As funções delegadas ao exercício das atividades notariais e de registro, embora pouco conhecidas pela maioria dos cidadãos, mesmo entre os estudiosos do direito, sem dúvida, possuem imensa importância, mormente no que tange às relações negociais, vez que se destinam à garantia de autenticidade, segurança, publicidade e eficácia dos negócios jurídicos.
A previsão constitucional de tais serviços só corrobora a importância que ostentam na sociedade, dispondo o art. 236 da Constituição Federal de 1988 que serão exercidos em caráter privado, por intermédio de delegação do Poder Público, a qual se operará dentre pessoas previamente aprovadas em concurso público de provas e títulos.
A leitura do artigo acima citado nos dá a compreensão dos contornos jurídicos que receberam as atividades notariais e de registros no ordenamento jurídico brasileiro, fazendo-nos crer que, a par da estagnação experimentada ao longo da história, a ordem constitucional estabelecida a partir de 1988 inaugurou uma “nova era”, ao estabelecer que seriam estas exercidas em caráter privado, por delegação do Poder Público.
Assim, somente com a promulgação da Constituição Federal de 1988, é que puderam ser verificadas mudanças positivas para a disciplina dos registros públicos no país, tendo sido fixadas as diretrizes básicas, bem como os princípios fundamentais da matéria no ordenamento jurídico pátrio. Dessa forma, a partir de então, optou o constituinte originário brasileiro, de forma bastante clara, pelo regime privado para o exercício das atividades cartorárias, tolhendo, por conseguinte, a oficialização dos tabelionatos e dos cartórios registrais, em contraste com a estatização estabelecida pelo art. 31 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para as serventias do foro judicial.
Vale ressaltar que as atividades notariais e de registro não integram a estrutura do Poder Judiciário, embora seja este o competente para instauração do concurso público constitucionalmente exigido, bem como para proceder à respectiva outorga da delegação das serventias aos aprovados no concurso, isso sem esquecer de mencionar a fiscalização da prestação de tais serviços.
Observamos, ainda, que os serviços de registros públicos revestem-se de inquestionável natureza pública, eis que tidos como o poder certificante do órgãos da fé pública, cujo exercício envolve parcela da autoridade estatal. Entretanto, em que pese o enquadramento na categoria de “serviços públicos”, trata-se de atividades atípicas, com regramento próprio e específico.
No que se refere à relevância social dessas atividades, os notários e registradores possuem aptidão para o exercício de uma gama de atos de administração pública de interesses privados, praticando atos inibidores de litigiosidade e evitando, desta feita, que muitos conflitos venham a adentrar na esfera judicial, já tão sobrecarregada. Com efeito, o Direito acompanha a sociedade, a qual move as transformações ao ritmo de seu dinamismo. E a sociedade, cada vez mais, está ansiando por rapidez na resolução das questões cotidianas. Assim, podem os cidadãos realizar espontaneamente seus direitos, onerando menos o Judiciário, utilizando-se da qualificação técnica e ética dos notários e registradores, pessoas profissionalmente vocacionadas para tal mister, uma vez que são dotados de fé-pública estatal.
Ora, os titulares das serventias extrajudiciais, como delegados instituídos pelo Estado, desempenhando função de inquestionável natureza pública, enquadram-se na categoria de agentes públicos (servidores públicos em sentido amplo), que agem em colaboração com o Poder Público através do instituto da delegação (que se opera pela via do concurso público para ingresso e remoção). Tal delegação, por seu turno, se opera de maneira sui generis, ou seja, através de concurso público e não de licitação, como comumente é de se observar.
Destacamos, ainda, que o entendimento dominante - firmado pela doutrina e jurisprudência pátria - é no sentido de que as serventias extrajudiciais (denominadas popularmente de cartórios) não possuem personalidade jurídica, constituindo-se como unidades de serviços. Com efeito, estas somente possuem inscrição no CNPJ/MJ (Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas) para efeitos fiscais e, no que tange ao aspecto tributário, faz-se certo afirmar que os haveres auferidos por atos praticados nas serventias devem ser contabilizados como receita da pessoa física do delegado extrajudicial, devendo este recolher o IRPF – Imposto sobre a Renda de Pessoa Física.
Assim, para se conhecer e definir o regime jurídico dos notários e registradores, não basta a referência das normas que o regulam e o limitam. É necessário, ainda, esclarecer as nuances que informam tal regime, no sentido de conformar sua natureza e estrutura lógico-jurídica. Nesse sentido, acreditamos ser tarefa deveras complicada a de determinar uma identificação absoluta entre as atividades notariais e de registro e qualquer outra determinada função estatal.
Ademais, quanto à responsabilização civil dos notários e registradores pelos prejuízos decorrentes de atos praticados nas serventias, entendemos que, a par das divergências doutrinárias e jurisprudenciais, deve prevalecer o critério subjetivo para aferição do dever ressarcitório, embora o Supremo Tribunal Federal – STF divirja desse posicionamento, no sentido de atribuir a responsabilidade (objetiva, diga-se de passagem) à figura do Estado.
