USUCAPIÃO DE TERRAS DEVOLUTAS
Adroaldo Furtado Fabrício afirma que: “é praticamente impossível fixar-se uma conceituação jurídica positiva de terras devolutas, a partir da legislação existente: a definição só se pode fazer por exclusão, e a sua característica é a da inexistência de titulação”. [1]
As terras devolutas, de acordo com a Constituição Federal, integram o patrimônio do Estado e, para todos os fins, qualificam-se na condição de domínio público não passível de prescrição aquisitiva para a usucapião. A vedação à usucapião dos bens públicos é prevista, inclusive, no art. 102 do Código Civil e no art. 183, §3º da Constituição Federal.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.[2]
Art. 183 - Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.[3]
O que se verifica na prática, todavia, é que a jurisprudência (Súmula 340 do Supremo Tribunal Federal) pátria seguiu outro caminho: equiparar as terras devolutas ao patrimônio público por excelência e, assim, não admitir a usucapião também nestas hipóteses.
STF Súmula nº 340: Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.[4]
A maioria dos doutrinadores entende que as terras devolutas são todas as terras públicas que fazem parte dos bens dominicais, assim sendo são bens públicos não possíveis de serem usucapidos.
A jurisprudência entende que não pode usucapir terras devolutas conforme ementa abaixo:
ROCESSUAL CIVIL. RECURSOS ESPECIAIS. ART. 105, III, A, DA CF/1988. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE NEGÓCIO JURÍDICO, À DEDESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA (USINA HIDROELÉTRICA DE BALBINA/AM), PROPOSTA PELA ELETRONORTE, EM DECORRÊNCIA DE ALIENAÇÃO DE TERRAS DEVOLUTAS PELO ESTADO DO AMAZONAS A PARTICULARES, SOB A ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE IMPLEMENTAÇÃO DE CONDIÇÃO RESOLUTIVA. ÁREA COM FORTES INDÍCIOS DE ANTERIOR OCUPAÇÃO INDÍGENA, DA ETNIA WAIMIRI ATROARI, E DE INDÍCIOS DE ALIENAÇÃO IRREGULAR DAS GLEBAS. INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM PRIMEIRA INSTÂNCIA. OBRIGATORIEDADE, SOB PENA DE NULIDADE ABSOLUTA (CPC, ARTS. 84 E 246).
1. O Ministério Público deve intervir ab origine nas causas nas quais sobressai o interesse público, por isso que nesse estágio processual pode produzir provas e atuar com maior amplitude do que o órgão ministerial cuja função se opera na instância ad quem.
2. In casu, controverte-se sobre transmissão de glebas nas quais há fortes indícios de tradicional ocupação indígena, fato que conduz à obrigatória intervenção do Parquet Federal, sob pena de nulidade absoluta, nos moldes erigidos pelo artigo 232, da Constituição
Federal de 1988, e dos artigos 84 e 246, do Código de Processo Civil. (Precedente: REsp 660.225/PA, Rel. p/ Acórdão Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 04/03/2008, DJe 06/10/2008)
2. Deveras, no caso sub judice, há fundadas suspeitas de fraude na alienação de terras devolutas, pairando dúvidas acerca da titularidade da área à época das transmissões, sobre ser da União (por se tratar de terras indígenas) ou do Estado federado,
exsurgindo expressiva questão prejudicial ao domínio, pressuposto da ação de desapropriação
3. In casu, cuida-se de ação declaratória ajuizada em 08 de agosto de 1986, à ação de desapropriação por utilidade pública, promovida para fins de formação de reservatório da Usina Hidrelétrica de Balbina, no Estado do Amazonas, sob o fundamento de que o titulado não implementou condição resolutiva do título aquisitivo expedido pelo Estado do Amazonas, sendo certo que a ação apenas contou com a manifestação do Parquet Federal em segunda instância.
