1. Generalidades
O servidor da Administração Pública Federal direta, suas autarquias e fundações poderá ser cedido a outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluindo as empresas públicas e sociedades de economia mista, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança e, ainda, para atender a situações previstas em leis específicas (art. 93 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990).
Não olvidamos que o Poder Judiciário e o Poder Legislativo também podem criar ou autorizar a criação de entidades da administração pública indireta, pois lhes são assegurados os mesmos direitos do Poder Executivo. Nesse casos, estariam exercendo funções atipicas, pois, estariam criando entidades da administração indireta.
Em regra, a cessão para os órgãos ou entidades dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios gerará o ônus da remuneração ao órgão ou entidade cessionária. Nos demais casos, ou seja, para a cessão entre os órgãos ou entidades da Administração Pública Federal será mantido o ônus do cedente.
Mediante autorização expressa do Presidente da República, o servidor do Poder Executivo Federal poderá ter exercício em outro órgão da Administração Pública Federal direta que não tenha quadro próprio de pessoal, para fim determinado e a prazo certo. Não se pode confundir tal autorização com a requisição, que é ato irrecusável e que tem o exercício das atividades vinculadas à Presidência da República. O ato autorizativo visa dispersar servidores a órgãos destituidos de quadro próprio.
Ressalte-se que, para a viabilidade da cessão deve-se observar a disponibilidade orçamentária da Administração Pública, além de critérios outros baseados no prejuízo, ou seja, se a cessão para outro órgão ou entidade ensejaria ou não prejuízo no desempenho em suas atividades.
O período de afastamento correspondente à cessão ou à requisição é considerado para todos os efeitos legais.
As cessões para Órgãos do Poder Executivo Federal não necessitam de prorrogação anual. A razão da dispensabilidade é a origem em uma mesma fonte econômica.
Em hipótese alguma a cessão poderá ser considerada efetivação do servidor no órgão para o qual está cedido, independente do tempo em que ele permanece naquele órgão. Mesmo que o servidor passe a maior parte de sua vida funcional cedido, seu vínculo será sempre com órgão de origem, como prevê o Decreto 4.050/2001.
A efetivação em cargo público somente é possível por meio de concurso público. A nomeação para o exercício em cargo comissionado de agente sem vínculo com a administração não lhe dá o direito à efetivação. São cargos de livre nomeação e exoneração.
2. Conceitos
O Decreto nº 4.050, de 12 de dezembro de 2001 regulamenta o art. 93 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. O ato infralegal (decreto) definiu os institutos relacionados à dispersão dos servidores no âmbito da administração pública, sob a forma de cessão ou requisição. Pela doutrina, tais definições se enquadrariam na denominada interpretação autêntica heterônoma, pois advindas de ato normativo distinto da norma-origem dos institutos.
a) Cessão
Ato autorizativo para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, ou para atender situações previstas em leis específicas, em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sem alteração da lotação no órgão de origem.
b) Requisição
Ato irrecusável, que implica a transferência do exercício do servidor ou empregado, sem alteração da lotação no órgão de origem e sem prejuízo da remuneração ou salário permanentes, inclusive encargos sociais, abono pecuniário, gratificação natalina, férias e adicional de um terço.
c) Reembolso
Restituição ao cedente das parcelas de remuneração ou salário, já incorporadas à remuneração ou salário do cedido, de natureza permanente, inclusive encargos sociais.
d) Órgão Cessionário
Órgão onde o servidor irá exercer suas atividades.
e) Órgão Cedente
Órgão de origem e lotação do servidor cedido.
