Oscips no Brasil e em Minas Gerais:

Resumo: Este artigo traz um estudo do modelo de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público- OSCIP no Brasil e no estado de Minas Gerais. Apresenta-se o início desse modelo através de contextualização histórica e análise das legislações que o disciplinam em âmbito federal e no referido estado. Outro aspecto abordado é a qualificação como OSCIPs, em que são demonstrados os órgãos públicos responsáveis em cada esfera e os requisitos necessários para que entidade do terceiro setor possa obter o título de OSCIP.  Traz-se ainda um estudo do instrumento termo de parceria, que proporciona o vínculo entre as OSCIPs e o Poder Público. Apresentam-se também os termos de parceria vigentes atualmente no Estado de Minas Gerais. Conclui-se que há poucas entidades qualificadas como OSCIPs no país e no estado, e poucas delas possuem vínculo com o poder público através do termo de parceria. 

Introdução

Em uma estrutura setorial, tradicionalmente organizada em primeiro, segundo e terceiro setores, coube as organizações com finalidades não lucrativas como as fundações privadas e as associações comporem prioritariamente este último. De acordo com Oliveira (2011) há de um lado uma esfera pública política ou esfera pública estatal, e do outro uma esfera pública não estatal, espaço este em que está inserido o Terceiro Setor.

O terceiro setor é o conjunto de atividades voluntárias, desenvolvidas por organizações privadas não governamentais e sem ânimo de lucro (associações ou fundações), realizadas em prol da sociedade, independentemente dos demais setores (Estado e mercado), embora com eles possa firmar parcerias e deles possa receber investimentos (públicos e privados). (Oliveira, 2011, p.202)

Apesar de ser bastante referido como o setor das Organizações não Governamentais - ONGs esse nome, no direito brasileiro, não prevê uma forma de organização jurídica específica de entidades privadas e, portanto não é disciplinada em atos normativos ou textos legislativos. Nesse contexto duas leis foram criadas: a Lei das Organizações Sociais - Lei n° 9.637/ 98 e a Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP  Lei n°9.790/99.

Embora a Lei das OSCIPs esteja há mais de treze anos em vigor, muitos desconhecem o que são essas organizações, como acontece a qualificação e qual o vínculo que elas podem estabelecer com o Poder Público.

Assim pretende-se com esse artigo uma melhor compreensão do tema através de análise da legislação federal e mineira, dos processos de qualificação que deve passar uma entidade para receber o título de OSCIP e dos Termos de Parceria, instrumentos de cooperação entre as mesmas e a Administração Pública.

Esse estudo primeiramente apresenta a origem desse modelo de organização no Brasil e em Minas Gerais, através de uma abordagem histórico-legal, para a percepção dos motivos que levaram à institucionalização das OSCIPs. Também são abordados os processos pelos quais uma organização passa para que seja qualificada como OSCIP. Após essa elucidação é analisado o modelo de vínculo com o Poder Público, o termo de parceria  e os termos de parceria vigentes entre a  órgãos estaduais e OSCIPs em Minas Gerais.

O Início das OSCIPs no Brasil e em Minas Gerais           

Ao final do século XX o Brasil passou pela reforma denominada Reforma Gerencial do Aparelho do Estado, sendo seu principal marco a instituição denominada Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), atualmente extinto. O início efetivo dessa reforma se deu com a publicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado- PDRAE (1995). De modo sucinto os objetivos globais do plano eram: aumentar a governança do Estado; transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local; transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional; e limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não exclusivos para a propriedade pública não estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado e para a iniciativa privada. (BRASIL,1995)

Naquele documento são mencionadas três dimensões em que seriam realizadas transições necessárias à reforma: a dimensão institucional-legal, a cultural e a gestão.

Na dimensão institucional-legal há uma separação das atividades estatais em duas categorias: as atividades exclusivas do Estado e as não exclusivas do Estado. Paes de Paula (2005, p.126) define esses dois modelos como:

Atividades exclusivas do Estado- a legislação, a regulação, a fiscalização, o fomento e a formulação de políticas públicas. Estas atividades pertencem ao domínio do núcleo estratégico do Estado, composto pela Presidência da República e os ministérios (Poder Executivo), sendo realizadas pelas secretarias formuladoras de políticas públicas, as agências executivas e as agências reguladoras.