Nesse contexto, a complexidade do tema decorre, não apenas do ecletismo que caracteriza o regime jurídico desses profissionais, mas também da abertura da norma contida no parágrafo único do art. 927 do novo Código Civil.
Mesmo que o Código Civil de 2002 tenha inovado no sentido de prever no parágrafo único de seu art. 927 uma cláusula geral de responsabilidade objetiva – demonstrando a tendência atual de ampliação das hipóteses de responsabilização independente de demonstração de culpa – esse fato não foi o bastante para alterar a disciplina de responsabilização dos notários e registradores. A uma, porque trata-se o Código Civil de lei geral e, nesse sentido, não tem o condão de revogar as normas específicas sobre a matéria (Lei nº 6.015/73, arts. 28 e 157, e Lei nº 9.492/97, art. 38);[1] a duas, porque as atividades notariais e registrais não encerram o perigo excepcional contido no comando normativo ensejador da responsabilidade objetiva, vez que os atos praticados pelos tabeliães e registradores, na condição de profissionais do direito que são, almejam justamente o contrário, ou seja, visam a proporcionar segurança, eficácia, autenticidade, publicidade e fé pública aos fatos, atos e negócios jurídicos.
Acrescentamos, ainda, que a responsabilidade civil objetiva não se presume, não podendo sua imputação verificar-se através de emprego de analogia, seja interpretativa ou integrativa, mas, ao revés, deverá decorrer expressamente de lei ou da natureza da atividade, nos termos do art. 927, parágrafo único, do CCB (o qual não se amolda aos serviços notariais e de registro).
Quanto ao fato de a lei não ter expressado o que se pode entender por “atividade normalmente desenvolvida que implique, por sua natureza, risco para os direitos de outrem”, podemos inferir que cumpre à doutrina e à jurisprudência, casuisticamente, estabelecer em que situações determinadas condutas lícitas e arriscadas, que possam ensejar prejuízo especial e anormal a alguém, devam implicar a responsabilidade objetiva do autor de tais condutas. Nas hipóteses em que se configurar, numa relação civil, responsabilidade objetiva pelo resultado danoso, tal fato deverá ser tratado como exceção, cuidando o intérprete para analisar a causalidade normativa em toda a sua complexidade, buscando sempre revelar o sentido apropriado para a vida real, conducente a uma decisão reta.
Entendemos que existe dispositivo constitucional específico a respeito dos delegados titulares de serventias extrajudiciais não oficializadas, qual seja, art. 236, § 1º, da CF de 1988. É justamente nessa previsão, e não em qualquer outra, que se encontra a base legal esclarecedora da responsabilidade civil dos oficiais de registros públicos. Observamos, outrossim, que tal regra perfaz-se em dispositivo constitucional de eficácia limitada, tendo o constituinte originário conferido ampla margem de atuação ao legislador ordinário federal, nos termos estabelecidos pela lei. Nesse contexto, a Lei nº 8.935/94 foi editada justamente com vistas a cumprir o comando constitucional inserido no dispositivo constitucional retro, devendo, pois, ser ela a aplicável para a disciplina da responsabilidade civil dos notários e oficiais de registro, e não o novel Código Civil, para fins de buscar a melhor hermenêutica pela via do critério da especialidade.
Ante o comando constitucional, poderia ter sido a responsabilidade dos notários e registradores fixada em parâmetros objetivos ou subjetivos, desde que houvesse razoabilidade normativa para tanto. A escolha do legislador dependeria, nesse diapasão, de uma conjuntura política e social, existente no momento da aprovação do diploma legal.
Some-se a tudo isso o fato de que, caso fosse correta a aplicação da disposição contida no art. 37, § 6º da CF – para o caso dos oficiais de registros públicos – não se poderia admitir exceção infraconstitucional com relação – somente – aos tabeliães de protesto de títulos e outros documentos de dívida, posto que, nesse caso, o princípio da isonomia restaria ferido de morte, resultanto, pois, na inconstitucionalidade da norma inserida na Lei nº 9.492/97.
Ora, analisando as especificidades que envolvem a temática da atividade notarial e de registro, observamos que, em seu regramento, existe uma série de combinações entre elementos próprios de um regime jurídico de direito privado, com outros tantos, aplicáveis ao direito público. Assim, afirmamos que notários e registradores estão submetidos a um regime jurídico híbrido, de contornos anômalos.
