Introdução
A porcentagem de recursos que o Brasil gasta com políticas sociais é muito próxima do que gastam os países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico - OCDE, ou seja, mais ou menos um quarto do PIB.
Apesar disso, estes recursos não alcançam à maioria da população que mais necessita. Estima-se que no Brasil até o ano de 2050 sejam gastos apenas 56% dos recursos necessários para alcançar as metas internacionais na área da infância e da adolescência, assinadas junto às Nações Unidas.roduç
A Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Criança e do Adolescente de 1990 tornaram-nas prioridade absoluta das políticas públicas, quer sejam elas, programas de saneamento, de habitação, de educação, de saúde, ou mecanismos eficientes para a proteção contra abusos, violências e explorações. Porém para que isso efetivamente possa ocorrer é condição primeira e obrigatória que sejam garantidos os recursos nos orçamentos federal, estaduais e municipais.
Para entender o Orçamento Público
O orçamento público é um contrato firmado entre o governo e a sociedade, no qual os contribuintes através de taxas, contribuições e impostos (receitas) são transformadas em ações do governo (despesas) para o período de um ano. O orçamento público é utilizado para gerenciar e controlar a aplicação dos recursos públicos e monitorar os gastos realizados pelo governo. Como os recursos são limitados e o orçamento é feito para o período de um ano, é necessário planejar quais ações deverão ser executadas e como isso será feito. Como se vê o orçamento público prioriza algumas ações em detrimento de outras e isso pode e deve ser monitorado e influenciado pela sociedade civil tanto no poder executivo quanto no poder legislativo.
O orçamento público deve ser visto como um instrumento legal para materializar interesses; o Presidente da República, os governadores e os prefeitos podem cumprir suas promessas de campanha e executar seus planos de governo (poder executivo). Durante sua tramitação no Congresso, os parlamentares podem alterar partes do orçamento por meio de emendas com o objetivo de adequar a proposta aos interesses da sociedade, ou simplesmente beneficiar suas bases eleitorais (poder legislativo).
As principais determinações legais para a construção do orçamento estão presentes:
• Na Constituição Federal (Capítulo II, as Finanças Públicas, Art 165 a 169);
• Na Lei 4.320/1964, que estabelece as normas específicas sobre elaboração e organização orçamentária; e
• Na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 2000).
A Constituição determina a elaboração do contrato orçamentário com base em três instrumentos legais:
• Plano Plurianual - PPA;
• Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO;
• Lei Orçamentária Anual - LOA.
O Projeto de Lei do PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
O PPA para um período de quatro anos estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual, ou seja, o planejamento de cada ano (orçamento anual) não pode contrariar as determinações do PPA.
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
Estabelece as metas e prioridades para o ano seguinte. Orienta a elaboração do orçamento, dispõe sobre alteração na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras.
A LDO, anualmente, fixa a meta de superávit primário do governo. A LDO indica possíveis alterações na legislação tributária, na política salarial e de contratação de novos servidores.
Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. É papel da LDO ajustar as ações de governo previstas no PPA às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional, ou, no caso de estados e municípios, às receitas correspondentes a estes entes federativos e selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subsequente.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
“Prioridades da administração pública federal” podem ser determinadas tanto pela ordem quanto pela importância de uma ação ou situação sobre as demais opções. Em geral, é definida em razão da gravidade da situação ou da importância de certa providência para a eliminação de pontos de estrangulamento. Também se considera a relevância do empreendimento para a realização de objetivos estratégicos de política econômica e social.