Atividades não exclusivas do Estado- serviços de caráter competitivo e atividades auxiliares ou de apoio.

Observando o último objetivo global do Plano de Reforma, percebe-se que a proposta era transferir  as atividades de auxílio e apoio ao setor público não estatal.

É nesse contexto de descentralização das atividades para as instituições não estatais que se origina o modelo das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. As OSCIPs exercem atividades não exclusivas do Estado e como disposto na Lei n°9.790/99 possuem uma ou mais das seguintes finalidades: promoção da assistência social; promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; promoção gratuita da educação; promoção gratuita da saúde; promoção da segurança alimentar e nutricional; defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável; promoção do voluntariado; promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; e estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas na lei. (BRASIL, 1999)

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Além de prestarem serviços nos âmbitos citados anteriormente, para se tornarem OSCIPs as organizações têm que constituir pessoas jurídicas de direito privado, não possuírem fins lucrativos, e ter normas estatutárias que atendam aos requisitos instituídos pela Lei n°9.790/99.

A OSCIP conforme afirmam Oliveria e Manica (2006) é um novo modelo de prestação de serviços públicos. Esse modelo de organização é justificado pelos setores governamentais por potencializar a eficiência na prestação dos serviços e a participação da sociedade.  Coutinho (2009, p.7) afirma que: “o Terceiro Setor possui uma expertise não disponível no setor público, maior autonomia operacional, além de estar em contato direto com o público-alvo”.  De acordo com o mesmo autor também podem ser gerados ganhos em escala, maior transparência e flexibilidade para as soluções de interesse público.

Já Violin (2006) exprime uma posição não tão favorável às OSCIPs e afirma que  é dever do Estado a prestação direta de serviços públicos socais. Bandeira de Mello apud Violin (2006) ainda enfatiza que o Estado não pode se eximir de prestar diretamente os serviços sociais, pois é seu dever constitucional. Assim apenas o repasse de serviços relacionados à atividade–meio pode ser considerado lícito.

Dessarte Oliveira e Mânica (2006, p.2) demonstram que:

a OSCIP deve atuar de forma distinta do Poder Público parceiro, ou seja, deve ser clara a separação entre os serviços públicos prestados pela entidade pública e as atividades desenvolvidas pela OSCIP. É importantíssimo que tal distinção fique evidenciada, impedindo-se assim a caracterização de uma forma ilegal de terceirização de serviços públicos. Afinal, o termo de parceria é instrumento criado para que entidades do terceiro setor recebam incentivo para atuar ao lado do ente público, de maneira distinta dele, e não para que substitua tal ente, fazendo as vezes do Poder Público.

 Kusher (2009) reitera que as OSCIPs não recebem delegação da Administração Pública para prestação de serviços, elas atuam de maneira complementar ou suplementar aos serviços que o Poder Público presta. E que as mesmas prestam serviços de interesse público, úteis à sociedade e não de interesse da Administração Pública. Di Pietro (2011) acrescenta que o Estado não abre mão do serviço público para transferir à iniciativa privada. Ao contrário são estabelecidas parcerias com entidades privadas para realizar atividades que atendam a necessidades coletivas. Ainda que haja opiniões distintas o modelo de OSCIP permaneceu o mesmo em âmbito federal, e estimulou a criação de legislações em diversos estados.

No caso do estado de Minas Gerais no ano de 2003, também ocorreu uma reforma, o Choque de Gestão, e uma de suas principais linhas de atuação foi a implementação de instrumentos jurídicos com parceiros privados e do Terceiro Setor. Assim inspirado na Lei federal que disciplina sobre as OSCIPs, o estado de Minas Gerais criou sua própria legislação sobre o tema com a Lei Estadual nº 14.870, de 16 de dezembro de 2003 e o Decreto Estadual nº 46.020, 09 de agosto de 2012. 

A Lei estadual se assemelha bastante à Lei federal. Uma das pequenas diferenças é nos serviços que podem ser prestados para que uma associação ou fundação seja qualificada OSCIP. No caso da Lei estadual duas atividades são acrescidas às anteriormente listadas como presentes na Lei federal: são elas o fomento do esporte amador, e ensino superior ou profissionalizante. Outra distinção ocorre na qualificação como OSCIP já que cada esfera possui órgãos diferentes responsáveis por esse aspecto, e será analisada no próximo capítulo.  

