1 - Introdução
Este trabalho tem como objeto de pesquisa a incompatibilidade entre a existência das zonas saturadas de poluição do ar e o direito ao meio ambiente equilibrado, garantido e resguardado pela Constituição Federal.
E tal incompatibilidade se reflete, obviamente, de forma negativa para toda a sociedade, uma vez que o princípio que garante a todos um ambiente ecologicamente equilibrado, muitas vezes, é deixado de lado, tendo em mente, apenas, o desenvolvimento econômico e tecnológico “a qualquer preço”.
Com o desenvolvimento desta, pretende-se analisar a compatibilidade jurídica entre os atos normativos que estabeleceram as zonas saturadas de poluição e seus respectivos padrões de qualidade do ar, bem como os valores e princípios constitucionais traçados.
Vale lembrar que, por muito tempo, a sociedade acreditou que a evolução econômica e tecnológica levaria à melhoria das condições sociais e individuais. Porém, tal evolução gerou vários danos ambientais e trouxe disparidades sociais; gerou ambientes desequilibrados e trouxe grandes concentrações de atividades industriais numa mesma área – o que ocasionou as zonas saturadas de poluição.
Assim, com o surgimento dessas zonas, necessária se fez a intervenção do Poder Público para que fosse possível uma redução nas áreas onde a poluição era consideravelmente prejudicial à população. E foi neste momento que o problema ganhou relevância jurídica, pois cada ente poluidor tem o dever de partilhar a responsabilidade pelos atos poluentes da atmosfera e, juntos, estes e toda a população devem encontrar medidas que evitem o caos ambiental.
2 - Princípio Constitucional do Direito ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado
Tal princípio foi reconhecido pela Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano de 1972, reafirmado pela Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 e, pela Carta da Terra de 1997.
De acordo com MILARE (2007:762), ele “configura-se, na verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria existência física e saúde dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade dessa existência –a qualidade de vida-, que faz com que valha a pena viver”.
Vale dizer que o direito ao meio ambiente equilibrado é pressuposto dos demais direitos do homem, pois ao concluirmos que o direito à vida é objeto do direito ambiental, entendemos que somente aqueles que possuírem vida é que terão condições de exercitar os demais direitos humanos.
Imprescindível ressaltar que tal direito está expresso na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, caput:
Todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Nota-se que a Constituição Federal de 1988 menciona o direito a um meio ambiente qualificado, equilibrado e não a um meio ambiente qualquer. A qualidade é estabelecida tendo em vista a qualidade de vida que assegure uma existência digna a todas as pessoas.
Assim, é que tal direito está intrinsecamente ligado ao princípio da dignidade da pessoa humana, que também é assegurada pelo Carta Magna, em seu artigo 1º, inciso III, constituindo, portanto, fundamento e fim da sociedade e do Estado.
Deste modo, entendemos que a dignidade da pessoa humana acaba por englobar todos os demais direitos fundamentais, tanto os individuais como os coletivos, podendo, inclusive, ser chamado de “sobredireito”.
2.1 O meio ambiente como direito fundamental
Consoante já explanado acima, nos termos do art. 5º, inciso LXXIII da Constituição Federal, o meio ambiente constitui direito fundamental de todo cidadão.
Tal dispositivo é evidentemente muito claro e, como se não bastasse tal assertiva, o legislador mencionou o meio ambiente como sendo bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida das gerações presentes e também das futuras, reforçando o direito humano fundamental à vida, a qual é garantida e assegurada pela Constituição de 1988.
Isso faz com que o meio ambiente integre a categoria jurídica do res comune omnium – sendo os bens ambientais públicos ou privados, são sempre considerados interesses comuns. Assim, percebe-se que a função social da propriedade impõe respeito aos valores ambientais. Segundo MILARE (2001:20), “a propriedade que não é utilizada de maneira ambientalmente sadia não cumpre a sua função social”.
O meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado constitui, portanto, direito humano fundamental.
Assim, considerando o meio ambiente como essencial a todos, é preciso que se perceba que, embora o direito ambiental seja dotado de conteúdo econômico (porque os recursos ambientais são sempre explorados) não se pode aceitar que se privilegie a atividade produtiva em detrimento de um padrão de vida mínimo, que deve ser assegurado aos cidadãos.
