1. Introdução
O direito do consumidor, especialmente a partir da atual Constituição, ganhou contornos especiais, impondo ao Estado promover sua defesa. Nesse cenário, ganha relevo a atuação dos órgãos componentes do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (SINMETRO), cujo objetivo principal é dar segurança aos consumidores, impondo normas técnicas a serem observadas pelos fornecedores[i]. O descumprimento de tais normas, além da reparação na esfera privada, acarreta a apuração na esfera administrativa.
O presente estudo, além de delinear a composição e funcionamento do SINMETRO, com ênfase na atuação de seu órgão executivo central, pretende analisar o processo administrativo sancionador relativo às áreas metrológicas e de avaliação da conformidade.
Ainda, pretende-se demonstrar as vantagens que podem ser obtidas com a transação administrativa em tais processos administrativos, visando, principalmente, atender aos princípios constitucionais da celeridade processual e da eficiência.
2. A metrologia, a avaliação da conformidade e o direito do consumidor
A Constituição Federal realçou em vários momentos a importância do direito do consumidor:
Art. 5º [...]
XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
[...]
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
V - defesa do consumidor;
Por sua vez, o Código de Defesa do Consumidor prevê que a Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o respeito à dignidade dos consumidores, sua saúde e segurança, visando à proteção de seus interesses econômicos, impondo uma atuação governamental voltada em especial para a garantia dos produtos, e serviços com padrões adequados de qualidade, segurança, durabilidade e desempenho.
Como ferramenta para efetivação desse direito fundamental, a Lei n. 9.933, de 20 de dezembro de 1999, dispõe que:
Art. 1º Todos os bens comercializados no Brasil, insumos, produtos finais e serviços, sujeitos a regulamentação técnica, devem estar em conformidade com os regulamentos técnicos pertinentes em vigor.
Do comando legal acima transcrito, podem ser identificadas duas grandes áreas de atuação estatal de apoio à concretização do direito do consumidor: metrologia e avaliação da conformidade.
Metrologia, conforme esclarecido no sítio eletrônico do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO)[ii], “é a ciência que abrange todos os aspectos teóricos e práticos relativos às medições, qualquer que seja a incerteza em qualquer campo da ciência ou tecnologia.”
Já a avaliação da conformidade, também conhecida como “qualidade”, de acordo com o contido no sítio eletrônico da Superintendência Regional do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia no Estado de Goiás[iii],
[...] significa o atendimento das análises que devem seguir os requisitos especificados em normas e regulamentos técnicos, especialmente no que se refere aos aspectos de saúde, segurança e meio-ambiente. Objetiva manter e aperfeiçoar um sistema de avaliação da conformidade, reconhecido internacionalmente e adequado às necessidades da sociedade brasileira. O trabalho propricia impulso consistente para a economia nacional, visando uma competição justa e proteção ao consumidor em seus legítimos direitos.
Como instrumentos de avaliação da conformidade (qualidade) destacam-se a acreditação e a certificação, além dos ensaios e calibrações.
Ainda, a Lei n. 9.933/99 ressalta a importância da regulamentação técnica. O processo legislativo, conhecidamente moroso em nosso país, não tem condições de acompanhar o dinamismo tecnológico e de suas repercussões nas relações de consumo. Uma das soluções para tão grave problema está na edição de leis com mecanismos mais flexíveis, como as normas administrativas em branco ou o emprego mais constante dos chamados conceitos indeterminados, permitindo-se que as questões técnicas sejam periodicamente revistas e atualizadas em atos infralegais. Quanto a esse tema, Menezello (2002, p. 103) explica que
A limitação ao Poder Regulador das agências advém dos limites previstos na Constituição Federal, por meio dos princípios e dos preceitos fundamentais, e na lei de criação de cada uma das agências. Assim, podemos afirmar que regular é, pois, editar atos normativos infralegais com legitimidade e eficácia nos limites outorgados pela lei.
Assim, pode-se verificar que as normas relativas à metrologia e à avaliação da conformidade (qualidade) estão umbilicalmente ligadas ao direito do consumidor.
