Resumo: A sistema de classificação e repartição de competências constitucionais consiste em uma das maiores polêmicas na esfera do Direito do Ambiente. Conceitos esparsos e sem determinação específica permitem a interpretação subjetiva que, muitas vezes, implica em conflitos de competência entre os entes federados. Este artigo busca, por intermédio da exemplificação de julgamento de caso concreto, trazer melhor interpretação para solucionar esses conflitos.
Palavras-Chave: Competência. Federalismo. Concorrente. Administrativa. Legislativa. Conflito.
01 – Introdução
A repartição de competências é certamente um dos temas que abrange as discussões mais acaloradas da doutrina ambiental. A polêmica se fundamenta, em especial, na existência de conceitos jurídicos constitucionais indeterminados que acabam abrindo espaço para a interpretação subjetiva.
Em se tratando de meio ambiente, recai a tutela sobre patrimônio comum, de interesse difuso, sob a ótica do pacto intergeracional e que abrange a sociedade como um todo, atingindo as demais esferas do direito. Nesse sentido, vale ressaltar:
(...) no fundo, o meio ambiente é um conceito que desconhece os fenômenos das fronteiras (...) Na verdade, ventos e correntes marítimas não respeitam linhas divisórias fixadas em terra ou nos espaços aquáticos ou aéreos, por critérios humanos, nem as aves migratórias ou os habitantes dos mares e oceanos necessitam de passaportes para atravessar fronteiras, as quais foram delimitadas, em função dos homens (...). (SOARES, 2001, p.298).
O sistema constitucional brasileiro de repartição de competências busca equilibrar entre os entes federados a tutela do meio ambiente, mediante a repartição de poderes que preveem atuações exclusivas, privativas, comuns, concorrentes e suplementares.
Dentre as comentadas repartições insurgem conflitos, principalmente no que se refere à competência legislativa comum entre a União e os Estados, seja na esfera de seu respectivo campo de atuação, seja na inobservância dos limites impostos pela legislação constitucional em vigor.
De acordo com José Joaquim Gomes Canotilho:
A proteção do ambiente, na condição de tarefa atribuída ao exercício de funções públicas, encontra suas maiores dificuldades de desenvolvimento no plano da repartição dessa função entre três entes federativos, e que importa, em um sistema que autoriza o exercício de competências legislativas concorrentes, determinar em que medida os entes federativos podem legislar de forma concorrente ao poder central (União) em matéria ambiental, definindo-se, portanto, até que ponto os entes da federação podem proteger o ambiente (CANOTILHO, 2012, p.412).
O presente artigo propõe breve e singular estudo sobre a repartição da competência legislativa e seus conflitos recorrentes na esfera do direito ambiental. Será proposta uma análise sobre a forma de governo no Brasil, passando-se à breve exposição conceitual de competência para melhor compreensão do tema.
Da mesma forma, será delimitada a classificação constitucional brasileira das competências em sede ambiental e, com o auxílio da avaliação e interpretação de recente julgamento pelo STF, buscar-se-á a compreensão dos conflitos inerentes à questão.
02 – O Federalismo e o conceito de competência
Com o advento da Carta Constitucional de 1988 no Brasil, a estrutura política na esfera ambiental deverá ser interpretada pela aplicabilidade dos preceitos federais constantes, em especial, na lei n°6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente)[1], considerando o bem ambiental agasalhado pela característica difusa e sua prevalência sobre os bens públicos e privados.
O Federalismo “significa uma forma de Estado Federal ou Federação caracterizada pela união de Estados-membros, dotados de autonomia político-constitucional” (FIORILLO, 2012, p.213). À União como ente central da soberania no Estado Federativo cumpre ditar os preceitos gerais que serão observados pelos demais entes federados, em harmonia com os fundamentos democráticos constitucionais.
Em complementação ao sistema de freios e contrapesos de Montesquieu, oportuno se verifica o estudo da estrutura vertical da divisão de poderes trazida pelo regime federativo. Neste conceito, a repartição de competências nas esferas federal, estadual, municipal e distrital deve obediência à autonomia administrativa de cada ente público.
Sob a égide do princípio constitucional da predominância dos interesses, ao ente federativo mais expressivo cumpre a função de delimitar as normas gerais que servirão de parâmetro para a construção dos demais textos normativos. Nesse sentido:
Não contradiz esse princípio a existência de funções que, por sua natureza, devam ser exercidas por um dos entes federais com exclusividade. Ao mesmo tempo, outros há que devem ser tratados comum ou concorrentemente, diferindo apenas o modo de intervenção dos níveis federativos (MILARÈ, 2012, p. 190).
Segundo preceitua José Afonso da Silva (1992, p. 419), competência é a "faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções".
A todos os entes federativos é interessante o acesso social a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, portanto, faz-se necessária uma observação criteriosa acerca da predominância do interesse de todos os citados entes públicos, em sua esfera de competência, com a melhor aplicação dos preceitos constitucionais.