2.2 A colisão entre direitos fundamentais
Sobre referido tema podemos citar, primeiramente, o entendimento de FARIAS (2000:116):
O conteúdo dos direitos fundamentais é, muitas vezes, aberto e variável, apenas revelado no caso concreto e nas relações dos direitos entre si ou nas relações destes com outros valores constitucionais (ou seja, posições jurídicas subjetivas fundamentais prima facie). Resulta, então, que é freqüente na prática, o choque de direitos fundamentais ou choque destes com outros bens jurídicos protegidos constitucionalmente. Tal fenômeno a doutrina tecnicamente de colisão ou conflito de direitos fundamentais.
Com base no conceito acima, podemos entender que há duas espécies de colisão: colisão entre direitos fundamentais; e colisão de um direito fundamental e outros valores fundamentais.
De acordo com o mesmo autor (2000: 117):
Ocorrerá o primeiro quando o exercício de um direito fundamental por parte de um titular colide com o exercício fundamental por parte de outro titular.E o segundo tipo de colisão se dará quando interesses individuais (tutelados por direitos fundamentais) contrapõem-se a interesses da comunidade, reconhecidos também pela constituição, tais como:saúde pública, integridade territorial, família, patrimônio cultural, segurança pública e outros.
Diante de situações como estas, quais medidas devem ser tomadas?
Duas soluções foram desenvolvidas pela doutrina estrangeira e vêm sendo muito utilizada pelos Tribunais. A primeira é a da concordância prática; a segunda é a da dimensão de peso ou importância.
Ao lado dessas duas soluções, aparece, em qualquer situação, o princípio da proporcionalidade como “meta-princípio”, isto é, como “princípio dos princípios”, visando, da melhor forma, preservar os princípios constitucionais em questão.
Neste esteira, escreve SILVA (2000:99):
É possível entender que essas duas soluções (concordância prática e dimensão de peso e importância) podem ser aplicadas sucessivamente, sempre tendo o princípio da proporcionalidade como “parâmetro”: primeiro, é adequado tentar a aplicação da concordância prática; em seguida, não sendo possível a concordância, dimensiona-se o peso e importância dos princípios em jogo, sacrificando, o mínimo possível, o princípio de “menor peso”.
Baseado neste conceito vejamos, com mais precisão, o que vem a ser a concordância prática e a dimensão de peso e importância.
O princípio da concordância prática ou da harmonização é comumente utilizado para resolver problemas referentes à colisão de direitos fundamentais. De acordo com esse princípio, os direitos fundamentais e valores constitucionais deverão ser harmonizados, por meio de juízo de ponderação que vise preservar e concretizar ao máximo os direitos e bens constitucionais protegidos.
A concordância prática pode ser enunciada da seguinte maneira, consoante o entendimento de BOBBIO (1994:92):
Havendo colisão entre valores constitucionais (normas jurídicas de hierarquia constitucional), o que se deve buscar é a otimização entre os direitos e valores em jogo, no estabelecimento de uma concordância prática, que deve resultar numa ordenação proporcional dos direitos fundamentais e/ou valores fundamentais em colisão, ou seja, busca-se o ‘melhor equilíbrio possível entre os princípios colidentes.
O segundo critério a ser utilizado (se não for possível a concordância prática) é o da dimensão de peso e importância.
Quando se entrecruzam vários princípios, quem há de resolver o conflito deve levar em conta o peso relativo de cada um deles. As regras não possuem tal dimensão. Não podemos afirmar que uma delas, no interior do sistema normativo, é mais importante do que outra, de modo que, no caso de conflito entre ambas, deve prevalecer uma em virtude de seu peso maior. Se duas regras entram em conflito, uma delas não é válida.
Seguindo o ensinamento de CANOTILHO (1995:26):
Os princípios são normas jurídicas impositivas de uma optimização, compatíveis com vários graus de concretização, consoante os condicionalismos fácticos e jurídicos; as regras são normas que prescrevem imperativamente uma exigência (impõem, permitem ou proíbem) que é ou não é cumprida (...); a convivência dos princípios é conflitual (ZAGREBELSKY); a convivência de regras é antinômica; os princípios coexistem; as regras antinómicas excluem-se; consequentemente, os princípios, ao constituirem exigências de optimização, permitem o balanceamento de valores e interesses (não obedecem, como as regras, à ‘lógica do tudo ou nada’), consoante o seu peso e a ponderação de outros princípios eventualmente conflitantes; as regras não deixam espaço para qualquer outra solução, pois se uma regra vale (tem validade) deve cumprir-se na exacta medida das suas prescrições, nem mais nem menos. em caso de conflito entre princípios, estes podem ser objecto de ponderação, de harmonização, pois eles contêm apenas ‘exigências’ ou ‘standards’ que, em ‘primeira linha (prima facie), devem ser realizados; as regras contêm ‘fixações normativas’ definitivas, sendo insustentável a validade simultânea da regras contraditórias. os princípios suscitam problemas de validade e peso (importância, ponderação valia); as regras colocam apenas questões de validade (se elas não são corretas devem ser alteradas).