Lei Orçamentária Anual - LOA
A lei orçamentária da União estima receitas e fixa as despesas para um exercício financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos públicos no universo dos contribuintes e, de outro, quem são os beneficiários desses recursos. Reza o § 5º do artigo 165 da Constituição de 1988:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
a) Orçamentos Fiscal e da Seguridade
O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Compreende também as empresas públicas, sociedades de economia mista e demais controladas que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional, exceto as que percebam unicamente sob a forma de participação acionária, pagamento de serviços prestados, ou fornecimento de bens, pagamento de empréstimo e financiamento concedidos e transferências para aplicação em programa de financiamento. Este último refere-se aos 3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das contribuições do PIS/PASEP, destinados ao BNDES.
b) O Orçamento da Seguridade Social
Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas vinculados aos gastos da seguridade social – especialmente as contribuições sociais nominadas no art. 195 da Constituição. Compreende também outras contribuições que lhe sejam asseguradas ou transferidas pelo orçamento fiscal, bem como o detalhamento das programações relativas à saúde, à previdência e à assistência social que serão financiadas por tais receitas. Esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos vinculados à seguridade social, da administração direta e indireta, bem como fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
c) Orçamento de Investimento das Estatais
As Estatais, operando nas condições e segundo as exigências do mercado, não teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacionais integrando o orçamento público. As despesas de custeio das empresas estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas públicas e as sociedades de economia mista, subsidiárias, controladas) terão seus orçamentos organizados e acompanhados com a participação do Ministério de Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG), mas não são apreciadas pelo Legislativo.
A inclusão de seus investimentos é justificada na medida em que tais aplicações contam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade, que fornecem os recursos, ou com o apoio do Tesouro, que concede aval para as operações de financiamento, ou com "lucros e excedentes" de aplicações de recursos públicos. Por uma questão de racionalidade, de transparência e para evitar a dupla contagem não se incluem neste orçamento as programações de estatais cujos trabalhos integrem os orçamentos fiscal e da seguridade social.
As datas em que o executivo envia as leis orçamentárias ao legislativo variam entre estados e municípios e entre municípios de um mesmo estado.
Muitos seguem a data prevista para a União, como a seguir:
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): até 15 de abril.
• Lei Orçamentária Anual (LOA): até 30 de agosto.
• Lei do Plano Plurianual (PPA) (proposta de PPA no primeiro ano de governo e, a cada ano, revisões): até 30 de agosto.
A Lei Orçamentária Anual – LOA é elaborada pelo executivo segundo as diretrizes aprovadas na LDO e estabelece a previsão de receitas (arrecadação) e despesas (gastos) do governo para o ano seguinte.
A LOA precisa estar em sintonia com o Plano Plurianual (PPA) e com Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de 1988 do Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA. CF/88 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO, anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. Já a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício financeiro. Assim, a LDO, ao identificar no PPA as ações que receberão prioridade no exercício seguinte, torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se refere.
De acordo com a Constituição Federal, o exercício da função do planejamento é um dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
CF/88 Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como para a formulação dos planos regionais e setoriais.
O § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal é um argumento forte em relação à importância que os constituintes deram ao planejamento no Brasil:
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Plano Plurianual – PPA
Um importante instrumento de planejamento governamental é o Plano Plurianual. Quanto mais bem elaborado o planejamento, maior a chance de os governos atingirem os resultados para a população. E quanto maior a participação da população no processo de planejamento, maiores serão os benefícios para essa população.
É nesse momento que os governos e suas equipes, quer sejam eles municipais, estaduais ou federal, junto com a população, elaboram as propostas de ação.
O PPA, como importante peça de planejamento que se transforma em Lei, orienta os Gestores Públicos na execução dos gastos e na aplicação dos investimentos. É um grande plano de governo que organiza as demandas da sociedade nas áreas de saúde, educação, ciência e tecnologia, assistência social, segurança pública, justiça, trabalho e renda, agricultura, entre outras.
A nossa Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, estabelece a exigência da elaboração de um Plano Plurianual Regionalizado para a definição de “diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”
O PPA define a orientação estratégica do governo, as metas e prioridades para um período de 4 anos, iniciando no 2º ano de um governo e terminando no 1º ano do governo seguinte.
O PPA é tão importante para a população que é uma lei, aprovada pelo Poder Legislativo. É obrigatório para a União, para o Distrito Federal, para os Estados e para todos os Municípios.
