Resumo: Trata-se de uma abordagem acerca da doutrina policial, enquanto forma de disciplinar o emprego do poder de polícia pelas instituições policiais, em especial policiais-militares. A discussão parte de conceitos correlatos para definição de um conceito próprio, elencando suas características, além de citar as ferramentas de disseminação e representar um mecanismo de auditoria e controle das ações de polícia.
Palavras-chave:doutrina, doutrina policial-militar, poder de polícia.
Sumário: 1 Introdução; 2 Doutrina Policial; 2.1 Doutrina; 2.2 Doutrina militar; 2.3 Doutrina policial-militar; 3 Conclusão.
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo tem por escopo trazer à baila o conceito e características da doutrina policial, em especial da doutrina policial-militar, a qual é ferramenta institucional para determinação acerca do exercício do poder de polícia. O presente tema encontra sua relevância na definição do “como fazer polícia”, os limites e determinações levadas a efeito pelo poder hierárquico e disciplinar nas instituições policiais militares.
A polícia, órgão da administração direta do Estado, tem o poder constitucional de limitar o direito individual em prol da coletividade, para o qual se dá, genericamente, o nome de poder de polícia. O exercício deste poder é realizado por instituições responsáveis pela segurança pública, em especial pelos órgãos policiais, e é regulado por normas que disciplinam e orientam suas atividades. Estas normas, diretrizes e regulamentos são impostos pelo poder institucional materializado pelo direito administrativo, o que garante a sua observância por parte dos integrantes da organização.
Os documentos que disciplinam a intervenção policial são chamados de doutrina policial e são exarados de forma a padronizar condutas, sendo um rol de procedimentos de referência, haja vista que a ação prática deve estar aliada ao conhecimento padronizado no limite de oportunidade e conveniência, avaliados pelo policial para implementação ao caso prático, garantindo o exercício do poder discricionário do policial.
A doutrina policial, sintonizada às transformações sociais, é uma externalização da relação Estado-sociedade, e, por natureza, espera-se estar coerente com a legislação vigente, limites e competências institucionais. Para ter legitimidade perante a sociedade, é necessário que ela possua certo grau de cientificidade, ou seja, possuir objeto e método, garantindo repetitividade e reprodutibilidade dos procedimentos quando em casos análogos. Neste viés, ela é produto de pesquisas que buscaram verificar sua validade em uma sociedade em constante mutação.
A doutrina organizacional é transmitida aos integrantes da instituição através dos processos de educação, que são estruturados em quatro atividades: ensino, treinamento, extensão e pesquisa.
2 DOUTRINA POLICIAL
2.1 Doutrina
A palavra doutrina tem origem no latim DOCTRINA, “ensinamento ou conjunto de ensinamentos”, de DOCTOR, “aquele que ensina”, de DOCERE, “ensinar”.Segundo Bobbio, Matteucci e Pasquino (1998, p. 398, grifo nosso):
O termo assume múltiplos significados, que se desenvolveram a partir de sua origem etimológica latina doctrina que, por sua vez, vem de doceo, "ensino". O sentido mais antigo, portanto, é de ensino ou aprendizado do saber em geral, ou do ensino de uma disciplina particular. Ao longo do tempo perdeu-se como significado primário aquele relativo ao ensino e o termo firmou-se, cada vez mais, como indicador de um conjunto de teorias, noções e princípios, coordenados entre eles organicamente, que constituem o fundamento de uma ciência, de uma filosofia, de uma religião, etc, ou então que são relativos a um determinado problema e, portanto, passíveis de ser ensinados.
Segundo Durozoi e Roussel (1993, p. 141) doutrina é “o conjunto sistemático de juízos e interpretações de ordem teórica próprias a um autor ou a uma escola e que dão geralmente lugar a um ensinamento, como sugere a etimologia (doctrina, ensinamento, docere, ensinar)”.