Enfim, em qualquer que seja o caso, o princípio da proporcionalidade deve ser utilizado pelo operador do direito como meta-princípio, pois é essencial que haja preservação dos princípios e dos direitos constitucionais em jogo.
2.3 O conflito entre os avanços tecnológicos e o sistema de proteção ao meio ambiente
Para que seja possível um entendimento sobre referido o tema, é necessário recorrermos ao passado histórico, de maneira breve e muito genérica.
Com a necessidade de um desenvolvimento econômico, ficava claro que o Liberalismo se tornava um sistema inoperante, diante das revoluções que vinham ocorrendo durante o século.
Tornou-se necessário, então, o surgimento de um modelo estatal que interviesse na economia, com o objetivo de reequilibrá-la.
Com essas mudanças, a idéia de desenvolvimento foi sendo alterada. Houve necessidade de o Estado participar destas mudanças para que fosse possível tal modificação.
Ao mesmo tempo em que era preciso que a economia crescesse, o Estado tinha como objetivo a proteção ao meio ambiente, apesar de prevalecer a primeira idéia. Então, o melhor seria buscar o “ponto de equilíbrio” entre eles.
Porém, o que ocorreu foi um crescimento totalmente desregrado da economia, com graves degradações ambientais, afetando até mesmo a qualidade de vida das pessoas, além de fazer desaparecer espécies animais e vegetais raras.
Percebendo tal caos ambiental, o legislador de 1988 decidiu dar novo tratamento às atividades econômicas. Foi imposta como obrigação a preservação do meio ambiente, pois a contínua degradação levaria a uma trágica redução da capacidade econômica e a impossibilidade de se ter uma boa qualidade de vida.
Não podemos esquecer que todos os grandes problemas ambientais estão ligados, direta ou indiretamente, ao uso de bens, serviços e produtos, suporte de toda sociedade de consumo. Podemos citar como exemplo, a poluição do ar causada pelo monóxido de carbono, que é emitido pelos automóveis. Ou, a produção de lixo, que cresce na proporção de consumo de bens e produtos, que tende a aumentar.
Numa visão jurídica, podemos dizer que o legislador, na Constituição Federal, traz como pressuposto de legitimidade da proteção do meio ambiente e do consumidor, o mesmo fundamento: a qualidade de vida (art. 225, caput, C.F.) e a dignidade humana (Lei 6938/31, art. 2º, caput).
Neste sentido, podemos dizer que, por muito tempo, se acreditou que o progresso econômico e tecnológico levaria à melhoria das condições sociais. Porém, o que demoraria a acontecer, ocorreu de modo inesperado e brusco: inúmeros danos ambientais, aumento das desigualdades sociais, surgimento de ambientes nocivos e desequilibrados, até chegarmos ao pensamento atual de desenvolvimento sustentável, trazido na Declaração do Rio, realizada em 1992. E tal declaração, em seu Princípio 4 estabelece que: “ Para se alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isolada em relação a ele”.
3. Do Direito Ambiental
Valoriza-se muito a existência de ambiente saudável onde, no futuro, o ser humano possa sobreviver desfrutando de água potável, ar puro e, principalmente, dignidade.
Com a chegada de uma “revolução” tecnológica e econômica, o meio ambiente, conseqüentemente, sofreu danos graves e até mesmo irreparáveis. Assim, surge o Direito Ambiental para disciplinar e normatizar as relações do homem com a natureza.
3.1 Conceito
De acordo com MILARE (2007:109) a expressão meio ambiente (milieu ambiant) foi, ao que parece, utilizada pela primeira vez, provavelmente, em 1835, pelo naturalista francês Geoffroy de Saint-Hilaire, na obra Études progressives d’un naturaliste, tendo sido perfilhada por Augusto Comte, em seu curso de Filosofia Positiva.