3. Requisitos básicos
Para a viabilidade jurídica da Cessão e/ou Requisição, há de se observar determinados requisitos indispensáveis à sua validade e eficácia. Portanto, para a cessão/requisição de servidor deverão ser atendidos determinados pressupostos básicos:
a) ser servidor ocupante de cargo ou emprego público de provimento efetivo;
b) não estar cumprindo Estágio Probatório, ressalvadas as cessões irrecusáveis, previstas em lei específica (Parecer AGU/GQ nº 162, de 15.09.98), e aquelas para o exercício de cargo DAS 4, 5, 6 e de Natureza Especial;
c) não estar respondendo a Processo Administrativo - Disciplinar;
d) não pertencer aos Grupos Ocupacionais com impedimento (cargos técnicos no caso da Justiça Eleitoral e outros) para cessão ou encontrar-se dentro das exceções previstas na legislação pertinente;
e) atender às demais determinações previstas na legislação e;
f) haver anuência da chefia imediata e do titular da unidade.
4. Servidor em estágio probatório:
O art. 20 da Lei n. 8.112/90 dispõe que ao entrar em exercício, o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo ficará sujeito a estágio probatório por período de 24 (vinte e quatro) meses, durante o qual a sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação para o desempenho do cargo, observados os seguinte fatores:
I - assiduidade;
II – disciplina;
III - capacidade de iniciativa;
IV - produtividade;
V- responsabilidade.
Tendo em vista a alteração trazida pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que estabeleceu o período de três anos para aquisição da estabilidade, o período de duração do estágio probatório também deve ser de três anos.
Conforme o § 3º do art. 20 da Lei n. 8.112/90, o servidor em estágio probatório poderá exercer quaisquer cargos de provimento em comissão ou funções de direção, chefia ou assessoramento no órgão ou entidade de lotação, e somente poderá ser cedido a outro órgão ou entidade para ocupar cargos de Natureza Especial, cargos de provimento em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, de níveis 6, 5 e 4, ou equivalentes.
Verifica-se que em razão dos princípios gerais que regem a interpretação e a aplicação do direito, os órgãos consultivos da Administração Pública tem-se posicionado no sentido de aplicação das leis especiais em detrimento das gerais, o que possibilitaria a viabilidade de outras exceções em relação à cessão de servidor em estágio probatório.
Portanto, não houve limitação aos casos de cessões previstas em legislações específicas, e nem o poderia, uma vez que a cessão, nesses casos, se dará para atender situações excepcionais interesse público (...). Isto posto, desde que não haja vedação na legislação específica que regulamente o cargo público e exista concordância dos órgãos envolvidos é possível a cessão de servidor, estável ou não (em estágio probatório). (Nota Técnica nº 520/2009/COGES/DENOP/SRH/MP).
Ressaltamos ainda, que a simetria dos atos fundamenta o não engessamento da norma. Imaginemos uma norma B, de mesma hierarquia e que regulamente a mesma matéria, não possa impor exceções outras além daquelas constantes na norma A. Acreditamos que tal pensamento elevaria a norma A, a um patamar jurídico superior à norma B, argumento juridicamente incorreto.
5. Prazo. Regra Geral.
Em regra a cessão/requisição será concedida pelo prazo de até um ano, podendo ser prorrogado no interesse dos órgãos ou entidades cedentes e cessionários.
Não havendo impedimento legal, é viável prorrogações sucessivas desde que obedecidos os pressupostos legais para tanto.
6. Autorização
A cessão será formalizada mediante Portaria publicada no Diário Oficial da União.
Ocorrendo a cessão entre órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, será autorizada pelo Ministro de Estado ou autoridade competente de órgão integrante da Presidência de República, a que pertencer o servidor.
Quando a cessão for para órgão ou entidade dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios ou de outro Poder da União, deverá ser autorizada pelo órgão central do Sistema de Pessoal Civil – SIPEC, ficando condicionada à anuência do Ministro de Estado ou autoridade competente de órgão integrante da Presidência da República.
7. Modalidades
A cessão/requisição de servidor dar-se-á nas seguintes situações:
a) para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança; e
b) independente do exercício de cargo em comissão ou função de confiança, nos casos previstos em lei específica.
8. Reembolso
Reembolso é a restituição ao cedente das parcelas de remuneração ou salário, já incorporadas à remuneração ou salário do cedido, de natureza permanente, inclusive encargos sociais.