No sentido aplicado a palavra neste trabalho tem-se o conceito de doutrina, contido no Glossário das Forças Armadas do Ministério da Defesa - MD35-G-01, como “conjunto de princípios, conceitos, normas e procedimentos, fundamentadas principalmente na experiência, destinado a estabelecer linhas de pensamentos e a orientar ações, expostos de forma integrada e harmônica” (BRASIL, 2007, p. 86).
A doutrina, excetuando-se as aplicações de ordem ideológica, dogmática, religiosa e ética, as quais não compõem o escopo deste trabalho, ainda possui emprego em áreas sociais e de campos do saber variados.
Doutrina política, segundoSouza (2003, p. 133) “quer significar a orientação máxima de um governo quanto a outros Estados soberanos, [...] quanto à prática administrativa interna do governo. Nestas conotações, designa a base teórica utilizada para orientar ações da cúpula governante”. No campo da política:
[...] o termo assume significado particular, especialmente na linguagem diplomática americana, quando designa a enunciação formal da parte do chefe do Estado, ou de um homem político, responsável por uma linha política que seu país terá que seguir numa determinada área das relações internacionais (BOBBIO, MATTEUCCI e PASQUINO, 1998, p. 398).
Doutrina na administração pública, segundo Souza (2003), afirma que a aplicabilidade e relacionamento do vocábulo doutrina à Administração Pública é identificável devido as práticas da administração pública serem dependentes de uma orientação maior, estas devem estar vinculadas a uma doutrina, não necessariamente formal, mas obrigatoriamente definida, a qual define o rumo a seguir.
Doutrina no direito, segundo Guimarães (2001), é “conjunto de ideias, juízos críticos e conceitos teóricos ou calcados nos usos e costumes ou no momento social que os autores expõem nos estudos e ensino do direito e na interpretação da lei” (GUIMARÃES, 2001, p. 276).
E ainda de doutrina militar a qual será apresentada de forma pormenorizada a seguir, devido o liame com a temática estudada: “conjunto harmônico de ideias e de entendimentos que define, ordena, distingue e qualifica as atividades de organização, preparo e emprego das Forças Armadas. Englobam, ainda, a administração, a organização e o funcionamento das instituições militares” (BRASIL, 2007, p. 86).
2.2 Doutrina militar
Segundo o documento “Fundamentos Doutrinários da Escola Superior de Guerra” (ESG), doutrina militar é o “conjunto de valores, princípios, conceitos, normas, métodos e processos que tem por finalidade estabelecer as bases para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas” (ESG, 1995, p. 77). Nestes fundamentos vê-se que a doutrina militar, devido sua especificidade, deve ser própria de cada país, de tal forma que materialize as particularidades e contexto nacional: “a doutrina militar não deve ser importada nem, tampouco, improvisada, porque a validade dos elementos e das ideias nela contidos depende do respeito às particularidades de cada nação e, ainda, do contexto em que ela se inscreve” (ESG, 1995, p. 77).
A doutrina militar, pelo menos no campo teórico, é dinâmica e evolutiva, isto é, destituída, de um lado, de qualquer sentido dogmático e, de outro, suscetível de constante evolução, seja devido ao notável dinamismo de que se reveste o mundo moderno, seja em consequência de novos processos de combate, de organização e de métodos, seja pelo surgimento de engenhos bélicos refinados, de largo alcance e poder de destruição, que a tecnologia vem colocando, em ritmo acelerado, à disposição dos estrategistas do mundo inteiro (ESG, 1995).
Como exemplo de doutrina militar cita-se a Doutrina Militar Terrestre (DMT), modalidade do gênero doutrina militar que, segundo o Departamento de Educação e Cultura do Exército – Assessoria de Doutrina (DECEx, 2011[1]), compreende “o conjunto de valores, princípios, conceitos básicos, normas, métodos e processos que visa orientar a organização, o preparo e o emprego da Força Terrestre (F Ter). É regulada pelas Instruções Gerais (IG 20-13) para a organização e o funcionamento do [Sistema de Doutrina Militar Terrestre] SIDOMT”.
No documento da instituição já mencionada “por ser dinâmica e evolutiva, a doutrina militar precisa ser analisada e aperfeiçoada constantemente, visando à sua permanente atualização” (DECEx, 2011).
