1. Introdução
O presente texto pretende tratar, de forma breve, do atual modelo de federalismo fiscal adotado no Brasil. Tal análise faz-se imperativa para uma perfeita compreensão e crítica da gestão e da aplicação do orçamento público.
O Brasil, como país de dimensões continentais, adotou um sistema diferenciado de federalismo, trazendo para o conjunto dos entes da federação a figura do município, que evoluiu de mero ente descentralizador de administração dos Estados para um ente federativo significativo, com poderes, competências e a participação efetiva na gestão do país. Entretanto, no tocante à arrecadação tributária e gestão de recursos, o município está em último plano na divisão constitucionalmente estabelecida, sendo certo, no entanto, que ele é quem abriga todos os cidadãos, sendo o único dos entes da federação a sofrer diretamente com os gastos decorrentes do uso do espaço pelos indivíduos da sociedade, afora isso o município é o ente federativo mais próximo dos cidadãos e mais consciente de seus anseios e necessidades.
Pretende-se discutir, destarte, a viabilidade de uma mudança estrutural a ser realizada em face de tal realidade, no intuito de atribuir ao município uma concentração maior tanto em relação à arrecadação de tributos, quanto na gestão das finanças e aplicação destas, objetivando uma maior eficiência do Estado na utilização dos tributos e receitas oriundas de seus contribuintes.
2. Sistema federativo brasileiro
O conceito de federação reside na união de estados para formação de um estado único. Tal forma de Estado, como se conhece hoje, surgiu com a Constituição norte-americana de 1787, sendo este o berço do federalismo que predomina na atual realidade global de Estados democráticos de Direito. Sobre o tema leciona José Afonso da Silva (1996, p. 101):
O federalismo, como expressão do Direito Constitucional, nasceu com a Constituição norte-americana de 1787. Baseia-se na união de coletividades políticas autônomas. Quando se fala em federalismo, em Direito Constitucional, quer-se referir a uma forma de estado, denominada federação ou Estado Federal, caracterizada pela união de coletividades públicas dotadas de autonomia político-constitucional, autonomia federativa. (destaques do original)
A Constituição Federal de 1988 estabelece em seu artigo 1º que a República Federativa do Brasil é constituída pela união indissolúvel de Estados, Municípios e Distrito Federal. Portanto, existem no Brasil quatro espécies de entes federados, dotados de autonomia por expressa determinação constitucional.
Impõe-se registrar, no entanto, que o Estado brasileiro buscou o federalismo por processo inverso ao da federação pura, surgida nos Estados Unidos. No sistema americano, os estados separados se uniram por agregação, ou seja, através da junção de vários estados autônomos que abdicaram de sua autonomia em favor da formação de um Estado único e forte.
O Brasil, em relação a sua forma de estado, se organizava como Estado único no período imperial, tendo assumido a condição de federação a partir da proclamação da república e da constituição de 1891, constituindo, portanto, uma federação formada por desagregação, a repartição de um estado único em vários estados federados. Tal realidade traz reflexos até os dias atuais na organização política administrativa do país como adiante se demonstrará.
Existem, por exemplo, exceções à regra da autonomia dos entes federados, havendo casos em que a Constituição autoriza o afastamento temporário da autonomia do ente e a intervenção de outro neste. Nos termos do art. 34 e 35, em casos excepcionais, a União poderá intervir nos Estados e estes poderão intervir nos municípios que se encontram em seus territórios.
Não obstante, tais situações estão sujeitas ao princípio da subsidiariedade, devendo somente ser adotadas em último caso, de real e extrema necessidade, sendo certo que, conforme afirma Augusto Zimmermann (1999, p.212) “a intervenção da União somente é justificada quando a instância inferior não se encontra em condições suficientes à sua justa realização de um determinado interesse comum”.
Importa destacar, nesse contexto, que mesmo com a possibilidade de intervenção federal e estadual não há que se falar em hierarquia entre os entes federativos. A união, os estados, o distrito federal e os municípios ocupam o mesmo plano hierárquico no sistema constitucional brasileiro, havendo tão somente uma repartição de competências entre os entes. Tal situação revela a isonomia jurídica dos entes federados e a necessidade que todos recebam tratamento jurídico-formal isonômico.