03 – A classificação de competências definida pela Carta Constitucional de 1988 e a figura da competência legislativa concorrente
José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior (1993, p.89) atenta ao fato que as normas constitucionais ambientais estão inseridas “em diversos setores da constituição”. No que se refere à repartição constitucional ambiental de competências, podemos verificar seu detalhamento nos artigos 21, 22, 23, 24, 25 e 30, todos da Constituição Federal de 1988.
Na esfera da repartição de competências, importa ressaltar que “o legislador constituinte adotou o sistema alemão de repartição de competências (...) em algumas matérias, em especial no direito ambiental, questões poderão existir não só de interesse local, mas também regional ou, até mesmo, nacional” (FIORILLO, 2012, p. 214).
Para o fim da classificação das competências, sob o aspecto de sua natureza, as mesmas poderão ser executivas, administrativas e legislativas. Sob o ângulo da extensão, classificam-se as competências ambientais como exclusivas, privativas, comuns, concorrentes e suplementares.
De acordo com posicionamento doutrinário sobre o tema:
Convém ressaltar que a diferenciação em razão da natureza não exclui a diferenciação em razão da extensão. Na verdade, ao determinar, respectivamente, o campo de atuação e a esfera de poder competente para agir, ambas as classificações acabam complementando-se (CANOTILHO, 2012, p. 235).
A execução de diretrizes reservada ao poder público no que se refere a políticas ambientais reflete a competência executiva. À competência administrativa convém o exercício de poder de polícia do ente público vinculado a proteção e preservação do meio ambiente e suas formas. Por sua vez, a efetivação mediante a publicação de leis e demais normas de acordo com o ordenamento jurídico vigente, bem como a abordagem das unidades federativas sobre a temática ambiental caracteriza a competência legislativa.
Na esfera da competência legislativa concorrente, cabe destacar dentre os temas de direito ambiental, o que nos oferece o art. 24 da CR/88:
Art. 24 . Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:(...)
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; (...)
Nessa vertente, entre os entes federativos em pauta, cabe salientar que à União compete o estabelecimento de normas gerais sobre a matéria e os Estados detém a função de suplementá-las. Ainda de acordo com o artigo supracitado, silente a União sobre a atividade legislativa que envolve questões gerais na esfera do meio ambiente, caberá ao Estado a competência legislativa plena. Havendo superveniência da lei federal, suspende-se no que lhe for contrária a eficácia da lei estadual.
A cooperação legislativa sob o aspecto das matérias concorrentes impostas pela Constituição Federal de 1988 deve ser exercida com o devido cuidado, na medida em que se inadmite tanto a omissão quanto a invasão da esfera legislativa de cada ente público participante.
Dessa forma, não resta dúvida quanto à existência do federalismo cooperativo no Brasil, principalmente no que se refere ao traçado quadro de competências e sua atribuição constitucional concorrente.
04 – Competência concorrente para legislar sobre direito ambiental: análise de caso concreto.
Ao judiciário resta, mediante o uso da hermenêutica própria, aplicar melhor interpretação no julgamento de casos individualmente considerados. Pode-se exemplificar pelo estudo do AI n° 856.768 AgR/MG a suscitação de eventual conflito entre o Estado e a União na atividade de legislar concorrentemente em matéria ambiental.
Foi negado seguimento ao Agravo de Instrumento apresentado em desfavor da decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário. O TJMG inadmitiu recurso extraordinário apresentado pela empresa recorrente sob o seguinte fundamento: “os Estados têm legitimidade para legislar sobre matéria ambiental, tendo em vista a competência concorrente destes com a União, prevista no art. 24, VI, da Carta Magna”.
Afirma a empresa Agravante que:
a Lei Estadual de Minas Gerais 14.309/2002, que deu suporte ao auto de infração, acrescentou exigência em superposição ao previsto em lei federal (...), uma vez que, ao dispor sobre infrações administrativas não previstas nas normas gerais da União, afrontou os princípios constitucionais da concorrência legislativa e da hierarquia das normas.
Ainda em seus argumentos, argumenta a Agravante:
a atividade administradora está adstrita ao princípio da legalidade e, por isso, o exercício de competência fiscalizadora por órgão da Administração Pública está vinculado aos limites da lei outorgante, que deve ser considerada não apenas por sua natureza material, mas também formal, em interpretação estrita, eis que se trata de norma limitadora de direitos e disciplinadora de atividades, não podendo ser substituída por resoluções ou outros atos análogos.
A decisão que inadmitiu o Agravo de Instrumento fundamentou-se da seguinte forma: “a questão em debate foi decidida com base na aplicação e na interpretação da legislação infraconstitucional (Lei n. 14.309/2002). Assim, a alegada ofensa constitucional, se tivesse ocorrido, seria indireta, o que não viabiliza o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 636 do Supremo Tribunal Federal”.
