1. INTRODUÇÃO
A ação civil pública, através da prevenção do ilícito e da responsabilização do infrator, consiste em instrumento processual voltado à tutela de direitos e interesses coletivos lato sensu, os quais se dividem em difusos, coletivos e individuais homogêneos(Lei n. 7.347/85, artigos 1º, caput, e 3º, c/c Lei n. 8.078/90, artigo 81, § único).
Para tanto, poderão ser defendidos por meio de ação civil pública quaisquer grupos, classes ou categorias de pessoas determinadas, indeterminadas ou até indetermináveis, desde que estejam reunidas por circunstâncias de fato comuns ou pela mesma relação jurídica básica (MAZZILLI, 2012:135).
Por meio da ação civil pública busca-se, primeiramente, a obtenção de decisão judicial de conteúdo condenatório, destinadaa tutelar efetivamente o direito violado no futuro bem como para fins de reparação dos danos já causados à coletividade. Mas a ação civil pública não se limita a preceito de natureza condenatória. Segundo estabelece o artigo 83 da Lei n. 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada e efetiva tutela dos direitos metaindividuais.
O objetivo do presente estudo é apresentar a possibilidade da obtenção de preceito de natureza declaratória constitutiva (ação anulatória) através de ação civil pública. No âmbito da Justiça do Trabalho está questão ganha um contorno peculiar, considerando-se o entendimento prevalente pela competência originária dos Tribunais Regionais do Trabalho e do Tribunal Superior do Trabalho para apreciar ações anulatórias de acordos e convenções coletivas de trabalho, não obstante o entendimento consolidado pela competência do juízo de primeiro grau para apreciar as ações civis públicas trabalhistas.
2. OBJETO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Os destinatários da tutela jurisdicional a ser obtida via ação civil pública são titulares de INTERESSES OU DIREITOS DIFUSOS, assim entendidos os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; INTERESSES OU DIREITOS COLETIVOS, assim entendidos os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; e de INTERESSES OU DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS, assim entendidos os decorrentes de origem comum (Lei n. 8.078/90, art. 81, § único, incisos I a III).
Destacam-se a defesa ao meio-ambiente; direito do consumidor; bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; ordem urbanística; ordem econômica e economia popular como direitos a serem tutelados através da ação civil pública (Lei n. 7.347/85, art. 1º).
Não custa lembrar que o objeto da ação consiste no pedido apresentado pela parte. Esse se divide em pedido imediato e mediato. O primeiro diz respeito à providência jurisdicional requerida. Essa poderá ser condenatória, declaratória, constitutiva, executiva, cautelar ou mandamental. Já o pedido mediato diz respeito à utilidade pretendida pela parte através do provimento jurisdicional, qual seja a efetividade do direito de sua titularidade.
Estabelece o artigo 3º da Lei n. 7.347/85 que a ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.Efetivamente, a tutela jurisdicional de natureza condenatóriaé protagonista nas ações civis públicas. Além da reparação dos danos causados mediante a condenação em dinheiro, o objeto principal desse instrumento processual é a obtenção de provimento jurisdicional condenatório intitulado tutela inibitória positiva e negativa.
A ação inibitória é consequência necessária do novo perfil do Estado e das novas situações de direito substancial. Sua estruturação tem relação com as novas regras jurídicas, de conteúdo preventivo, bem como com a necessidade de se conferir verdadeira tutela preventiva aos direitos. A ação inibitória se funda no próprio direito material. Se várias situações de direito substancial, diante de sua natureza, são absolutamente invioláveis, é evidente a necessidade de se admitir uma ação de conhecimento preventiva. Do contrário, as normas que proclamam direitos, ou objetivam proteger bens fundamentais, não teriam qualquer significação prática, pois poderiam ser violadas a qualquer momento, restando somente o ressarcimento do dano[1].
A concessão de tutela inibitória tem como finalidade assegurar o cumprimento da norma. Quer dizer, em havendo um direito que exclui um fazer, ou uma norma definindo que algo não pode ser feito, a mera probabilidade de ato contraditório ao direito - e não de dano - é suficiente para a tutela jurisdicional inibitória que se pleiteia[2].