Reconhecimento como OSCIP

Conforme apontam Cardozo, Queiroz e Santos (2011) as entidades  do Terceiro Setor legalmente constituídas, podem pleitear do Poder Público, em todas as suas esferas, o registro em órgãos oficiais e concessão de títulos, qualificações e/ou certificados, que tem como objetivo confirmar o ramo de atividades que as mesmas exercem, e conferir benefícios legais, inclusive de ordem tributária.  As entidades que almejam o título de OSCIP, em âmbito federal, devem requerer esse título no Ministério da Justiça.

A qualificação da organização como OSCIP em Minas Gerais está sob a responsabilidade da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG), que possui um setor específico para tal, denominado Núcleo Central de Parcerias com OSCIP – NCPO.  Esse setor é responsável por todos os processos e atividades relativos às OSCIPs, bem como para o estabelecimento dos termos de parceria, que serão estudados no próximo capítulo.

Ainda sobre a questão da qualificação das entidades como OSCIPs Romero e Prosdocimi (2012, p. 8) demonstram que:

a qualificação como OSCIP se dá por ato vinculado, ou seja, uma vez que o Estatuto da entidade atenda aos preceitos legais, que são bastante claros e detalhados, a Administração Pública é obrigada a conferir o título. Ao agente público, portanto, não há possibilidade de atuação discricionária, de modo que a qualificação não pode ser regida por critérios de conveniência e oportunidade

Desse modo todas as entidades que pleitearem a qualificação como OSCIP e preencherem as determinações legais e procedimentais, receberão a titulação. Entretanto cabe ressaltar que no Estado de Minas Gerais, o Decreto Estadual 46.020 de 2012 disciplina a validade, por três anos do título de OSCIP estadual, que anteriormente era mantido indefinidamente. Assim, a cada três anos as organizações tem que apresentar um requerimento de renovação e os documentos necessários, para permanecerem com suas qualificações válidas. Segundo a SEPLAG (2013) no mesmo ano um número expressivo de instituições, 111 no total, foram desqualificadas como OSCIPs por não cumprirem corretamente esse novo decreto.

Entre os requisitos exigidos para pleitear o título em nível federal estão: exercer atividades em uma ou mais das áreas anteriormente mencionadas e apresentar os seguintes documentos: estatuto registrado em cartório; ata de eleição de sua atual diretoria; balanço patrimonial e demonstração do resultado do exercício; declaração de isenção do imposto de renda; e inscrição no Cadastro Geral de Contribuintes.

No caso do requerimento estadual há ainda a necessidade de apresentar a declaração de experiência da entidade, que deve exercer as atividades afetas ao seu objetivo por no mínimo dois anos. Também é elementar a entrega das declarações de inexistência de agente público e inexistência de parentesco, além de certidões de regularidade junto ao INSS, ao FGTS e às Fazendas Federal, Estadual e Municipal e inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas -CNPJ.

Cada município também pode qualificar instituições para se tornarem OSCIPs, desde que além de observar a legislação federal, o mesmo crie sua própria legislação municipal de OSCIP. (MINAS GERAIS, 2013)

No Brasil há 556.846 entidades sem fins lucrativos de acordo com dados de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Se classificadas pelas atividades que exercem, mais de 206.000 entidades poderiam se qualificar como OSCIPs. No cadastro no Ministério da Justiça, todavia, apenas 6.534 instituições receberam essa qualificação. O número de entidades que possuem o título pela Secretaria de Planejamento do Estado de Minas Gerais é ainda menos expressivo, são apenas 77 entidades que atualmente detém o título de OSCIPs pelo estado de Minas.

Quanto às OSCIPs qualificadas em nível municipal, não há uma base de dados nacional em que essas informações estão concentradas.  Portanto, seria necessário averiguar em cada um dos 5.564 municípios brasileiros a existência de legislação sobre o tema.

Então após o processo de qualificação, a OSCIP estará apta a celebrar o termo de parceria com a Administração Pública. Entretanto a qualificação não garante esse vínculo, é apenas uma condição necessária para que o termo de parceria possa ser celebrado.