Ou seja, o município ganhou posição de destaque no federalismo brasileiro, sendo elevado à condição de ente federado, com clara ampliação de sua autonomia política, administrativa e financeira. Todavia, mesmo ante a expressa determinação constitucional, a doutrina diverge quanto à classificação do município como ente federado.
Na opinião de Roque Carraza (1996, p.106), o fato de os municípios não terem representação no Congresso Nacional, diferente dos Estados que dispõem dos senadores da república, faz com que aqueles não integrem o pacto federativo, por não participarem da vontade da república.
Na mesma linha de pensamento, José Afonso da Silva (1996, p. 450-451) defende que o município não integra a federação brasileira.
Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o município é essencial ao conceito de federação brasileira. Não existe federação de municípios. Existe federação de Estados. Estes é que são essenciais ao conceito de qualquer federação. Não se vá, depois, querer criar uma câmara de representantes dos Municípios. Em que muda a federação brasileira com o incluir os Municípios como um de seus componentes? Não muda nada. Passaram os Municípios a ser entidades federativas? Certamente que não, pois não temos uma federação de Municípios.
Em que pese o respeitável entendimento dos citados autores, este pesquisador se filia à corrente doutrinária majoritária, que entende ser o Município um componente da federação brasileira. A atual concepção de município na Constituição de 1988 é diferente do modelo Norte-Americano, é este um ente essencial à federação brasileira que tem clara configuração de entidades federativas em 3 níveis: União, Estados e Municípios.
Há sim, diversamente do que afirma José Afonso da Silva, uma federação de municípios, de municípios e estados, este é o modelo federativo brasileiro. Élcio Fonseca Reis (2000, p. 52-53) deixa claro ser esse o entendimento majoritário da doutrina.
Em que pese a opinião de Roque Carraza, predomina a doutrina que reconhece que a atual Constituição elevou o Município à categoria de ente componente do federalismo brasileiro.
A par do Poder Constituinte Decorrente, a autonomia municipal está basilada em cinco requisitos: a) capacidade de auto-organização; b) capacidade de auto-governo; c) competência legislativa própria; d) capacidade de auto-administração; e) autonomia financeira.
[...]
Não há dúvida, hoje em dia, a respeito da autonomia política do Município, bem como de ser ele ente integrante da Federação brasileira, tendo em vista que a Carta Magna de 1988 conferiu-lhe Poder Constituinte Decorrente, possibilitando-lhe a instituição de uma verdadeira Constituição Municipal, históricamente batizada de Lei Orgânica. Este, sim, o verdadeiro critério jurídico utilizado para distinguir os entes integrantes do Estado Federal daqueles dotados de mera autonomia administrativa ou legislativa.
Hely Lopes Meirelles (2007, p. 109), compartilha do mesmo entendimento:
A Constituição Federal integrou o Município na Federação (art.s 1º e 18), considerando-o entidade estatal de terceiro grau, pondo, assim, termo à polêmica, até então existente, sobre se o Município era ente político-administrativo ou simplesmente administrativo. Agora essa discussão está eliminada pois a Câmara é considerada Poder Legislativo, e a Prefeitura, Poder Executivo, independentes e harmônicos entre si, à semelhança dos Poderes da União e dos Estados.
Entretanto, nem sempre o Município recebeu este status de ente federativo do Poder Constituinte, havendo tal entidade flutuado por diversas vezes entre mero ente administrativo e ente integrante da federação com autonomia política e financeira. Embora desde a Constituição de 1891 se propalasse a autonomia municipal, está só foi realmente alcançada de forma ainda um pouco tímida, até chegar ao estágio atual.
A Constituição de 1988, no dizer de Hely Lopes Meirelles (2007, p.93), colocou a autonomia como “prerrogativa intangível do Município, capaz de autorizar até a intervenção federal, para mantê-la ou restaura-la, quando postergada pelo Estado-membro”, nos termos do art. 34, inciso III alínea “c”.
A autonomia é, portanto, ponto principal de caracterização do Município como ente integrante da federação, podendo dividir-se em três aspectos principais: autonomia política, autonomia administrativa e autonomia financeira.
O presente estudo se deterá, por razões evidentes, na autonomia financeira. De nada adiantaria o constituinte prover o Município de capacidade de auto-organização, competência executória, autonomia política e igualdade perante os demais entes federados, pessoas jurídicas de Direito Público, se este não tivesse orçamento e finanças próprias para cumprir com suas atribuições bem como se auto-organizar.