Para a efetivação da obrigação de fazer ou não fazer prevista no artigo 3º da Lei n. 7.347/85, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor (Lei n. 7.347/85, art. 11).
O que se busca, portanto, é a execução específica da obrigação de fazer ou não fazer e não sua conversão em perdas e danos. Ao regular a tutela inibitória, o Código de Defesa do Consumidor e o Código de Processo Civil seguem a mesma linha.
Para tanto, na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento. Igualmente, a obrigação somente se converterá em perdas e danos se o autor o requerer ou se impossível a tutela específica ou a obtenção do resultado prático correspondente (Lei n. 8.078/90, art. 84, caput e § 1º e CPC, art. 461, caput e § 1º).
Ainda, para a tutela específica ou para a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz determinar as medidas necessárias, tais como busca e apreensão, remoção de coisas e pessoas, desfazimento de obra, impedimento de atividade nociva, além de requisição de força policial (Lei n. 8.078/90, art. 84, § 5º e CPC, art. 461, § 5º).
O objetivo principal da ação civil pública, portanto, é a obtenção de tutela inibitória e o ressarcimento do dano causado à coletividade. Trata-se de provimentos jurisdicionais de natureza condenatória. A ação civil pública, não obstante, poderá ter por objeto pedido destinado a evitar danos, pedido cominatório e qualquer outro pedido para a eficaz tutela coletiva. Os pedidos a serem veiculados via ação civil pública não se restringem a provimentos condenatórios.
A ação civil poderá ter por objetoo cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, podendo ser ajuizada ação cautelar para evitar o dano. Além do provimento jurisdicional cautelar, são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar adequada e efetiva tutela dos direitos metaindividuais, tais como ações de conhecimento, declaratórias, constitutivas ou mandamentais(Lei n. 7.347/85, artigos 3º, 4º e 21, c/c, CDC, artigos 83 e 90).
RAIMUNDO SIMÃO DE MELO sustenta que a ação civil pública poderá ter como objeto, com base no artigo 83 da Lei n. 8.078/90, um comando condenatório, cautelar, declaratório, constitutivo, mandamental, de liquidação, de execução e qualquer outra espécie, desde que necessário à tutela dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos (2008:96).
Especificamente, HUGO NIGRO MAZZILLI defende a possibilidade de provimento jurisdicional que declare nulo (ação declaratória) ou anule (ação constitutiva negativa) um ato lesivo ao patrimônio público, à administração, ao meio ambiente ou ao patrimônio cultural. Menciona ainda a possibilidade de anulação de contrato administrativo que contenha algum vício, bem como a propositura de ação anulatória pelo Ministério Público do Trabalho com o objetivo de declarar a nulidade de cláusula de contrato, acordo coletivo ou convenção coletiva que viole liberdades individuais e coletivas, além de direitos individuais indisponíveis dos trabalhadores (2012:243 e 268).
3. COMPETÊNCIA MATERIAL E FUNCIONAL
A respeito da competência da ação civil pública, o artigo 2º da Lei 7.347/85 estabelece modalidade de competência funcional absoluta definida a partir do local onde ocorre o dano:
Artigo 2º. As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.
Em relação à ação civil pública proposta na Justiça do Trabalho, RAIMUNDO SIMÃO DE MELO destaca três correntes. A primeira sustenta a competência funcional dos Tribunais Regionais do Trabalho e do Tribunal Superior do Trabalho, adotando-se regra semelhante aos dissídios coletivos. A segunda sustenta a competência dos Tribunais Regionais do Trabalho e do Tribunal Superior do Trabalho para os danos de abrangência regional e suprarreional, restando às Varas do Trabalho apurar as demandas de abrangência local. Finalmente, acorrente fundada no artigo 2º da Lei n. 7.347/85 que defende a fixação da competência com base no local onde ocorre o dano (2008:170).
A respeito da segunda corrente, vislumbra-se relação com a limitação territorial dos efeitos da coisa julgada estabelecida pelo artigo 16 da Lei n. 7.347/85, nos termos da redação dada pela Lei n. 9.494/97. Esse entendimento recebe severas críticas da doutrina, sob o fundamento de que não se sustenta cientificamente, ao passo que não se podem confundir regras de jurisdição e competência com os efeitos da coisa julgada, quer nas ações individuais, quer nas ações coletivas. Tais efeitos se produzem nos limites objetivos e subjetivos, envolvendo as partes do processo, onde quer que elas estejam, independentemente do âmbito de jurisdição do juízo prolator da sentença (MELO, 2008:171).