Poderão ser objeto de reembolso outras parcelas decorrentes de legislação específica ou resultantes do vínculo de trabalho, tais como: gratificação natalina; abono pecuniário, férias e seu adicional, provisões, gratificação semestral e licença prêmio.
Na hipótese de o servidor cedido à empresa pública ou sociedade de economia mista optante pela remuneração do cargo efetivo ou pela remuneração do cargo efetivo acrescida de percentual da retribuição do cargo em comissão, a entidade cessionária efetuará o reembolso das despesas realizadas pelo órgão ou entidade de origem.
As cessões que impliquem reembolso pela Administração Pública Federal direta, autárquica ou fundacional, inclusive empresas públicas e sociedades de economia mista, à exceção da Presidência da República, somente ocorrerão para o exercício de cargo em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS níveis 4, 5 e 6, e de Natureza Especial ou equivalentes, observando-se o que se segue:
a) O valor a ser reembolsado será apresentado mensalmente ao cessionário pelo cedente, discriminado por parcela remuneratória e servidor, e o reembolso será efetuado no mês subseqüente, (até o 10º dia útil). São reembolsáveis as seguintes parcelas:
· Remuneração do servidor (art. 61 da Lei nº 8.112/90).
· Encargos:
- custeio da Seguridade Social;
- auxílio-alimentação;
- auxílio-transporte; e
b) Na hipótese do não reembolso pelos cessionários, o MPS adotará as providências necessárias para o retorno do servidor, mediante notificação e sem prejuízo da inscrição do débito em dívida ativa; e
c) O não atendimento da notificação implicará suspensão do pagamento da remuneração a partir do mês subseqüente.
9. Requisição: classificação.
Como ressaltado, tem-se por requisição o ato irrecusável, que implica a transferência do exercício do servidor ou empregado, sem alteração da lotação no órgão de origem e sem prejuízo da remuneração ou salário permanentes, inclusive encargos sociais, abono pecuniário, gratificação natalina, férias e adicional de um terço.
Em tese, são irrecusáveis e independem de cargo em comissão ou função de confiança as cessões para os seguintes órgãos:Presidência da República; Vice-Presidência da República; Advocacia-Geral da União; Justiça Eleitoral, e Defensoria Pública da União.
Verifica-se que, em razão de normas específicas e determinadas condições impostas por essas leis, pode-se classificar a requisição em condicional e incondicional, conforme o preenchimento de determinados requisitos exigidos para a sua efetivação.
Requisição incondicionada é aquela que não depende de qualquer condição para que o órgão de origem libere o servidor, pois, é uma ordem legal que não exige pressupostos, vincula o órgão sem adentrar em juízo de admissibilidade. Como exemplo, temos o caso das requisições formalizadas pela Presidência da República, conforme o art. 2º da Lei n. 9.007, de 17 de março de 1995.
Requisição condicional ou condicionada é aquela que vincula o ato liberativo a determinadas condições impostas por lei. O art. 5º da Lei nº 8.682/93, referente à Advocacia Geral da União, impõe a condição de que a obrigatoriedade da requisição tem por pressuposto o fato de a AGU na época não possuir quadro próprio de pessoal. Entendemos que, constituído o quadro de pessoal, a requisição torna-se mero pedido de cessão. O mesmo ocorre com relação à Defensoria Pública da União.
Com relação à justiça eleitoral, como ressaltado, as exigências ainda são maiores, pois determinados requisitos específicos devem ser obedecidos: a) deverão recair em servidor lotado na área de jurisdição do respectivo Juízo Eleitoral; b) as requisições serão feitas pelo prazo de 1 (um) ano, prorrogável, e não excederão a 1 (um) servidor por 10.000 (dez mil) ou fração superior a 5.000 (cinco mil) eleitores inscritos na Zona Eleitoral; etc.
Ressalta-se que preenchidos os requisitos legais a requisição torna-se vinculada e irrecusável.