Termo de Parceria

A Lei n°9.790/99 dispõe também sobre o instrumento de pactuação entre a OSCIP e o Poder Público, denominado termo de parceria.  Este consiste na

materialização legal do vínculo de cooperação entre o Poder Público e a OSCIP. É um instrumento de contrato entre o Poder Público – Órgão Estatal Parceiro (OEP) e a sociedade civil, representada pela OSCIP para incentivar e executar atividades de interesse público (MINAS GERAIS, 2013, p. 10).

Conforme Di Pietro (2011) o termo de parceria deve possuir como cláusulas essenciais: o objeto e a especificação do programa de trabalho; as metas e resultados a serem obtidos e seus prazos de execução ou o cronograma; os critérios objetivos de avaliação de desempenho, mediante indicadores de resultado; a previsão de receitas e despesas; a apresentação de relatório anual obrigatório, traçando comparações entre as metas e os resultados atingidos, acompanhado de prestação de contas e; a publicação na imprensa oficial do extrato do termo de parceria e de demonstrativo da execução física e financeira. Caso a instituição venha a perder o título de OSCIP, o termo de parceria é rescindido.

Outro ponto a ser evidenciado é o Art. 11 da legislação federal e o Art. 14 da legislação mineira, que tratam sobre o acompanhamento e fiscalização da execução do objeto do termo de parceria. De acordo com ambas as legislações essa ação fica a cargo de órgão poder público da área de atuação relativa à atividade fomentada e pelos conselhos de políticas públicas das áreas correspondentes de atuação.

Para a celebração do termo de parceria é necessária a existência de um Órgão Parceiro, ou como denominado na legislação mineira: Órgão Estatal Parceiro. Este consiste em um órgão da Administração Pública responsável por: “acompanhar, supervisionar e fiscalizar a execução do termo de parceria celebrado com a OSCIP, zelar pelo alcance dos resultados pactuados e pela correta aplicação dos recursos repassados, bem como realizar os repasses dos recursos financeiros à OSCIP parceira” (MINAS GERAIS, 2013, p.16).

No referido estado a parceria pode ainda contar com o Órgão Estatal Interveniente (OEI) que colabora com o Órgão Estatal Parceiro para  a execução do objeto do termo de parceria (MINAS GERAIS, 2013).

Após pesquisas conceituais e teóricas sobre o tema, procurou-se elencar os termos de parceria vigentes no estado de Minas Gerais.

 De acordo com o documento Termos de Parceria de Minas Gerais (2013) durante a existência da Legislação Mineira de OSCIP, foram oficializados 33 vínculos com OSCIPs , sendo que o primeiro termo de parceria foi celebrado em 2005 e ainda se encontra em vigor.

Atualmente há onze termos de parceria vigentes, firmados entre órgãos do governo do estado de Minas Gerais e OSCIPs mineiras que são apresentados no quadro a seguir.

Fonte: Elaborado pela autora.

O quadro traz informações referentes aos onze termos de parceria em vigor no estado de Minas Gerais no ano de 2013, apresentando o nome do termo de parceria, a OSCIP responsável; o Órgão Estatal Parceiro que são ou Secretarias do estado ou Fundações; o Órgão Estatal Interveniente, que está presente em apenas quatro dos termos; a data de início de cada termo; os valores totais repassados até o momento da consulta; e o objeto do termo de parceria.

Observa-se que em sua maioria os vínculos já perduram por tempo superior a cinco anos. Essas parcerias que estão vigentes por mais tempo, receberam recursos financeiros, que atingem a casa dos milhões. Percebe-se que os repasses da Administração Pública do governo de Minas às OSCIPs são altos, assim há de se ter transparência e controle na utilização desses recursos, o que é previsto e executado pela força do termo de parceria. Entretanto os recursos ainda estão concentrados em poucas OSCIPs.

Embora existam no presente momento 77 OSCIPs qualificadas por esse estado, apenas oito possuem vínculo com o poder público através do termo de parceria, sendo que Fundação Israel Pinheiro possui dois termos de parceria celebrados e o Instituto Cultural Sérgio Magnani possui três termos firmados.   A legislação mineira autoriza a vigência simultânea de mais de um termo de parceria, inclusive com o mesmo parceiro estatal, de acordo com a capacidade operacional da OSCIP. Ainda assim entende-se que o número de OSCIPs parceiras é restrito e ainda ínfimo se comparado às possibilidades que o estado possui.