8. O AMBIENTE DE EXECUÇÃO DO CONCURSO
Infelizmente, há necessidade de avaliar-se a questão da utilização do concurso sob o prisma da possibilidade e risco do desvio administrativo, notadamente diante do fato que o concurso é excepcionado, pelo §1º do art. 45 da Lei nº 8.666/93, do requisito do julgamento objetivo previsto pelo caput do mesmo dispositivo.
Da mesma forma, é justamente esse quesito que influencia grande parte dos Administradores Públicos a adotarem excepcionalmente a modalidade de concurso, pois a margem de contestação acerca de um julgamento subjetivo é expressivamente mitigada, reduzindo a carga de trabalho processual da seleção e contratação de um projeto para futura obra pública.
Constata-se, contudo, que há deficiência técnica na elaboração dos editais de concurso realizados no Brasil para a seleção de projetos de arquitetura, pois os procedimentos ficam adstritos a uma etapa inicial, com grande margem discricionária em prejuízo da avaliação objetiva e técnica. Essa constatação foi apontada por Veloso (2011, p. 95), após amplo estudo dos editais de concurso realizados no Brasil, da seguinte forma: “Assim, nem sempre se fazem presentes as etapas 2 (estabelecimento de critérios) e 3 (atribuição de pesos), que, segundo Bazerman (2006), devem constituir um processo racional de tomada de decisão”.
Todavia, na triste realidade brasileira de ocorrência de ações de corrupção e desvios, a adoção de critérios subjetivos e, muitas vezes, injustificáveis (vez que representam o “sentimento” e a “carga técnico-emocional” da banca seletora), reduzem significativamente os mecanismos de controle e, consequentemente, elevam os riscos da ação a patamares inaceitáveis na Administração Pública (segundo metodologia recomendada pelo Tribunal de Contas da União - COSO II, nos termos do Acórdão nº 1.062/2014-Primeira Câmara).
Essas circunstâncias colocam em dúvida se o procedimento de concurso é realmente o mais indicado para privilegiar a arquitetura, pois há uma inter-relação de influência personalíssima na escolha do projeto indicado como o vencedor da seleção. A condição é ressaltada por Trostup (1999) e Fialho (2007) citados por Maísa Veloso (2011, p. 92) da seguinte maneira: “Nos julgamentos de concursos, o que está em análise não é o objeto arquitetural, mas sua representação gráfica e textual, não raro impregnada de recursos retóricos[7] visando o convencimento do júri”, concluindo que, “assim, o tipo de concurso e a composição do júri também têm rebatimento nos procedimentos de avaliação”.
A questão crítica do examinador no processo de seleção, que muitas vezes não permite a adequada escolha da proposta que melhor atende ao interesse público, no caso de obras públicas, também é enfatizada por Veloso (2011, p. 93) da seguinte forma:
Já a crítica da qualidade arquitetônica tem caráter mais subjetivo, pois além de aspectos técnicos e funcionais, inclui juízo de valores estéticos e socioculturais, sendo fortemente influenciada pelo contexto social, pela formação (acadêmico-profissional) e também pela visão de mundo do avaliador.
A análise do desenvolvimento de operações da Polícia Federal em conjunto com o Ministério Público Federal, envolvendo grandes construtoras como a Incal (Construção do TRT da 2ª Região – Barra Funda) e da Delta Construções (Operação Saqueador), demonstra o poder de influência de empreiteiras nas ações executadas pelo Poder Público no tocante às obras realizadas.
Por uma análise sistemática de inteligência, não há necessidade de maior esforço de exegese para se concluir que há risco considerável de que a interferência de empreiteiras atinja a gênese da contratação, representada por todo planejamento e descrita nos projetos da construção, especialmente em se tratando de futuras obras de grande vulto (inc. V, art. 6º da Lei nº 8.666/93).
Em um cenário político, de interferência na atuação administrativa, especialmente em ano eleitoral, não há como desconsiderar a força das empreiteiras na atividade pública e sua vinculação com a atividade política, pois a maior parte das campanhas eleitorais é financiada por empresas desse ramo de atividade, conforme noticiou o Estado de São Paulo (ROSSI; BRAMATTI, 2012). Contudo, essa prática tende a ser mitigada, especialmente em razão do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.650-DF pelo Supremo Tribunal Federal, demandando um aperfeiçoamento dos mecanismos de controle sobre a questão.
Assim, constata-se que a discussão acerca da utilização do concurso como modalidade de seleção de projetos de arquitetura para construção de obra pública apresenta diversos prismas relevantes de análise, não se limitando ao privilégio da defesa da boa arquitetura.
9. CONCLUSÃO
Em conclusão, constata-se que carece uma adequada regulamentação do concurso para a seleção de projetos para obras públicas, corroborando com o entendimento de Sobreira (2014, p. 136), que assim se manifesta:
Acredita-se que a regulamentação do procedimento, se devidamente detalhada e fundamentada, reduziria a desconfiança da administração pública em relação ao procedimento e contribuiria para a popularização dos concursos (e eventualmente sua obrigatoriedade), como forma de seleção que prioriza a qualidade do projeto – esta, vale salientar, condição fundamental para a economicidade, viabilidade técnica e sustentabilidade do empreendimento.
O desenvolvimento da regulamentação do concurso para seleção de projetos de arquitetura acaba restringindo, sob o aspecto formal, a capacidade intelectual-criativa do arquiteto concorrente. Todavia esse procedimento gera maior segurança ao ente promotor, pois se aproxima de uma seleção mais organizada racionalmente, ou, segundo Perrenoud (1999), citado por Veloso (2011, p.92), se coadunam com uma avaliação normativa.