De fato, estabelece o artigo 472 do Código de Processo Civil que a sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não beneficiando, nem prejudicando terceiros. Não há que se confundir, portanto, os efeitos da sentença com os limites territoriais de atuação do órgão jurisdicional prolator da decisão.Como demonstrado, o objeto da ação civil pública diz respeito a direitos metaindividuais, cuja titularidade, como é o caso dos direitos difusos, apresenta o caráter da indeterminalidade. Por certo, não é possível restringir os limites da decisão judicial quando os titulares do direito tutelado via a tutela inibitória concedida não se restringem aos limites da competência territorial do juízo.
Da mesma forma, os efeitos da coisa julgada definidos na Lei n. 8.078/90[3], erga omnes e ultra partes, em absoluto, restringem-se aos limites territoriais do juízo de primeiro grau cuja competência é definida por conta do local onde ocorre o dano (Lei n. 7.347/85, artigo 2º).
MAURO SCHIAVI sustenta que a competência funcional para a ação civil pública é do primeiro grau, local onde ocorre o dano (Lei n. 7.347/85, artigo 2º), pois, embora a pretensão tenha natureza coletiva, não se equipava ao dissídio coletivo. Não há criação de norma aplicável ao âmbito das categorias profissional ou econômica, mas sim aplicação do direito preexistente (2011:1201).
O artigo 93 da Lei n. 8.078/90fixa critério de competência a partir da abrangência do danopara as ações destinadas à tutela de direitos individuais homogêneos:
Art. 93. Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a justiça local:
I - no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local;
II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente.
A regra do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90), destinada à tutela dos direitos individuais homogêneos, fixa a competência funcional do juízo de primeiro graudo lugar em que ocorre o dano, estabelecido no artigo 2º da Lei n. 7.347/85, apenas para as hipóteses em que a lesão estiver restrita a determinada localidade. Ao contrário, em se tratando de dano regional ou nacional, estabelecea competência concorrente entre o juízo de primeiro grau doforo da Capital do Estado ou do Distrito Federal.
Trata-se de regramento distinto do estabelecido para a ação civil pública, instrumento processual destinado à tutela dos direitos difusos e coletivos. O artigo 2º da Lei n. 7.347/85, como visto, fixa a competência do juízo do local do dano, não se vinculando à abrangência da lesão. Não há previsão da norma em questão, ao contrário do estabelecido no Código de Defesa do Consumidor, quanto à fixação da competência a partir da amplitude do dano – local, regional ou nacional[4].
A respeito da aplicação analógica do artigo 93 da Lei n. 8.078/90 à ação civil pública, RONALDO LIMA DOS SANTOS manifesta-se pela impossibilidade. Segundo o colega, o caput do dispositivo excepcionou a competência da Justiça Federal, o que se aplicaria a competência especial da Justiça do Trabalho para direitos transindividuais trabalhistas. Igualmente, ao definir a competência do juízo onde ocorre o dano (Lei n. 7.347/85, artigo 2º), objetivou o legislador facilitar a produção da prova e possibilitar a abertura de canais de acesso à justiça (apud SCHIAVI, 2011:1203).
O Tribunal Superior do Trabalho, através da Seção de Dissídios Individuais II, estabeleceu critérios para fixação da competência nas ações civis públicas propostas na Justiça do Trabalho:
OJ 130 SDI 2 - AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPETÊNCIA. LOCAL DO DANO. LEI 7347/1985, ART. 2º. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR, ART. 93.
I - A competência para a Ação Civil Pública fixa-se pela extensão do dano.
II - Em caso de dano de abrangência regional, que atinge cidades sujeitas à jurisdição de mais de uma vara do trabalho, a competência será de uma das varas das localidades atingidas, ainda que vinculadas a Tribunais Regionais do Trabalho distintos.