Atualmente, muitas são as definições e as divergências entre doutrinadores sobre o que seja meio ambiente; não há um consenso entre eles. Mas, o direito brasileiro o conceitua expressamente. Vejamos o que diz o inciso I, do art. 3º da Lei 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente):
Art. 3º: Para os fins previstos nesta lei entende-se por:
I – meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
MILARE (2007:110-111) define duas visões para a palavra meio ambiente, em seu conceito jurídico: uma estrita e outra ampla.
Numa visão estrita, o meio ambiente nada mais é do que a expressão do patrimônio natural e as relações com e entre os seres vivos. Tal noção, é evidente, despreza tudo aquilo que não diga respeito aos recursos naturais.
Numa concepção ampla, que vai além dos limites estreitos fixados pela E.
cologia tradicional, o meio ambiente abrange toda a natureza original (natural) e artificial, assim como os bens culturais correlatos.
Não poderíamos deixar de citar ainda, o entendimento de SILVA (2000:26), para o qual, “o meio ambiente é a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais, que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas”.
Diante de tais conceitos, podemos perceber que existem três aspectos de meio ambiente :
1) Meio ambiente artificial: é o espaço urbano construído, as edificações, os equipamentos públicos, equipamentos de trabalho.
2) Meio ambiente cultural: patrimônios artístico, arqueológico, histórico, tem valor especial que adquiriram, embora sejam obras do homem.
3) Meio ambiente natural ou físico: é o solo, o ar, a água, a flora, tudo o que se dá pela correlação recíproca entre as espécies e as relações desta com o ambiente físico que ocupam.
4. Poluição do Ar
Como já abordado acima, uma das maiores preocupações, atualmente, reside na idéia de proteger a saúde e o bem-estar da sociedade e a melhoria da qualidade de vida, permitindo, ao mesmo tempo, um desenvolvimento econômico e social.
Mas, considerando vários fatores que contribuem para a degradação do meio ambiente - o maior deles, a poluição do ar – foi instituído o CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente), o qual criou o PRONAR (Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar), como um dos instrumentos básicos da gestão ambiental.
Tal programa tem por objetivo a melhoria da qualidade do ar, o atendimento aos padrões estabelecidos pela lei e o não comprometimento da qualidade dele em áreas consideradas não degradadas.
Abaixo, analisaremos as peculiaridades deste tema.
4.1 Características da poluição
Muitas são as definições doutrinárias acerca do tema, mas devemos ressaltar o entendimento de MILARE (2007:204):
A poluição do ar resulta da alteração das características físicas, químicas ou biológicas normais da atmosfera, de forma a causar danos ao ser humano, à fauna, à flora e aos materiais. Chega a restringir o pleno uso e gozo da propriedade, além de afetar negativamente o bem-estar da população.
Então, podemos entender poluição como o lançamento de substâncias ou matérias ao meio-ambiente, em quantidades maiores do que as admitidas ou encontradas na natureza. É um dos maiores problemas ambientais para a humanidade, visto que é generalizada e está totalmente ligada à economia, à produção e ao consumo.
Ressalta-se que não se confundem os conceitos de degradação ambiental com o de poluição.
Segundo FREIRE (1998:21-22) “a degradação ambiental significa qualquer alteração adversa das características naturais do meio ambiente, independente do homem”.
E continua, citando o entendimento de Carlos CRIVELARI sobre a poluição: “é um fenômeno nocivo para a vida humana, animal, vegetal, e ainda para os minerais”.
E, para que ocorra o controle da poluição do ar, entendeu o legislador, ser necessária a fixação de seus padrões de qualidade. Assim, foi criada a Resolução CONAMA nº 003, de 28 de junho de 1990, que dispõe em seu artigo 1º:
São padrões de qualidade do ar as concentrações de poluentes atmosféricos que, ultrapassados, poderão afetar a saúde, a segurança e o bem-estar da população, bem como ocasionar danos à flora e à fauna, ao materiais e ao meio ambiente em geral.
A resolução CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) nº005, de 15 de junho de 1989, institui o PRONAR – Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar, o qual estabeleceu dois tipos de qualidade do ar:
São padrões primários de qualidade do ar as concentrações de poluentes que, ultrapassadas, poderão afetar a saúde da população, podendo ser entendidos como níveis máximos toleráveis de concentração de poluentes atmosféricos, constituindo-se em metas de curto e médio prazo.