4. Recurso especial do Ministério Público Federal conhecido e provido, para anular a sentença, determinando-se a sua oitiva a partir da primeira instância, prejudicada as demais questões, bem como os recursos especiais interpostos pela Eletronorte e pela União. [5]
É bem verdade que alguns doutrinadores renomados, dentre eles Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, possuem entendimento contrário, acolhendo a tese de admissibilidade de usucapião de bens formalmente públicos, notadamente das terras devolutas, bens desafetados por excelência:
Os bens públicos são aqueles que pertencem ao domínio das pessoas jurídicas de direito público. No entanto, nem todos esses bens estão sujeitos a um regime também de direito público. Pertencem ao domínio público sem que, contudo, se sujeitem às regras jurídicas a que estão normalmente submetidos os bens públicos na plena acepção da palavra. Estes são públicos pela destinação e não somente pela titularidade. As terras devolutas constituem o maior contingente que compõe essa categoria de imóveis. Nada obstante serem públicas em razão da qualidade que detém a sua titularidade, não têm essa qualificação quando se leva em conta a destinação a que estão afetas. As terras devolutas não estão vinculadas ao atingimento de um fim público. Permanecem como uns estoques de terras ainda não transpassados aos particulares ou, tendo um dia estado em suas mãos, já tornaram à origem em razão do donatário ter caído em comisso. O fato é que estas terras são possuídas pelos Poderes Públicos à moda de um particular. Devem, portanto, estar sujeitas ao usucapião, não colhidas, pois, pela expressão “imóveis públicos” a que se refere o Texto comentado. Esta distinção entre os bens públicos e as terras devolutas já era defendida por autores de grande tomo do nosso direito público. A matéria, contudo, em face do advento da atual Constituição, parece ter-se desapegado das areias movediças dos debates doutrinários para ingressar na arena segura da positivação jurídica. Assim é que o art. 188 da Lei Maior faz referência no mesmo preceito às terras públicas e às terras devolutas, deixando certo que acolheu a distinção esposada cientificamente. Se as terras devolutas fossem públicas, não haveria necessidade da sua referência. Essa só se explica pelo fato de o Texto Constitucional ter perfilhado a tese segundo a qual só são públicos os imóveis quando sujeitos a um regime de direito público. Portanto, é forçoso reconhecer que, nada obstante um imóvel ser público por compor o domínio de uma pessoa de direito público, ele pode ser dominical do ponto de vista da sua destinação ou utilização. Esses são usucapíveis)[6]
Contrariamente ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça vem entendendo que mesmo em tratando de terras devolutas, não se admite a simples presunção desta qualificação, faz-se necessária, para tanto, a efetiva comprovação de posse pelo Estado, mediante apresentação de respectivo título e registro do determinado terreno em disputa.
Em outras palavras, não basta ao Estado, na defesa de seu patrimônio, simplesmente alegar que determinada terra é devoluta pelo simples fato de não pertencer em registro, nem formalmente a um particular.
Desta forma, as terras devolutas podem ser enquadradas com bens dominicais sem destinação, sujeitas ao interesse particular.
Convém também ressaltar que ao trazer aspectos da lei de registros que remetem ao registro do título, não se tem, nos artigos ou incisa particularidade alguma que determine ao Estado a obrigação de registrar tal imóvel em seu nome. Um pequeno exemplo: se para locação de prédio, ou compra e venda, doação ou alguma permuta de imóvel o Estado precisa registrar ou averbar à margem da matrícula do bem.
O registro é o título hábil para provar a titularidade do bem, sendo ele a prova cabal, nos termos da lei civil, da mesma forma que o registro de nascimento faz prova de determinado indivíduo, seu parentesco, sua idade, etc, para fins de ações de estado por exemplo.
A usucapião é instituto de Direito Real consistente em forma de aquisição originária de propriedade de bem imóvel, que se materializa após decurso de prazo denominado de prescrição aquisitiva fixada em lei pelo exercício reiterado da posse direta do bem de forma mansa e pacífica e sem vícios que o invalidem.[7]
A Lei 6015/73 de Registros Públicos trata também da necessidade do Estado em registrar seu bem no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca.