3. O Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (SINMETRO)
A metrologia e a avaliação da conformidade abarcam um infindável espectro de atuação para o Estado. Exemplificativamente, podem ser citadas as etiquetas de consumo de energia dos eletrodomésticos ou de consumo de combustível dos automóveis, além da verificação das balanças de pesagem de alimentos nos restaurantes self service, e também as atividades de comparação da quantidade de alimentos indicada na embalagem com a quantidade real.
Em razão disso, foi criado pela Lei n. 5.966, de 11 de dezembro de 1973, o sistema nacional de metrologia, normalização e qualidade industrial (SINMETRO):
Art. 1º É instituído o Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, com a finalidade de formular e executar a política nacional de metrologia, normalização industrial e certificação de qualidade de produtos industriais.
Parágrafo único. Integrarão o Sistema de entidades públicas ou privadas que exerçam atividades relacionadas com metrologia, normalização industrial e certificação da qualidade de produtos industriais.
Basicamente, o sistema conta com um órgão normativo, que é o Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (CONMETRO), e um órgão executivo central, que é o Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO). Além disso, integram o SINMETRO as seguintes entidades públicas e privadas[iv]: Organismos de Certificação Acreditados, (Sistemas da Qualidade, Sistemas de Gestão Ambiental, Produtos e Pessoal); Organismos de Inspeção Acreditados; Organismos de Treinamento Acreditados; Organismo Provedor de Ensaio de Proficiência Credenciado; Laboratórios Acreditados – Calibrações e Ensaios – RBC/RBLE; Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT; Institutos Estaduais de Pesos e Medidas – IPEM; e Redes Metrológicas Estaduais.
Em relação aos órgãos normativo e executivo central do sistema, a delimitação das competências está estabelecida na Lei n. 9.933/99:
Art. 2º O Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - Conmetro, órgão colegiado da estrutura do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, criado pela Lei n. 5.966, de 11 de dezembro de 1973, é competente para expedir atos normativos e regulamentos técnicos, nos campos da Metrologia e da Avaliação da Conformidade de produtos, de processos e de serviços.
§ 1º Os regulamentos técnicos deverão dispor sobre características técnicas de insumos, produtos finais e serviços que não constituam objeto da competência de outros órgãos e de outras entidades da Administração Pública Federal, no que se refere a aspectos relacionados com segurança, prevenção de práticas enganosas de comércio, proteção da vida e saúde humana, animal e vegetal, e com o meio ambiente.
§ 2º Os regulamentos técnicos deverão considerar, quando couber, o conteúdo das normas técnicas adotadas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas.
Art. 3º O Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), autarquia vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, criado pela Lei no 5.966, de 1973, é competente para: I - elaborar e expedir regulamentos técnicos nas áreas que lhe forem determinadas pelo Conmetro;
II - elaborar e expedir regulamentos técnicos que disponham sobre o controle metrológico legal, abrangendo instrumentos de medição;
III - exercer, com exclusividade, o poder de polícia administrativa na área de Metrologia Legal;
IV - exercer poder de polícia administrativa, expedindo regulamentos técnicos nas áreas de avaliação da conformidade de produtos, insumos e serviços, desde que não constituam objeto da competência de outros órgãos ou entidades da administração pública federal, abrangendo os seguintes aspectos:
a) segurança;
b) proteção da vida e da saúde humana, animal e vegetal;
c) proteção do meio ambiente; e
d) prevenção de práticas enganosas de comércio;
V - executar, coordenar e supervisionar as atividades de metrologia legal e de avaliação da conformidade compulsória por ele regulamentadas ou exercidas por competência que lhe seja delegada;
VI - atuar como órgão acreditador oficial de organismos de avaliação da conformidade;
VII - registrar objetos sujeitos a avaliação da conformidade compulsória, no âmbito de sua competência;
VIII - planejar e executar atividades de pesquisa, ensino e desenvolvimento científico e tecnológico em metrologia, avaliação da conformidade e áreas afins;