Souza (2003) em estudo sobre a produção teórica (doutrinária) da polícia militar define a doutrina como sendo fundamentos para o exercício do poder de polícia num sentido estrito, por meio de sua polícia administrativa.
2.3 Doutrina policial-militar
Do conceito de doutrina militar pode-se depreender o conceito de doutrina policial militar como sendo o conjunto de ideias e entendimentos que define, ordena, distingue e qualifica as atividades policiais de exercício do poder de polícia, de preparo e emprego das instituições policiais. Pode ainda englobar a administração, organização e funcionamento das instituições policiais.
Segundo Souza (2003), em sua investigação acerca do sentido de doutrina para a Polícia Militar, quanto ao uso do vocábulo à realidade institucional é necessário a validação de contextos que caracterizam a gestão pública na corporação. Para caracterizar a gestão pública da polícia, primeiramente é bom verificar a missão constitucional da Polícia Militar, prevista no art. 144 da Constituição Federal, o qual prevê o policiamento ostensivo (conjunto de atividades abrangidas pelo exercício, fardado, da polícia administrativa do Estado) e a preservação da ordem pública (conjunto de medidas voltadas para promover a paz social) (BRASIL, 1988, SOUZA, 2003).
Paz social é a expressão utilizada para designar “resultado do sucesso dos órgãos incumbidos da segurança interna do país, no cumprimento de seu papel social, os quais definem em leis e regulamentos”. E o termo “promover a paz social”, para a Polícia Militar de Minas Gerais, é “sinônimo de atuar eficientemente em ações e operações que deem ao povo mineiro tranquilidade para o convívio em sociedade” (MINAS GERAIS, 2003).
A Polícia Militar sob o foco do Direito Administrativo é considerada polícia administrativa, que, segundo Di Pietro (1999) é uma das áreas de atuação estatal em que se tenta impedir que o comportamento individual cause prejuízos à coletividade. Esta atividade é regida pelo direito administrativo, incidindo sobre bens, direitos ou atividades. Para atingir tal propósito o Estado utiliza determinados poderes. Segundo Souza (2003, p. 145), “o entendimento desses poderes é imprescindível para a correta determinação do papel da doutrina no contexto da prestação de segurança pública à comunidade, pelos órgãos que compõem a Administração pública e, mais especificamente a Polícia Militar”. Dentre tais poderes, o autor enumera como mais importantes o poder utilizado pelo Estado para ordenar a atuação dos seus agentes, o poder hierárquico, que guarda relação com a doutrina.
Percebe-se neste contexto que a doutrina na Polícia Militar está adstrita a um conjunto complexo de determinações do Comandante-Geral da Instituição (Diretrizes, Regulamentos, Resoluções, etc.), que tem por fito disciplinar o modo como cada policial age representando a organização, a fim de traduzir a vontade do legislador, expressa no mundo abstrato das leis (as quais dizem respeito às atividades desempenhadas pela Polícia Militar) em ações concretas desempenhadas pelos policiais.
Compreende, portanto, um conjunto de conhecimentos explícitos, produzidos, organizados e disseminados pela instituição a fim de orientar as ações institucionais dos servidores, para que saibam como se portar perante os casos concretos em que suas intervenções sejam requeridas, além de servirem de base para a formação e treinamento policial-militar.
Estes conhecimentos organizacionais que são disseminados para os integrantes da corporação são imprescindíveis ao exercício da atividade policial-militar em virtude do desempenho da “função policial-militar” e pelo princípio da “universalidade” aplicado ao policiamento ostensivo. A função policial-militar é prevista no Estatuto do Pessoal da Polícia Militar do Estado de Minas Gerais, lei nº 5.301, de 16 de outubro de 1969:
Art. 14. Função policial-militar é exercida por oficiais e praças da Polícia Militar, com a finalidade de preservar, manter e restabelecer a ordem pública e segurança interna, através das várias ações policiais ou militares, em todo o território do Estado.
[...]