Autonomia, no sentido de independência, pressupõe a necessária auto-suficiência financeira, sem depender de outro ente da federação. A Constituição outorgou aos Municípios competência tributária para instituir, arrecadar e aplicar tributos de forma discricionária, sendo certo que tal discricionariedade deve estar dentro dos limites constitucionais e legais estatuídos. Impende destacar, conforme afirma Elcio Fonseca Reis (2000, p. 55), que os repasses da União e dos Estados aos Municípios não podem ser tidos como garantidores da autonomia financeira.
Desde logo, é necessário deixar claro que a participação dos Municípios em receitas alheias não pode ser invocada como garantia da autonomia financeira, eis que esta somente pode ser alcançada quando o próprio ente político possui capacidade de se auto-sustentar, através dos tributos de sua competência privativa, e não por meio de repasses que, ainda que constituam direito subjetivo constitucional, não são suficientes para justificar e consagrar a autonomia municipal.
Os repasses da União e dos Estados devem auxiliar na independência financeira dos Municípios, entretanto, no momento em que este fica a depender da arrecadação de tributos por outros entes e de um eventual repasse, não há que se falar em autonomia financeira, sendo necessário, para o alcance efetivo desta, que o Município arrecade seus tributos e os aplique da forma que repute adequada.
Entretanto, não se pode olvidar da importância dos fundos de participação para manutenção do equilíbrio nas finanças da federação, pois, conforme afirma José Mauricio Conti (2001, p.86), tais repasses servem para dirimir eventuais desigualdades de arrecadação do sistema de repartição de competências.
O sistema de repartição de competências exclusivas não é adequado e suficiente, por si só, para garantir esta autonomia financeira, dadas as distorções que podem ocorrer em face das diversidades regionais na arrecadação dos tributos pertencentes às unidades subnacionais.
Por esta razão, o sistema de repartição de receitas é fundamental, pois assegura recursos que não dependem exclusivamente da arrecadação das unidades regionais e locais.
Dito isso, embora inegável seja a importância da repartição de receitas entre os entes da federação, os repasses da união e dos estados para os municípios, no intuito de auxiliar a manutenção do equilíbrio de receitas não pode ser considerado como elementos da autonomia financeira destes entes, mas tão somente aqueles extraídos por competência própria, instituída constitucionalmente.
3. Repartição de competências tributárias
A arrecadação de tributos pelo Estado deve ser sempre voltada no sentido de aplicar as receitas públicas em benefício da população, que contribui diretamente no pagamento desses. Nesse sentido, a aplicação dos recursos arrecadados deve visar o bem comum da coletividade.
Nesse sentido, o Direito Tributário, conforme afirma Kyoshi Harada (2007, p.317), estudas as relações entre o Estado e os indivíduos e regula a transferência de riqueza do contribuinte para o Fisco.
Direito Tributário é, por assim dizer, o direito que disciplina o processo de retirada compulsória, pelo Estado, da parcela de riqueza de seus súditos, mediante a observância dos princípio reveladores do Estado de Direito. É a disciplina jurídica que estuda as relações entre fisco e contribuinte.
No Brasil, o Sistema Tributário Nacional, instituído na Constituição Federal em seu art. 145, constitui o conjunto de princípios, leis e regras que limitam a atuação estatal na arrecadação de tributos, ou seja, no exercício do poder de tributar próprio dos entes federados.
O poder de tributar consiste no exercício de arrecadação dos tributos para com os contribuintes, essencial ao funcionamento do Estado. Tal atividade consiste num poder delegado pelo povo para o Estado, que o exerce por meio de seus entes federados, mediante os limites e regras estabelecidos. Assim tem-se que o poder de tributar é essencial para o Estado, enquanto que as limitações a este exercício são essenciais para a sociedade. (COÊLHO 2007, p.39).
Importa destacar a diferença entre competência tributária, competência para legislar, e capacidade tributária ativa, capacidade de arrecadação. Sobre a questão afirma Paulo de Barros Carvalho (2007, p.228-229):
A competência tributária, em síntese, é uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes de que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na possibilidade de legislar para a produção de normas jurídicas sobre tributos.
[...]