III - Em caso de dano de abrangência supraregional ou nacional, há competência concorrente para a ação civil pública das varas do trabalho das sedes dos Tribunais Regionais do Trabalho.
IV - Estará prevento o juízo a que a primeira ação houver sido distribuída.
Da leitura do texto da Orientação Jurisprudencial n. 130,elaborada pela SUBSEÇÃO II DA SEÇÃO ESPECIALIZADA EM DISSÍDIOS INDIVIDUAIS, conclui-se, primeiramente, que o Tribunal Superior do Trabalho reconhece expressamente a competência funcional do juízo de primeiro grau para apreciar originariamente a ação civil pública. As correntes que sustentam a competência originária dos Tribunais Regionais do Trabalho ou do próprio Tribunal Superior do Trabalho por conta da natureza coletiva da matéria, semelhantemente ao dissídio coletivo, restam superadas.
Igualmente, o Tribunal Superior do Trabalho define a extensão do dano como critério para definição da competência. Para tanto, optou a Corte por aplicar analogicamente o artigo 93 da Lei n. 8.078/90 e mitigar a regra estabelecida pelo artigo 2º da Lei n. 7.347/85. A competência das Varas do Trabalho do local onde ocorre o dano será reconhecida apenas para os danos de abrangência local ou regional. Para os danos supraregionais ou nacionais, definiu-se a competência concorrente Varas do Trabalho das sedes dos Tribunais Regionais do Trabalho.
4. AÇÃO ANULATÓRIA DE CLÁUSULAS INSERIDAS EM ACORDOS E CONVENÇÕES COLETIVAS
Estabelece o artigo 486 do Código de Processo Civil que os atos judiciais, que não dependem de sentença, ou em que esta for meramente homologatória, podem ser rescindidos, como os atos jurídicos em geral, nos termos da lei civil.
Afastada a possibilidade de ação rescisória, pois o ato impugnado não é tutelado pela coisa julgada, apresenta-se a ação anulatória como instrumento processual destinado a combater ato jurídico que padeça de vícios em sua forma ou conteúdo.
MAURO SCHIAVI exemplifica hipóteses de declaração de nulidade na esfera trabalhista: ação de nulidade de termo de conciliação firmado perante Comissão de Conciliação prévia; ação de nulidade de termo de homologação de rescisão do contrato de trabalho; nulidade de decisão que homologa, na execução, arrematação e adjudicação, quando já passada a oportunidade de embargos (decisão de embargos faz coisa julgada); ação anulatória de acordos ou convenções coletivas de trabalho (2011:1223).
A ação anulatória, dentre outras hipóteses, destina-se a extirpar do mundo jurídico cláusulas inseridas em acordo coletivo ou convenção coletiva de trabalho que atentem contra a Constituição e demais atos normativos. Trata-se de ação constitutiva negativa, pois seu objeto cria, modifica ou extingue uma relação jurídica.Especificamente, declara os vícios alegados com relação ao instrumento normativo impugnado e afasta a incidência da norma impugnada sobre os integrantes da categoria[5].
Estabelece o artigo 83, IV, da Lei Complementar n. 75/93, que compete ao Ministério Público do Trabalhopropor as ações cabíveis para declaração de nulidade de cláusula de contrato, acordo coletivo ou convenção coletiva que viole as liberdades individuais ou coletivas, bem como os direitos individuais indisponíveis dos trabalhadores.
Ao atribuir legitimidade ao Ministério Público do Trabalho, o legislador infraconstitucional não fez menção ao juízo competente para apreciar a ação em questão. A esse respeito, a Constituição Federal de 1988 define a competência material da Justiça do Trabalho. Dentre outras matérias, trata da competência para julgar as ações e controvérsias decorrentes da relação de trabalho, além dos dissídios coletivos:
CF
Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:
I as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004);
II as ações que envolvam exercício do direito de greve; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
IX outras controvérsias decorrentes da relação de trabalho, na forma da lei.
(...)
§ 2º Recusando-se qualquer das partes à negociação coletiva ou à arbitragem, é facultado às mesmas, de comum acordo, ajuizar dissídio coletivo de natureza econômica, podendo a Justiça do Trabalho decidir o conflito, respeitadas as disposições mínimas legais de proteção ao trabalho, bem como as convencionadas anteriormente.