Inconformada, a empresa recorrente interpõe o Agravo Regimental objeto da presente análise;
AI 856768 AgR / MG - MINAS GERAIS
AG.REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
Julgamento: 16/10/2012 Órgão Julgador: Segunda Turma
Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-221 DIVULG 08-11-2012 PUBLIC 09-11-2012
RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA
AGTE.(S) : ITASIDER - USINA SIDERÚRGICA ITAMINAS S/A
ADV.(A/S) : MÁRCIO SOUZA PIRES E OUTRO(A/S)
AGDO.(A/S) : INSTITUTO ESTADUAL DE FLORESTAS DE MINAS GERAIS - IEF/MG
Ementa
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. 1. COMPETÊNCIA CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO AMBIENTAL. PRECEDENTES. 2. ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. 3. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Decisão
A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental, nos termos do voto da Relatora. 2ª Turma, 16.10.2012.
As partes debatem sobre a Lei de Política Florestal do Estado de Minas Gerais (Lei n° 14.309/2002[2]) que, por alegação da recorrente, não poderia prever infrações administrativas diversas daquelas já previstas no Código Florestal Federal vigente à época da Lavratura do Auto (Lei n° 4.771/65[3]). Segundo a empresa recorrente houve afronta aos princípios constitucionais da concorrência legislativa e também da hierarquia das normas.
Com fulcro no art. 24, incisos VI e VIII da CR/88, foi conferida à União a elaboração de leis gerais e demais atos normativos em proteção ao meio ambiente, cabendo ao Estado sua complementação. Por sua vez, a competência administrativa referente ao exercício do poder de polícia é comum a todos os entes da federação de acordo com o que preceitua o art. 23, inciso VI da CR/88.
A Lei Estadual n° 14.309/2002 foi editada em observância da competência legislativa concorrente prevista na Constituição Federal de 1988. Apenas à União caberá legislar sobre a matéria penal, no entanto, ao Estado é legítimo definir as infrações administrativas e suas respectivas penalidades.
Segundo o acórdão proferido:
O entendimento do Tribunal de origem está em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que assentou a possibilidade de os Estados legislarem concorrentemente sobre direito ambiental e ressaltou a competência comum de todos os entes federados instituírem o poder de polícia em defesa do meio ambiente.
Diante da fundamentação acima exposta, em julgamento publicado no dia 16 de outubro de 2012, a segunda turma negou, por unanimidade, em seguimento ao Voto da Relatora Ministra Carmen Lúcia, o Agravo Regimental interposto.
05 - Conclusão
Com o advento da Constituição da República de 1988, não resta dúvida que o Brasil adotou modelo de ampla descentralização administrativa sendo que, no que se refere à repartição de competência legislativa em sede da matéria ambiental, prevalece o princípio da predominância dos interesses.
Suscitado suposto conflito de normas, a doutrina diverge quanto à sua interpretação. Alguns estudiosos identificam certa ordem hierárquica entre as normas, outros, entendem existir somente uma superposição de ordens jurídicas em um mesmo território.
As peculiaridades de determinada região são vivenciadas, em verdade, pelo ente federado mais próximo, aquele que vislumbra os interesses locais com maior facilidade. Por isso a importância da competência concorrente e suplementar admitida pela Carta Constitucional.
Conforme tratado no presente artigo, na esfera ambiental observa-se a tutela do patrimônio comum, em observância ao pacto intergeracional e a direitos metaindividuais. Independentemente da interpretação subjetiva a que dá margem determinados conceitos locacionais, a citada repartição de competências permite maior efetividade à proteção ambiental.
O exercício das competências constitucionais pelos entes federados deve ser promovido de forma cautelosa para que não se atropele a esfera de atuação de cada um dos envolvidos nem se permita lacunas e omissões dos detentores do poder público.
Em eventuais conflitos recorrentes e suscitados na esfera do judiciário, no que se refere à competência legislativa concorrente, verifica-se cada vez maior a tendência dos tribunais superiores admitirem a responsabilidade dos Estados como reais garantidores da proteção constitucional atribuída ao meio ambiente.
A solidariedade entre os entes da federação, sua observância dos limites no campo da legislação concorrente e a obrigatoriedade de tutelar o meio ambiente são de suma importância para ver-se em efetivo a concretização dos pilares constitucionais ambientais que objetivam a proteção do meio ambiente em todas as suas formas.
Importante se verifica o cuidado de determinar as normas gerais e as normas especiais em vigor para avaliação do suscitado conflito, observando a principiologia basilar in dubio pro natura. Na eventualidade de conflitos existentes entre a legislação federal e estadual deverá predominar a regra que oferece análise mais restritiva do caso concreto, por tratar-se da satisfação do interesse público na defesa do direito fundamental a meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Referências:
BARACHO JUNIOR, José Alfredo de Oliveira. A proteção jurídica do meio ambiente na constituição federal. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte, 1993.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Institui a Política Nacional do Meio Ambiente. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 1981.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (Org.). Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2012.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2012.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. São Paulo: Atlas, 2012.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9. Ed. São Paulo: Malheiros, 1992.
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente. São Paulo: Atlas, 2001.
Notas
[1] (Publicado no DOU em 02 de setembro de 1981) Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.
[2] (Publicado no Minas Gerais Diário do Executivo em 31 de agosto de 2002) Dispõe sobre as políticas florestal e de proteção à biodiversidade no Estado.
[3] Revogada pela Lei n° 12.651/2012 (Publicado no DOU de 28.5.2012) Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.