Art. 195-A. O Município poderá solicitar ao registro de imóveis competente a abertura de matrícula de parte ou da totalidade de imóveis públicos oriundos de parcelamento do solo urbano, ainda que não inscrito ou registrado, por meio de requerimento acompanhado dos seguintes documentos: (Incluído pela Lei 12424, de 2011)
I - planta e memorial descritivo do imóvel público a ser matriculado, dos quais constem a sua descrição, com medidas perimetrais, área total, localização, confrontantes e coordenadas preferencialmente georreferenciadas dos vértices definidores de seus limites;(Incluído pela Lei 12424, de 2011)
II - comprovação de intimação dos confrontantes para que informem no prazo de 15 (quinze) dias, se os limites definidos na planta e no memorial descritivo do imóvel público a ser matriculado se sobrepõem às suas respectivas áreas, se for o caso; (Incluído pela Lei 12424, de 2011)
III - as respostas à intimação prevista no inciso II, quando houver; e(Incluído pela Lei 12424, de 2011)
IV - planta de parcelamento assinada pelo loteador ou aprovada pela prefeitura, acompanhada de declaração de que o parcelamento se encontra implantado, na hipótese deste não ter sido inscrito ou registrado. (Incluído pela Lei 12424, de 2011)[8]
Também os Estados e o Distrito Federal poderão registrar seus imóveis no Cartório de Registro de Imóveis.
Art. 195-B. Os Estados e o Distrito Federal poderão solicitar ao registro de imóveis competente a abertura de matrícula de parte ou da totalidade de imóveis urbanos sem registro anterior, cujo domínio lhe tenha sido assegurado pela legislação, por meio de requerimento acompanhado dos documentos previstos nos incisos I, II e III do art. 195-A. (Incluído pela Lei 12424, de 2011)
§ 1o Recebido o requerimento na forma prevista no caput, o oficial de registro de imóveis abrirá a matrícula em nome do requerente, observado o disposto no § 5o do art. 195-A. (Incluído pela Lei 12424, de 2011)
§ 2o O Município poderá realizar, em acordo com o Estado, o procedimento de que trata este artigo e requerer, em nome deste, no registro de imóveis competente a abertura de matrícula de imóveis urbanos situados nos limites do respectivo território municipal. (Incluído pela Lei 12424, de 2011)[9]
Desta forma, os artigos da Lei 6015/73, mostram que os bens poderão ir a aos cartórios de registros de imóveis, para que abram matrículas em nome do Estado quando os imóveis forem públicos oriundos de parcelamento do solo urbano, ainda que não inscrito ou registrado, contudo apresentando alguns requisitos.
Isso quer dizer que quando os bens forem devolutos (sem dono), o Estado poderá registrar os bens em seu nome. Diante do exposto questiona-se por que, então, o Estado já não registra todos os seus bens, tais quais todos os cidadãos?
O Estado não precisa registrar os bens em seu nome quando forem bens elencados no art. 99, I CC/02, pois são bens de uso comum do povo, como por exemplo, praças, logradouros e etc.
Destarte, falta ao Poder Público que detém todo o domínio das terras devolutas fazer um tipo de cadastramento sobre as suas terras e registrá-las, pois é muito fácil dizer que uma terra é devoluta sem precisar provar.
No plano prático o Estado não sabe onde existem terras devolutas, nem se existem pessoas que usam tais terras. Nem mesmo se estas pessoas dão uma finalidade, uma função social, tirando da terra seu sustento, ou mesmo se alguma empresa planta algum tipo de cultura agrícola, gerando emprego. Ao tomar conhecimento, o Estado surge e tira das pessoas essas terras, dizendo que são devolutas e que fazem parte do domínio público, sem qualquer prova, documento comprovando a titularidade.