IX - prestar serviços de transferência tecnológica e de cooperação técnica voltados à inovação e à pesquisa científica e tecnológica em metrologia, avaliação da conformidade e áreas afins;
X - prestar serviços visando ao fortalecimento técnico e à promoção da inovação nas empresas nacionais;
XI - produzir e alienar materiais de referência, padrões metrológicos e outros produtos relacionados;
XII - realizar contribuições a entidades estrangeiras congêneres, cujos interesses estejam amparados em acordos firmados entre si ou entre os respectivos países, como uma única ação;
XIII - designar entidades públicas ou privadas para a execução de atividades de caráter técnico nas áreas de metrologia legal e de avaliação da conformidade, no âmbito de sua competência regulamentadora;
XIV - atuar como órgão oficial de monitoramento da conformidade aos princípios das boas práticas de laboratório;
XV - conceder bolsas de pesquisa científica e tecnológica para o desenvolvimento de tecnologia, de produto ou de processo, de caráter contínuo, diretamente ou por intermédio de parceria com instituições públicas ou privadas;
XVI - estabelecer parcerias com entidades de ensino para a formação e especialização profissional nas áreas de sua atuação, inclusive para programas de residência técnica;
XVII - anuir no processo de importação de produtos por ele regulamentados que estejam sujeitos a regime de licenciamento não automático ou a outras medidas de controle administrativo prévio ao despacho para consumo; e
XVIII - representar o País em foros regionais, nacionais e internacionais sobre avaliação da conformidade.
§ 1º Para o exercício da competência prevista no inciso V do caput, o Inmetro poderá celebrar, com entidades congêneres dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, convênios, termos de cooperação, termos de parceria e outros instrumentos contratuais previstos em lei.
§ 2º As bolsas de que trata o inciso XV do caput poderão ser concedidas para estrangeiros que preencham os requisitos legais para a permanência no País.
Como visto, cabe ao CONMETRO, como órgão normativo, expedir atos normativos e regulamentos técnicos, nos campos da Metrologia e da Avaliação da Conformidade de produtos, de processos e de serviços, podendo, para determinadas áreas, delegar a regulamentação ao INMETRO.
À autarquia federal, órgão executivo central do sistema, além dessa competência normativa subsidiária e das suas competências normativas exclusivas, cabe, fundamentalmente, o exercício do poder de polícia nas áreas de metrologia legal e de avaliação da conformidade (qualidade).
Outro aspecto importante da Lei n. 9.933/99 é a possibilidade de o INMETRO delegar competências de caráter técnico e que não se enquadrem no exercício do poder de polícia:
Art. 4º O Inmetro poderá delegar a execução de atividades de sua competência.
§ 1º As atividades materiais e acessórias da metrologia legal e da avaliação da conformidade compulsória, de caráter técnico, que não impliquem o exercício de poder de polícia administrativa, poderão ser realizadas por terceiros mediante delegação, acreditação, credenciamento, designação, contratação ou celebração de convênio, termo de cooperação, termo de parceria ou instrumento congênere, sob controle, supervisão e/ou registro administrativo pelo Inmetro.
§ 2º As atividades que abrangem o controle metrológico legal, a aprovação de modelos de instrumentos de medição, fiscalização, verificação, supervisão, registro administrativo e avaliação da conformidade compulsória que impliquem o exercício de poder de polícia administrativa somente poderão ser delegadas a órgãos ou entidades de direito público.
Os instrumentos citados na lei – acreditação, credenciamento, designação, contratação, convênio, termos de cooperação ou parceria – têm como norte uma atuação estatal mais célere e eficiente.
4. O processo administrativo sancionador metrológico e de avaliação da conformidade
No exercício do poder de polícia, relevante para a efetivação do direito do consumidor, a já referida Lei n. 9.933/99, em seu art. 9º-A, dispõe que o INMETRO ou os órgãos públicos ou entidades delegadas deverão observar os critérios e procedimentos fixados em regulamento. Trata-se, como visto, da chamada norma administrativa em branco.
As penalidades, que poderão ser aplicadas de forma cumulativa, são as seguintes: advertência, multa, interdição, apreensão, inutilização e suspensão ou cancelamento do registro de objeto.