10. Leis específicas
Tem-se decidido que a irrecusabilidade absoluta pertence apenas à Presidência e Vice-Presidência da República. Nos demais casos, apesar da denominação “requisição”, que pressupõe a idéia de irrecusabilidade, a análise para a concessão deve ser mais criteriosa, já que a cessão advém de situações excepcionais, cujos requisitos estão estabelecidos e devem ser obedecidos conforme a lei.
a) Requisição para a Justiça Eleitoral – Lei nº 6.999, de 07 de junho de 1982
Para a Justiça Eleitoral, por exemplo, a Lei nº 6.999, de 07 de junho de 1982 exige: a) prazo máximo da requisição será de um ano; b) não poderá superar a quantidade de 1 servidor requisitado para cada 10 mil ou fração superior a 5 mil eleitores inscritos na Zona Eleitoral; c) as requisições para as Secretarias dos Tribunais Eleitorais serão feitas por prazo certo, não excedente de 1 (um) ano, ressalvando os casos de nomeações para cargos comissionados.
No entanto, se os requisitos legais não estiverem presentes no procedimento de cessão ou mesmo no curso da estada do servidor na entidade ou órgão cessionário, o desligamento deverá ser feito.
Além disso, a lei impõe limitações em razão da função exercida no órgão cedente, pois salvo na hipótese de nomeações para cargos comissionados, não serão requisitados ocupantes de cargos isolados, de cargos ou empregos técnicos ou científicos, e de quaisquer cargos ou empregos do magistério federal, estadual ou municipal.
b) Requisição para a Advocacia Geral da União – Lei n. 8.682, de 14 de julho de 1993
Com relação às requisições da AGU, estas somente serão irrecusáveis até que seja constituído o quadro de pessoal de atividades auxiliares da Advocacia Geral da União.
O art. 5º da Lei nº 8.682, de 14 de julho de 1993 é clara ao condicionar a irrecusabilidade à criação do quadro próprio de pessoal da AGU, medida já efetivada pelo poder público. Desta forma, percebe-se a que a irrecusabilidade é condicional: cessa no momento da criação e preenchimento de cargos dos próprios quadros (Lei nº 8.682, de 14 de julho de 1993).
c) Requisição de servidores do Instituto Nacional do Seguro Social – Lei nº 8.889, de 21 de junho de 1994.
O Ministério da Previdência Social é autorizado a requisitar servidores do Instituto Nacional do Seguro Social, para terem exercício no Conselho de Recursos da Previdência Social, podendo, inclusive, ser designados para Funções Gratificadas (FG).
Entende-se que, apesar da autonomia da entidade autárquica em relação ao Ministério, a relação é tão estreita que, em determinadas situações, pode-se excepcionar as regras gerais da cessão.
Para nós, as atribuições de Conselheiros são de natureza política, por isso mesmo, que a requisição de servidor, ainda em estágio probatório, seria viável.
A lei apenas ressalta o termo “servidores” sem adentrar no mérito da estabilidade.
Por isso, não verificamos empecilhos para a requisição de servidor do INSS para o Conselho de Recursos da Previdência Social que ainda se encontre em estágio probatório.
d) Requisição para a Presidência da República – Lei nº 9.007, de 17 de março de 1995
As requisições de servidores de qualquer órgão ou entidade da Administração Pública Federal para a Presidência da República são irrecusáveis.
Aos servidores requisitados, nesta forma, são assegurados todos os direitos e vantagens a que faça jus no órgão ou entidade de origem, considerando-se o período de requisição para todos os efeitos da vida funcional, como efetivo exercício no cargo ou emprego que ocupe no órgão ou entidade de origem.
e) Requisição para a Defensoria Pública da União – Lei nº 9.020, de 30 de março de 1995.
O Defensor Público-Geral da União poderá requisitar servidores de órgãos e entidades da Administração Pública da União.
Conforme a lei, ficam assegurados ao requisitado todos os direitos e vantagens a que faz jus no órgão de origem, inclusive promoção.