Assim sendo, a temática referente à responsabilidade civil dessa categoria profissional encontra-se – igualmente – disciplinada de modo especial, o que decorre da interpretação sistemática a ser dada ao art. 22 da Lei nº 8.935/94, tomando-se como base o disposto no § 1º do art. 236 da CF (ante o critério da especialidade), não se aplicando, portanto, a regra insculpida no § 6º do art. 37 da mesma Carta Política. Desta forma, referidos titulares de delegação pública não se confundem, para efeito de responsabilização civil, com os demais agentes públicos, havendo dispositivo constitucional específico, art. 236, §1º, que dispõe acerca de sua responsabilidade.
Com relação à responsabilidade civil do Estado em decorrência das atividades notariais e de registro, advogamos a tese de que esta será subsidiária, e não direta, conforme entendimento majoritário.[2] A posição que assumimos, conforme abordado, pretende deixar evidenciada uma clara valoração da assunção de riscos próprios por parte do titular da serventia não-oficializada. Entendemos que isso justifica o recebimento integral dos emolumentos por parte dos nótarios e registradores, como forma de remuneração. Ademais, levando-se em consideração que a delegação implica, naturalmente, em atribuição de responsabilidade ao delegado, concluímos que, caso o Estado continuasse a responder diretamente pelos danos causados por notários e registradores, restaria sem sentido a inovação constitucional, quando atribui caráter privado ao modo de exercício dessas atividades.
Nesse sentido, a maior autonomia atribuída a estes profissionais trouxe consigo um significativo acréscimo de responsabilidade, consubstanciado a partir da redação do art. 22 do Estatuto dos Notários e Registradores (Lei n° 8.935/94), que preleciona a responsabilização exclusiva desses agentes delegados de serviços públicos.
Ora, não se deve conceber a figura da delegação sem riscos. Caso sejam os notários e os registradores (delegados prestadores de serviços públicos) equiparados à condição de subordinação que caracteriza os servidores públicos em geral, aplicar-se-á aos mesmos, por conseguinte, a figura do cargo público e não da delegação. Isso porque a primeira representa vinculação por dependência e a segunda constitui-se no desempenho autônomo de atividade, o qual só se justifica se a atuação se der por conta própria e pela assunção de riscos do delegado.
Dessa forma, o notário ou registrador deverá responder de maneira direta pelos prejuízos que eles, ou seus prepostos, vierem a causar no exercício das atividades próprias das serventias. Caso estes sejam insolventes, haverá a responsabilidade do Poder Público, em decorrência do equívoco na delegação ou omissão na exigência de caução. Responderá o ente estatal pela falha originária, ocorrida quando do exercício do poder delegante, mas não pelo erro causador do dano.
Nesse sentido, o ente estatal não poderá se esquivar de ressarcir os prejuízos suportados pelo administrado, caso este não consiga obter a satisfação do crédito junto ao delegado titular da serventia notarial e de registro, posto que insolvente. Nada mais lógico.Tendo tais atividades natureza de serviço público, acarretam ao Estado o ônus de arcar com os prejuízos delas advindos, sob pena de ser a vítima do dano obrigada a suportá-lo individualmente, o que seria um verdadeiro retrocesso jurídico dentro do sistema de responsabilidade civil.
De qualquer sorte, no que tange à responsabilidade do Estado, acreditamos ser correta a utilização do disposto no referido § 6º do art. 37. Todavia, notários e registradores devem ser tratados como prestadores de serviços públicos por delegação (conforme dispõe o início do § 6º), implicando responsabilidade apenas subsidiária do Estado, incidindo somente na hipótese de insolvência do titular da delegação, mas não como agentes públicos (§ 6º, in fine), a ensejar a responsabilidade direta do ente estatal a que está vinculado.
Acrescentamos aos motivos acima colacionados, no sentido de ser supletiva a responsabilidade do Estado em decorrência de dano causado por titulares de serventias extrajudiciais não oficializadas, a inovação ocorrida por ocasião do art. 22 da Lei dos Notários e Registradores - que preconiza a responsabilização direta desses profissionais – bem como a existência de regime jurídico de delegação sui generis ao qual estão submetidos. Seja como for, mostra-se claro que, ao ampliar a autonomia financeira e administrativa dos notários e registradores, o Estado reduziu sua margem de poder sobre tais atividades, havendo, como consectário-lógico, uma diminuição do risco assumido pelo ente estatal, fator este a justificar a subsidiariedade de sua responsabilidade.
notas
[1] Tais dispositivos legais prevêem expressamente a responsabilidade subjetiva, fundada na culpa lato sensu.
[2] O C. Supremo Tribunal Federal, em reiterados julgamentos acerca da matéria em foco, vem se posicionando no sentido de serem os notários e registradores agentes públicos e, em decorrência disso, entendendo que aos mesmos se aplica a norma contida no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, no sentido de o Estado responder de maneira direta (sem benefício de ordem) e objetiva pelos danos causados aos administrados por tais agentes, cabendo ação de regresso deste contra os titulares dos serviços notarias e de registro no caso de comprovação da culpa ou dolo (dos mesmos ou de seus prepostos).