§ 3º Em caso de greve em atividade essencial, com possibilidade de lesão do interesse público, o Ministério Público do Trabalho poderá ajuizar dissídio coletivo, competindo à Justiça do Trabalho decidir o conflito. (destacou-se)
A respeito do dissídio coletivo, a Consolidação das Leis do Trabalho estabelece expressamente a competência originária dos Tribunais Regionais do Trabalho ou do Tribunal Superior do Trabalho conforme a abrangência do instrumento normativo:
CLT
Art. 677 - A competência dos Tribunais Regionais determina-se pela forma indicada no art. 651 e seus parágrafos e, nos casos de dissídio coletivo, pelo local onde este ocorrer.
Art. 678 - Aos Tribunais Regionais, quando divididos em Turmas, compete:
I - ao Tribunal Pleno, especialmente:
a) processar, conciliar e julgar originariamente os dissídios coletivos;
b) processar e julgar originariamente:
1) as revisões de sentenças normativas;
2) a extensão das decisões proferidas em dissídios coletivos; (destacou-se)
(...)
Art. 702 - Ao Tribunal Pleno compete:
I - em única instância:
(...)
b) conciliar e julgar os dissídios coletivos que excedam a jurisdição dos Tribunais Regionais do Trabalho, bem como estender ou rever suas próprias decisões normativas, nos casos previstos em lei;
Quanto às ações anulatórias, não há dispositivo legal fixando a competência. Não obstante, destaca-se entendimento no sentido de que os Tribunais Regionais do Trabalho teriam competência originária para julgar ações anulatórias, tendo como fundamento o aspecto coletivo da matéria.
Para RAIMUNDO SIMÃO DE MELO, em razão da peculiaridade do objeto da ação anulatória, desconstituição de um instrumento coletivo, enquanto não houver lei a respeito, a competência funcional não deverá recair sobre o juízo de primeiro grau. Tal entendimento teria como fundamento o poder normativo da Justiça do Trabalho para criar normas, mantê-las, modifica-las, extingui-las, interpretá-las ou anulá-las, atribuído originariamente aos Tribunais Regionais do Trabalho e ao Tribunal Superior do Trabalho, conforme a abrangência dos interesses envolvidos(2002:187/188).
Semelhantemente, CARLOS HENRIQUE BEZERRA LEITE defendea competência funcional originária dos Tribunais Regionais do Trabalho ou do Tribunal Superior do Trabalhopara o julgamento das ações anulatórias, conforme a abrangência da norma impugnada, acreditando tratar-se de demanda dotada de feição coletiva, semelhantemente aos dissídios coletivos de natureza declaratória (2003:817).
Trata-se de entendimento prevalente, ao passo que o Tribunal Superior do Trabalho, em seu regimento interno, estabelece a competência originária da sua Seção Especializada em Dissídios Coletivos para julgar as ações anulatórias de acordos e convenções coletivas; bem como, em última instância, julgaros recursos ordinários interpostos contra decisões proferidas pelos Tribunais Regionais do Trabalho em ações anulatórias de acordos e convenções coletivas (RITST, artigo 70, I, c, e II, b).
Em sentido contrário, SERGIO PINTO MARTINS (2001:499):
Quando a Constituição ou a lei não dispuserem onde uma ação deve ser proposta, aplica-se a regra geral que deve ser ajuizada na primeira instância (...) Quando a norma legal dispuser de forma contrária, por exceção, deve ser proposta a ação no órgão em que o preceito legal determinar. No caso, inexiste previsão, por exceção, de que a ação anulatória deve ser proposta nos tribunais. Logo, aplica-se a regra geral: de que a ação deve ser proposta no primeiro grau, nas Varas do Trabalho.
Semelhantemente, MAURO SCHIAVI sustenta que a lei não determina critério de competência funcional para matéria. Portanto, deve-se aplicar a regra geral que fixa a competência do juízo de primeiro grau. Não há que se falar, igualmente, em equiparação ao dissídio coletivo, pois a ação anulatória não se presta à criação de norma jurídica ou à delimitação da aplicabilidade de determinada cláusula no âmbito das categorias (2011:1237).