Art. 15. A qualquer hora do dia ou da noite, na sede da Unidade ou onde o serviço o exigir, o policial militar deve estar pronto para cumprir a missão que lhe for confiada pelos seus superiores hierárquicos ou impostos pelas leis e regulamentos (MINAS GERAIS, 1969).
Já o conceito de princípio da universalidade está previsto na Diretriz para Produção de Serviços de Segurança Pública 01 de 2002 diz que:
O policiamento ostensivo se desenvolve para a preservação da ordem pública, tomada no seu sentido amplo. A natural, e às vezes imposta, tendência à especialização, não constitui óbice à preparação do PM capaz de dar tratamento adequado aos diversos tipos de ocorrências. Aos PM especialmente preparados para determinado tipo de policiamento, caberá a adoção de medidas, ainda que as preliminares, em qualquer ocorrência policial-militar. O cometimento de tarefas policiais-militares específicas não desobriga o PM do atendimento a outras ocorrências, que presencie ou para as quais seja chamado ou determinado (MINAS GERAIS, 2002).
Assim, pela previsão da função-policial conjugada ao princípio da universalidade, todo policial deve possuir, internalizado como conhecimento tácito[2], conhecimentos que lhe possibilite responder a qualquer demanda da segurança pública imediatamente, mesmo que para adotar medidas preliminares, até que outro policial especialista, caso a situação enseje um tratamento especializado, assuma as providências policiais em qualquer hora ou local em que esteja, mesmo que esteja de folga, descanso ou férias durante o tempo em que estiver no serviço ativo.
Em outra instância, a sociedade – local de intervenção do policial – é mutável e, da mesma forma, alteráveis também são as normas que regem a sociedade, ou seja, as leis, e, consequentemente, também são variáveis as formas de transgredir as normas, ou seja, o que entende-se por crime. Tal como visto anteriormente, a atuação policial ocorre em ambiente de constante mutação. Partindo desta premissa, em seus estudos, Souza (2003) elabora o seguinte questionamento:
Como lidar com um fenômeno que constantemente se modifica e dispor de meios para atualização de conhecimento sobre as transformações havidas nele, aplicando corretamente as determinações contidas no ordenamento jurídico, que também muda para acompanhar a evolução da sociedade?
O mesmo autor responde que, para a Polícia Militar a resposta é a doutrina. Souza (2003) complementa que a instituição policial vale-se continuamente da doutrina para levar aos seus integrantes, orientações, reflexões e novas técnicas de trabalho, mediante programas de ação de comando, manuais, diretrizes, inserção de artigos da área em sua revista técnica (O Alferes), memorandos, notas instrutivas, cursos, palestras e uma quantidade considerável de outras modalidades de difusão de conhecimento. Estas, segundo o autor, constituem a própria doutrina.
Ainda no campo da doutrina policial, cujo interesse para este trabalho se restringe ao poder de polícia por meio da polícia administrativa, haja vista que a Polícia Militar é considerada polícia administrativa sob o foco do Direito Administrativo, convém tratá-lo de forma específica.
Assim, tem-se que segundo Meirelles (2001, p. 125),
o objeto do poder de polícia administrativa é todo bem, direito ou atividade individual que possa afetar a coletividade ou por em risco a segurança nacional, exigindo, por isso mesmo, regulamentação, controle e contenção pelo Poder Público.
Logo, para se abordar o tema doutrina policial é mister definir poder de polícia.
Existem diversos conceitos para o poder de polícia, mas adotou-se aqui o conceito de Caio Tácito, já que atende ao sentido a que se trata. O autor afirma que poder de polícia "é o conjunto de atribuições concedidas à Administração para disciplinar e restringir, em favor do interesse público adequado, direitos e liberdades individuais" (TÁCITO, 1975, p. 141).
Na legislação brasileira, o Código Tributário Nacional (CTN) traz em seu bojo o conceito:
Art. 78 - Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos (BRASIL, 1966).
Não interessa neste artigo o poder de polícia em nível de produção legislativa, somente interessa seus desdobramentos internos, principalmente as leis que regem a atuação policial, especificamente de polícia preventiva de manutenção da ordem pública.