Portanto, ainda que se considere a terra devoluta como patrimônio público impossível de se usucapir, esta condição terá de ser comprovada pelo Estado. E este, sem dúvida, tem sido o entendimento da jurisprudência, em especial, do Superior Tribunal de Justiça, para quem a inexistência de prova do registro em nome do Estado autoriza a consolidação do domínio em nome do possuidor interessado, mediante usucapião. Como exemplo:
EMENTA: RECURSO ESPECIAL. USUCAPIAO. FAIXA DE FRONTEIRA. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE REGISTRO ACERCA DA PROPRIEDADE DO IMÓVEL. INEXISTÊNCIA DE PRESUNÇAO EM FAVOR DO ESTADO DE QUE A TERRA É PÚBLICA.
1. O terreno localizado em faixa de fronteira, por si só, não é considerado de domínio público, consoante entendimento pacífico da Corte Superior.
2. Não havendo registro de propriedade do imóvel, inexiste, em favor do Estado, presunção iuris tantum de que sejam terras devolutas, cabendo a este provar a titularidade pública do bem. Caso contrário, o terreno pode ser usucapido.
3. Recurso especial não conhecido.
(STJ, REsp 674558/RS, 4a T., Rel. Min. LUIS FELIPE SALOMAO, DJE 26.10.2009)(..)[10]
EMENTA: CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - RECURSO ESPECIAL - AÇAO DE USUCAPIAO - FAIXA DE FRONTEIRA - TERRAS DEVOLUTAS - REQUISITO PRESCINDÍVEL - CARACTERIZAÇAO - REEXAME DE PROVAS - SÚMULA 7/STJ - IMPOSSIBILIDADE.
1. - O aresto combatido está todo lastreado no exame da prova, Conforme bem ressaltou o Acórdão, o fato de estar localizado em zona de fronteira, por si só, não o caracteriza como terra devoluta. Por conseqüência lógica, não aplicou ao caso as normas infraconstitucionais invocadas no recurso ora em exame, uma vez que não restou caracterizada a condição de terra devoluta, tal como definido e disciplinado nos referidos diplomas legais. Assim sendo, para se infirmar tal conclusão necessariamente se teria que reexaminar o conjunto probatório, o que é inviável (Súmula 07 do STJ).
2. - A simples circunstância da área objeto de litígio estar localizada na faixa de fronteira, por si só, não a torna devoluta, nem autoriza inclusão entre os bens de domínio da União. Súmula 83.
3. - Recurso Especial improvido.
(STJ, REsp 736742/SC, 3ª T., rel. Min. SIDNEI BENETI, DJe 23/11/2009)(..)[11]
EMENTA : CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - RECURSO ESPECIAL - AÇAO DE USUCAPIAO - FAIXA DE FRONTEIRA - TERRAS DEVOLUTAS - REQUISITO PRESCINDÍVEL - CARACTERIZAÇAO - REEXAME DE PROVAS - SÚMULA 7/STJ - IMPOSSIBILIDADE.
1. - O aresto combatido está todo lastreado no exame da prova, Conforme bem ressaltou o Acórdão, o fato de estar localizado em zona de fronteira, por si só, não o caracteriza como terra devoluta. Por conseqüência lógica, não aplicou ao caso as normas infraconstitucionais invocadas no recurso ora em exame, uma vez que não restou caracterizada a condição de terra devoluta, tal como definido e disciplinado nos referidos diplomas legais. Assim sendo, para se infirmar tal conclusão necessariamente se teria que reexaminar o conjunto probatório, o que é inviável (Súmula 07 do STJ).
2. - A simples circunstância da área objeto de litígio estar localizada na faixa de fronteira, por si só, não a torna devoluta, nem autoriza inclusão entre os bens de domínio da União. Súmula 83.