Entretanto, o desenvolvimento normativo caminha no sentido contrário, caracterizado pela adoção geral do Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC, pois o Substitutivo à Medida Provisória nº 630, de 24 de dezembro de 2013, apresentado pela Senadora Gleisi Hoffmann na Comissão Mista do Congresso Nacional, foi aprovado recentemente e encontra-se trancando a pauta das Casas Legislativas – fator que determina a sua apreciação pelo Plenário em breve.
Pelo texto aprovado, de má qualidade técnica e legislativa, a possibilidade de priorizar a qualidade técnica da arquitetura ficará limitada à adoção da fase técnica, na licitação por técnica e preço admitida pelo RDC, com limitação à “estética do projeto arquitetônico” “incluído” no “anteprojeto de arquitetura”, nos termos do inc. I do §2º do art. 9 da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011.
O processo de conversão da citada medida excepcional tem suscitado a manifestação contrária das entidades de classe[8] da arquitetura e urbanismo, conforme noticiado pelo jornal Correio Brasiliense de 1º de abril de 2014, da seguinte forma:
As instituições que representam os projetistas do país, além de entidades estudantis, promoverão manifestação a favor da arquitetura e contra a Medida Provisória 630/13, que amplia os poderes do Regime Diferenciado de Contratação (RDC). O ato público será realizado em frente ao Anexo II da Câmara dos Deputados, na próxima quarta-feira (2/4), a partir das 14h.
Conforme a matéria veiculada, o presidente do Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil, Haroldo Pinheiro, declara que “a promiscuidade existente quando projeto e obra ficam por conta das construtoras, pois isso induz à baixa qualidade, reajustes, superfaturamentos e atrasos. Quem projeta obra pública não deve construir e vice-versa”.
O posicionamento também é defendido por Magalhães (2013, p. 6), que alerta: “Mas não é apenas no âmbito do público que a prática é ruinosa. Igualmente para a qualidade das obras no usufruto social dos equipamentos, que as obras erguidas sob o signo da indefinição e dos sobrepreços têm consequências nefastas".
Verifica-se, pois, certo paradoxo nas ações adotadas pelos conselhos e entidades representativas de classe, pois defendem a seleção do projeto por concurso, onde um profissional da respectiva área será selecionado de acordo com os parâmetros estabelecidos pelo promotor da licitação (e não de acordo com os requisitos de capacidade profissional do candidato) – fator que determina, em contraposição, a negativa de que os profissionais empregados de empreiteiras ou grandes escritórios não possuem a mesma qualificação técnica ou supervisão de classe dos demais avulsos que participarão do certame. Olvidam-se, dessa forma, de tutelar os interesses de todos os profissionais sob sua alçada.
Diante das lacunas de regulamentação para o concurso como modalidade licitatória, incluindo as ações decorrentes da seleção (pós-concurso), constata-se a necessidade de se fomentar o debate sobre o assunto, como bem enfatiza Sobreira (2014, p. 154): “Deve-se estimular (e não evitar) o debate sobre os potenciais pontos de controvérsia, uma vez que o debate público será inevitável e necessário para que se consiga a desejada regulamentação dos concursos”.
A compatibilização da boa técnica e desenvolvimento da arquitetura defendida pelos profissionais da área com a realização de obras públicas no sistema regulamentar brasileiro ainda se mostra um horizonte distante, havendo necessidade de mobilização no sentido de coadunar os interesses envolvidos em prol do interesse público.
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notas
[1] Em matéria veiculada pela Agência Brasil, de autoria de Débora Zampier.
[2] Rol de interpretação restritiva, conforme FERNANDES (2009, p. 694).
[3] Súmula 157 – TCU: “A elaboração de projeto de engenharia e arquitetura está sujeita, em princípio, ao concurso ou ao procedimento licitatório adequado e obediente a critério seletivo de melhor qualidade ou de melhor técnica, que é o escopo do julgamento, independentemente da consideração de preço, que há de vir balizado no Edital”.
[4] Fatos Relevantes - Edital de Concurso AA nº 01/2014-BNDES, Disponível em http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Hotsites/Concurso_Anexo_BNDES/Edital/. Acesso em 2 abr. 2014.
[5] Lei nº 8666/93, Art. 2º. Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.
[6] Acórdão nº 3.361/2011 – Plenário.
[7] Nota da autora: “Retórica é aqui definida como arte do convencimento através de expressões orais, textuais ou gráficas/ imagéticas”.
[8] “Além do CAU/BR e do IAB, assinam o documento: Conselho de Engenharia e Agronomia (Confea), Federação Nacional de Arquitetos e Urbanistas (FNA), Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura (Abea), Associação Brasileira de Escritórios de Arquitetura (AsBEA), Associação Brasileira de Arquitetos Paisagistas (Abap), Associação Nacional dos Servidores Públicos Engenheiros, Arquitetos e Agrônomos do Poder Executivo Federal (ANSEAF), Federação Brasileira de Associações de Engenheiros (FEBRAE), Associação dos Arquitetos,Agrônomos e Engenheiros Públicos de São Paulo (AEP.SP) e a Federação dos Estudantes de Arquitetura (FeNEA).”
Abstract: This article seeks to develop a critical analysis of the applicability of bidding modality of public tender for the selection of architectural and engineering projects, comparing the concepts and guidelines established by Brazilian law and practice performed by public managers and the applicable case law.
Keywords: Bidding, Administrative Contract; Public Concourse; Architecture Project.