Estado torna-se membro pleno. Não há, todavia, uma previsão expressa de saída, ou seja, a cláusula de denúncia do tratado internacional não está presente. Há apenas a previsão de sanções particulares da organização, como a suspensão de direitos e privilégios (artigo 5°), que ocorre quando o país violar as disposições da Carta (sendo aprovada pela Assembleia Geral mediante recomendação do Conselho de Segurança), e como a saída compulsória ou expulsão (art. 6°), que se concretizará por aprovação da Assembleia Geral mediante recomendação do Conselho de Segurança quando um Estado violar reiteradamente os princípios contidos na Carta.
Além destas disposições gerais, outras peculiaridades da organização contribuem para sua análise. Estas particularidades situam-se nas previsões finais, mas não deixam de ser fundamentais para a compreensão do modus operandi da ONU. O artigo 102 determina o fim de uma prática muito comum antes da Primeira Guerra Mundial, a diplomacia secreta, por meio da exigência do depósito dos tratados internacionais celebrados pelos Estados-parte junto à Secretaria Geral da Organização. No artigo seguinte, a Carta da ONU autoproclama-se superior hierarquicamente a outros tratados internacionais, quando com estes conflitar, a despeito de ser consagrada na doutrina a não hierarquia entre as fontes primárias do direito internacional. Por isto, esta previsão gera controvérsias doutrinárias quanto à sua aplicação. Já o artigo 105 trata dos privilégios e imunidades que a organização internacional gozará dentro do território do Estado que a receberá. Inclusive seus representantes ou funcionários terão estas prerrogativas no que tange aos atos relativos à função, ou seja, para atos do ofício. A Carta da ONU traz disposições gerais sobre as imunidades, fundamentais à realização de seus propósitos, o que não exclui que entre o Estado receptor e a organização sejam celebrados tratados que prescrevam regras específicas, como ocorre nos Acordos de Sede. Mais à frente, nos artigos 108 e 109, a Carta estipula os rígidos procedimentos de reforma e de revisão respectivamente. Destaca-se a reforma, para a qual é exigida a aprovação de 2/3 da Assembleia Geral além da ratificação dentro dos procedimentos constitucionais de 2/3 dos Estados-membros, incluindo necessariamente a ratificação nos 5 membros permanentes do Conselho de Segurança. Por fim, é imperioso mencionar que o funcionamento da organização é regido por seis idiomas oficias, conforme o artigo 111, o inglês, francês, espanhol, árabe, mandarim e russo.
Tendo visto as peculiaridades que cercam a Carta e o funcionamento da instituição[25], é imprescindível analisar sua estrutura, nomeadamente seus órgãos, cujas previsões se iniciam no artigo 7° e os seguintes do corpo do tratado constitutivo.