3. - Recurso Especial improvido. (STJ, REsp 736742 / SC, TERCEIRA TURMA, DJe 23/11/2009)(..)
EMENTA: RECURSO ESPECIAL. USUCAPIÃO. FAIXA DE FRONTEIRA. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE REGISTRO ACERCA DA PROPRIEDADE DO IMÓVEL. INEXISTÊNCIA DE PRESUNÇÃO EM FAVOR DO ESTADO DE QUE A TERRA É PÚBLICA.
1. O terreno localizado em faixa de fronteira, por si só, não é considerado de domínio público, consoante entendimento pacífico da Corte Superior.
2. Não havendo registro de propriedade do imóvel, inexiste, em favor do Estado, presunção iuris tantum de que sejam terras devolutas, cabendo a este provar a titularidade pública do bem. Caso contrário, o terreno pode ser usucapido.
3. Recurso especial não conhecido. (STJ, REsp 674558/RS, Min. Rel. LUIS FELIPE SALOMÃO - QUARTA TURMA)[12]
Diante da jurisprudência apresentada, conclui-se que, para que o Estado considere devoluta alguma terra, faz-se necessário que prove tal circunstância, e não somente diga que é devoluta, é estritamente necessário um titulo do Cartório de Registro imóveis dizendo que aquela terra lhe pertence, não apenas por ser devoluta ser considerada propriedade do Estado.
A última ementa transcrita mostra que se o Estado não provar o registro de sua propriedade, não haverá a presunção iuris tantum, isso quer dizer que o Estado não pode só falar que a terra é devoluta simplesmente, mas que deve provar através de documentos que a terra lhe pertence.
Para entender melhor a decisão, a Professora Flavia Adine Feitosa Coelho:
Ocorre que, como se depreende da decisao, a União não fez prova do alegado, ou seja, de que o terreno era público. Conforme entendimento da Corte Superior, não havendo prova, a alegação de que é terra devoluta, ou de que se trata de faixa fronteiriça não é suficiente para que o bem seja tido por dominial e portanto não usucapível. Ademais, orienta a Súmula 83 do STJ que o fato de estar em fronteira não torna a terra automaticamente devoluta.[13]
A doutrina e a jurisprudência têm entendimento de que as terras devolutas são os bens dominicais e os doutrinadores Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Júnior afirmam que:
As terras devolutas não são destinadas ao uso comum ou especial, podendo, assim, ser incluídas na classe dos bens dominicais, e que pertencem à União, exclusivamente as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, remanescendo as demais dentro da órbita patrimonial[14]
Maria Sylvia Zanella Di Pietro compartilha do mesmo pensamento acerca das terras devolutas fazerem parte dos bens dominicais no sentido de que: “elas integram a categoria de bens dominicais, precisamente pelo fato de não terem qualquer destinação pública”[15]
Se os bens dominicais não têm qualquer destinação pública, isso é outro motivo para que o Estado deixe uma pessoa do direito privado tomar conta daquela área para que essa pessoa possa dar uma função social, como a Carta Magna de 1988 trata.
Por fim, repetido por Franco, com o argumento do ilustríssimo Hely Meireles, dizendo que:
“Os bens imóveis de uso especial e os dominiais adquiridos por qualquer forma pelo poder público ficam sujeitos a registro imobiliário competente; os bens de uso comum do povo (vias e logradouros públicos) estão dispensados de registro enquanto mantiverem essa destinação” [16]
Nessa citação o autor diz que os bens públicos, em qualquer tipo de negociação com algum ente privado, o Estado precisa ir ao registro imobiliário competente para registrar tal ato na matrícula do imóvel. Precisa também registrá-lo em seu nome, para comprovação e dando, desta forma, publicidade para o negócio jurídico. Assim, a pessoa que tentar usucapir terreno público, saberá que aquela terra é pertencente a algum ente federativo e não conseguirá usucapir, pois o ente terá o título que comprova a sua aquisição, a presunção iuris tantum.