Definido o poder de polícia, é necessário, conforme os próprios ensinamentos de Meirelles (1972), que a administração pública o regulamente. Neste mister, a Polícia Militar de Minas Gerais, órgão da administração pública direta, expede aos seus integrantes orientações de cunho doutrinário, por meios diversos de transmissão de conhecimento” (SOUZA, 2003, p. 15). Ou seja, por ser regida pelo direito administrativo as orientações institucionais para o exercício do poder devem estar sob a égide da própria lei, conforme prevê o princípio da legalidade, aplicado à Administração Pública.
Finalmente, como outro ponto importante da doutrina para a PMMG, Souza (2003, p. 142) aponta que “sua aplicabilidade opera-se tanto na formação de novos profissionais, realizada nos cursos em que o civil é socializado na Instituição, como no aprimoramento de cada policial militar, proporcionado mediante treinamento”. No campo da formação, tem-se a Educação de Polícia Militar (EPM), que segundo Art. 1º das Diretrizes de Educação da Polícia Militar (DEPM)
[...] é um processo formativo, de essência específica e profissionalizante, desenvolvido de forma integrada pelo ensino, treinamento, pesquisa e extensão, permitindo ao militar adquirir competências para as atividades de polícia ostensiva de preservação da ordem pública (MINAS GERAIS, 2012, p. 1).
3 CONCLUSÃO
Por meio deste estudo foi possível identificar um conceito para doutrina policial-militar, ainda não encontrado na literatura ou em estudos pretéritos. A doutrina policial-militar é uma ferramenta institucional das organizações policiais militares para determinar via poder disciplinar, característicos do direito administrativo, a forma de execução das suas atividades conforme competência legal. Apresentou-se ainda que a doutrina é um meio para o Estado acompanhar as demandas e anseios da sociedade em constante mutação.
Verificou-se ainda que a doutrina, materializada por diretrizes, regulamentos, resoluções e normas diversas, representa uma ferramenta de controle da ação policial, sendo um balizador das ações e que permite garantir ou não a segurança jurídica das ações desencadeadas pelo profissional de segurança no caso prático.
Não se pretendeu com este estudo, esgotar as discussões acerca do tema, o objetivo deste se ateve em servir de referencial para novos trabalhos e discussões.Por derradeiro, extraem-se como características definidoras da doutrina policial-militar:
a) deve ser objeto constante de reflexão, ser periodicamente revista, analisada, testada quanto a sua eficiência e atualizada, uma vez que é, por natureza, um fator em constante mutação, devido reger a forma de atuação policial junto a sociedade, a qual está em constante mudança;
b) deve estar sob a égide da lei, devido a atuação policial ser regida por princípios da Administração Pública;
c) não deve ser importada ou adaptada, pois necessita de englobar fatores sociais específicos a cada localidade;
d) deve permitir ao policial o atendimento ao princípio da universalidade, ou seja, trazer orientações básicas para o atendimento de qualquer fato que enseje intervenção policial, a fim do cumprimento da função-policial;
e) deve ser acessível a todos os integrantes da instituição, de forma que seja disseminada;
f) deve ser construída sobre bases sólidas, racionais e fruto de pesquisas quanto aos objetos que definem, livre de todo tipo de orientação ideológica ou dogmática.
ABSTRACT
It is an approach of the doctrine police, as a way of disciplining the use of police power by the police institutions. The discussion of concepts related to the definition of a concept itself, listing its characteristics, besides mentioning the tools of dissemination and represent a mechanism for auditing and control of police actions.
KEYWORDS: doctrine, doctrine, military police, police power.
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Notas
[1] Disponível em: https://doutrina.ensino.eb.br/apresentacao.xhtml. Acessado em: 12Nov2011.
[2]Implícito e usado pelos membros de uma organização para realizar trabalhos e dar sentido ao ambiente. É difícil de verbalizar e não podem ser reduzidos a regras e receitas (CHOO, 2003). “É pessoal, específico ao contexto e, assim, difícil de ser comunicado” (NONAKA; TAKEUCHI, 1997, p. 65).