Não se confude com capacidade tributária ativa. Uma coisa é legislar desenhando o perfil jurídico de um gravame ou regulando os expedientes necessário à sua funcionalidade; outra é unir credenciais para integrar a relação jurídica, no tópico do sujeito ativo. O estudo da competência tributária é um momento anterior a existência mesma do tributo, situando-se no plano constitucional. Já a capacidade tributária, que tem como contranota a capacidade tributária passiva, é tema a ser considerado no ensejo do desempenho das competências, quando o legislador elege as pessoas componentes do vínculo abstrato, que se instala no momento em que acontece, no mundo físico, o fato previsto na hipótese normativa.
Nesse sentido, a competência legislativa corresponde à atribuição constitucionalmente estabelecida aos entes federados para criação e majoração de tributos, mediante instituição de Lei, enquanto que a capacidade tributária está relacionada à incumbência de exigir a prestação devida pelo contribuinte em virtude da ocorrência do fato gerador previsto na Lei, podendo este credor ser pessoa diversa do ente federado criador do tributo.
O Estado é, portanto, o sujeito ativo da relação tributária, ou seja, a pessoa legitimada para exigir o cumprimento da obrigação tributária. Nos precisos termos do artigo 119 do Código Tributário Nacional: “Sujeito ativo da obrigação é a pessoa jurídica de direito público titular da competência para exigir o cumprimento”.
Observa-se que nem sempre o titular do direito de exigir o pagamento de um tributo está revestido desse caráter público. Paulo de Barros Carvalho (2007, p.312) leciona que:
Não é tarde para reconhecermos que o art. 119 do Código Tributário Nacional é letra morta no sistema do direito positivo brasileiro. Dele nada se aproveita, com exceção, naturalmente, de admitirmos a ponderação óbvia de que as pessoas jurídicas titulares de competência para instituir tributos também podem ser sujeitos ativos.
Dessa forma, tem-se que agir com a devida cautela na interpretação deste instituto, uma vez que nem sempre o sujeito ativo se confunde com a figura do próprio Estado.
Há por parte do CTN uma confusão quanto ao conceito de competência tributária e sujeito ativo da obrigação tributária. A competência tributaria é a capacidade de instituir determinados tributos, esta atribuição é delimitada constitucionalmente a cada ente da Federação: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
A Constituição Federal ao longo dos artigos 157 e seguintes faz a repartição dos tributos aos entes federados, visando, como já dito, a manutenção do equilíbrio da receita entre os entes da federação.
Em relação aos estados e distrito federal assim dispõe o art. 157:
Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I.
Já os municípios, conforme preceitua o art. 158 da Constituição, detêm a receita dos seguintes tributos:
Art. 158. Pertencem aos Municípios:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III;
III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.
Da simples leitura dos artigos supra citados percebe-se que o município restou prejudicado em relação à divisão de receitas do Estado. Em verdade, o sistema de repartição tenta compensar a carência de arrecadação em esfera municipal, entretanto, conforme já abordado, a autonomia financeira, instrumento essencial para efetivação da autonomia municipal, somente pode ser garantida mediante arrecadação e administração de tributos próprios, sem dependência de atuação dos demais entes federados.
4. Conclusão
Durante o estudo procurou-se demonstrar a importância do município no sistema federativo brasileiro, que coloca este em nível de igualdade com os estados e a união. Enfatizou-se também a necessidade de garantia da autonomia financeira para efetividade da autonomia municipal e da sua condição de ente federado, por fim destacou-se a fraca participação municipal na repartição de competências e receitas tributárias.
É necessária uma maior discussão acerca do tema, vislumbrando uma possível modificação na atual estrutura do Sistema Tributário Nacional, uma vez que em realidade o município tem muitas obrigações e poucos recursos.
Ademais, a proximidade do ente municipal das realidades locais, além da sua especial condição de único ente federado a abrigar diretamente os contribuintes, faz com que a concentração de receita junto a estes entes pareça uma boa possibilidade de melhor aplicação de recursos públicos, livrando o Estado do estigma do ladrão estacionário.
A concentração de competências junto à União pode refletir um atraso de acreditar existir alguma espécie de hierarquia entre os entes da federação, bem como derivar do fato do federalismo brasileiro partir de um estado unitário para um estado federado. A repartição de competência no Brasil deve pautar-se no federalismo de equilíbrio, visando uma participação equânime de todos os entes, inclusive pela natureza diferenciada do federalismo adotado, uma federação de estados e municípios.
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