Na fixação da pena deverão ser considerados a gravidade da infração, a vantagem auferida pelo infrator, a condição econômica do infrator e seus antecedentes, o prejuízo causado ao consumidor, além da repercussão social da infração.
Ainda, há que se identificar a existência ou não de circunstâncias agravantes ou atenuantes. Quanto às primeiras, destacam-se a reincidência do infrator, a constatação de fraude e o fornecimento de informações inverídicas ou enganosas. Por outro lado, servirão de atenuantes a primariedade do infrator e a adoção de medidas para minorar ou reparar os efeitos do ilícito.
No que se refere à penalidade de multa, o valor mínimo será de R$ 100,00 (cem reais), e o máximo de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais).
Em relação aos recursos administrativos, a Lei n. 9.933/99, em seu art. 9º, § 5º, delega ao CONMETRO a definição das instâncias e dos procedimentos recursais, esclarecendo-se que a última instância recursal será exercida por uma comissão permanente instituída pelo referido Colegiado.
A regulamentação do processo administrativo sancionador metrológico e de avaliação da conformidade está veiculada na Resolução n. 08, de 20 de dezembro de 2006, do CONMETRO.
De acordo com esse ato normativo, o processo administrativo sancionador tem início com o auto de infração, permitindo-se ao órgão processante, dependendo da gravidade da irregularidade verificada, a apreensão de bens ou, sendo inviável a remoção, a adoção de interdições cautelares.
Do auto de infração, lavrado em duas vias, no ato da fiscalização ou em momento posterior, deverá constar necessariamente: o local, data e hora da lavratura; a identificação do autuado; a descrição da infração; o dispositivo normativo infringido; a indicação do órgão processante; e, por fim, a identificação e assinatura do agente autuante. Deverá constar também a indicação do prazo de 10 (dez) dias para oferecimento de defesa administrativa, bem como o local para protocolo.
Decorrido o prazo, com a apresentação ou não de defesa, será juntado aos autos a certidão de antecedentes do infrator, e, após, encaminhada à Procuradoria para elaboração de parecer. Destaca-se que, sendo o órgão processante o próprio INMETRO, através de suas Superintendências Regionais nos Estados do Rio Grande do Sul ou de Goiás, ou nas Unidades da Federação em que o INMETRO não tenha celebrado convênio com entidades locais (Institutos de Pesos e Medidas), tal incumbência ficará a cargo da Procuradoria Federal junto a esta autarquia.
A juntada da certidão de antecedentes tem importância para a verificação da ocorrência ou não de reincidência, que, como visto, é circunstância agravante da penalidade. Haverá reincidência quando o autuado cometer nova infração após 2 (dois) anos do trânsito em julgado de qualquer apenação anterior.
Proferida decisão administrativa, que poderá homologar ou julgar insubsistente o auto de infração, deverá o infrator ser notificado para, no primeiro caso, apresentar recurso administrativo, no prazo de 10 (dez) dias, o qual, caso não haja retratação da autoridade que proferiu a decisão, será julgado, em segunda e última instância, pela Comissão Permanente composta pelo Presidente do INMETRO, que a preside, e por representantes da Procuradoria Federal junto à autarquia federal, da Diretoria de Metrologia Legal, nos processos relativos a questões metrológicas, ou da Diretoria da Qualidade, nos processos relativos à Avaliação da Conformidade.
O recurso administrativo não será conhecido quando for interposto fora do prazo, perante órgão incompetente, por quem não seja legitimado, ou, ainda, quando exaurida a esfera administrativa.
No caso de a autoridade de primeira instância julgar insubsistente o auto de infração, deverá obrigatoriamente recorrer de ofício à Comissão Permanente.
Da decisão final deverá ser feita a notificação do interessado.
No caso de decisão que imponha sanção de multa, não sendo paga, caberá às Unidades da Procuradoria-Geral Federal efetuar a inscrição em dívida ativa do INMETRO e, se for o caso, proceder à sua cobrança judicial.