São padrões secundários de qualidade do ar as concentrações de poluentes atmosféricos abaixo das quais se prevê o mínimo efeito adverso sobre o bem estar da população, assim como o mínimo dano à fauna e flora, aos materiais e meio ambiente em geral, podendo ser entendidos como níveis desejados de concentração de poluentes, constituindo-se em meta de longo prazo.
Nas áreas de atividades industriais são aplicados os padrões primários de qualidade do ar.
Os padrões secundários são os níveis desejados de concentração de poluente e, atualmente, são aplicados somente à áreas de preservação ambiental.
4.2 Leis que regulamentam a proteção ao meio ambiente no tocante à poluição do ar
O presente tópico tem como finalidade relatar, de maneira sucinta, as leis de proteção atmosférica que surgiram no decorrer dos anos.
Em 1975, surgiu o primeiro Decreto-Lei de número 1.413, que versa sobre o controle da poluição do meio ambiente provocada por atividades nucleares. Neste mesmo ano, foi promulgado o Decreto nº 76.389, com a finalidade de regular parte do Decreto-Lei acima mencionado.
A Lei nº 6.803 foi trazida a conhecimento popular em 02 de julho de 1980 e dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição do ar.
O Ministério do Interior também se preocupou com tal matéria e, então, editou a Portaria nº 231, que estabelece os padrões de qualidade do ar.
O CONAMA promulgou, em 14 de setembro de 1989, a Resolução nº 10, que dispõe sobre a emissão de gases de escapamentos de veículos automotores movidos à diesel.
Não podemos deixar de ressaltar que, praticamente todos os Estados-membros possuem leis disciplinando tal matéria. No caso do Estado de São Paulo, a lei é a 997/76, que cuida do grau de saturação, conforme será analisado no próximo capítulo.
Foram também criados programas que visam a diminuir a poluição do ar, como o PRONCOVE (Programa de Controle da Poluição do Ar causados por Veículos Automotores) e o PRONAR (Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar), conforme Resolução nº 05 do CONAMA, que prevê meios de prevenção e de correção da poluição do ar.
Enfim, são estas normas que definem os limites de concentração de poluentes atmosféricos que, se ultrapassados, podem afetar à saúde, causar danos à flora, à fauna e ao meio ambiente como um todo.
4.3 A propriedade e a função social ambiental
A propriedade é concebida com um direito e uma garantia fundamental de todos os cidadãos pela Constituição Federal. Por este motivo, seu uso é condicionado ao bem-estar social, consoante os incisos XXII e XXIII do art. 5º da Carta Magna.
Mas, quando os proprietários praticam atos fazem-no, muitas vezes, na satisfação do interesse próprio, exclusivo. Enquanto isso, o Estado se preocupa em satisfazer interesses públicos. Assim, ocorre um choque entre a autonomia privada e a função do Estado, que pretende garantir a todos um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado. Por este motivo, a propriedade fica vinculada a certos interesses que não são exatamente os interesses dos proprietários.
Deste modo, a função ambiental da propriedade é vista como uma atividade do proprietário e do Poder Público, exercido em favor da sociedade.
De acordo com CARVALHO (1997:217) “A propriedade, sem deixar de ser privada se socializou, com isso significando que deve oferecer à coletividade uma maior utilidade, dentro da concepção de que o social orienta o individual”.
Vale lembrar que a função social da propriedade não se limita à propriedade rural, mas também à propriedade urbana. Ambas estão disciplinadas na Constituição Federal e são cumpridas sempre que atendem às exigências fundamentais.
MILARE (2007:775) cita o entendimento de Álvaro Luiz Valery Mirra, que preceitua:
A função social e ambiental não constitui um simples limite ao exercício de direito de propriedade, como aquela restrição tradicional, por meio da qual se permite ao proprietário, no exercício de seu direito, fazer tudo que não prejudique a coletividade e o meio ambiente. Diversamente, a função social e ambiental vai mais longe e autoriza até que se imponha ao proprietário comportamentos positivos, no exercício de seu direito, para que a sua propriedade concretamente se adeque à preservação do meio ambiente.
E é se baseando neste princípio que muitos doutrinadores sustentam que se pode impor ao proprietário rural o dever de recompor vegetação em áreas de preservação permanente e reserva legal, mesmo que não tenha sido ele o responsável pelo desmatamento.