O Plano Plurianual é organizado numa base estratégica composta de princípios, diretrizes, resultados estratégicos de governo, programas e ações. Eis a definição de cada um:
PRINCÍPIOS são os balizadores que orientam a elaboração e execução do PPA. São exemplos de princípios: ÉTICA, TRANSPARÊNCIA, EFICIÊNCIA, RACIONALIZAÇÃO, PARTICIPAÇÃO.
DIRETRIZES são orientações mais gerais, com as quais o Governo se compromete quando define os seus programas e ações.
RESULTADOS ESTRATÉGICOS são grandes objetivos que devem ser alcançados pelos Governos, geralmente, ao final dos 4 anos de mandato, e que tem grande impacto para a população, como a redução da pobreza, criação de emprego e geração de renda, aumento da segurança, melhoria da educação etc.
PROGRAMAS são uma das formas pelas quais a ação do Governo se organiza. Os programas visam solucionar problemas, atender demandas ou ainda criar oportunidades de desenvolvimento e crescimento para as populações das cidades e do campo.
AÇÕES são projetos ou atividades que visam proporcionar um bem ou serviço para atendimento das demandas da sociedade.
ETAPAS DE ELABORAÇÃO DO PPA
- Construção dos Objetivos Estratégicos de Governo
- Construção dos Objetivos Estratégicos Setoriais
- Identificação e Pactuação das Prioridades Regionais
- Consolidação do Plano
- Aprovação do Plano pela Assembléia Legislativa do Estado.
- Construção dos Objetivos Estratégicos de Governo
Os papéis dos poderes no orçamento público
Executivo:
Elaboração, execução e controle interno - O controle interno é realizado pelos órgãos do próprio poder público, como órgãos de auditoria interna ou contabilidade, que cuidam para que todo o processamento da receita e despesa respeite as leis existentes.
Legislativo:
Apreciação, aprovação e controle externo - O controle externo, que tem o objetivo de verificar a legalidade das contas públicas é exercido pelo poder legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas.
Judiciário:
Julgamento de irregularidades aferidas no controle.
Ministério Público:
Quando acionado, realiza investigação e abre processo para incriminar os responsáveis por irregularidades.
Classificação Orçamentária
A classificação orçamentária nada mais é do que o formato utilizado pelos gestores para organizar e ordenar os documentos que compõem o orçamento. Os dados que compõem o orçamento podem ser classificados por função:
- Da instituição
- Da estrutura funcional
- Da estrutura programática
- Da natureza da despesa
1) Função: constitui o maior nível de agregação das diversas áreas de despesas que compõem o setor público.
2) Subfunção: é a subdivisão da função, que agrega os subconjuntos de despesas do setor público.
3) Programa: é o instrumento de organização da ação governamental, visando a alcançar os objetivos pretendidos.
A linguagem econômica
Para entender melhor a linguagem utilizada para os tipos de despesas nas discussões sobre os Orçamentos Públicos temos a seguir:
Despesas Correntes
1. Pessoal e encargos sociais: despesas de natureza salarial.
2. Juros e encargos da dívida: despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas.
3. Outras despesas correntes: despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, etc.
Despesas de Capital
4. Investimentos: despesas com o planejamento e a execução de obras, instalações, equipamentos e material permanente.
5. Inversões financeiras: despesas com a aquisição de imóveis, aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades já constituídas, constituição ou aumento do capital de empresas.
6. Amortização da dívida: despesas com o pagamento e/ ou refinanciamento do valor principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa.
Participação da sociedade no orçamento público: controle social
O Art. 48 da Lei Complementar 101/00 (LRF) estabelece que:
“São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o relatório resumido da execução orçamentária e o relatório da gestão fiscal; e as versões simplificadas desses documentos”.
“Parágrafo Único: A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”.
Bibliografia
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SANTA HELENA, Eber Z. O Processo de Alocação dos Recursos Federais pelo Congresso Nacional. In: Cadernos ASLEGIS. Brasília, v. 6, n. 21, p. 9-36, dez-2003.
GiacomonI, James. Orçamento Público – Editora Atlas, 1997.
Kohama, Hélio. Contabilidade Pública – Teoria e Prática – Editora Atlas, 1980.