Resumo: O objetivo do autor é compreender a relação entre a Organização dos Estados Americanos (OEA) e o sistema jurisdicional interamericano de proteção dos direitos humanos, instituído por meio da Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de San Jose da Costa Rica). Essa relação, embora seja aparentemente simples, oculta, em sua essência, contradições congênitas. Ao mesmo tempo em que a OEA, como previsto em sua Carta constitutiva, integra o sistema interamericano de direitos humanos, ela apresenta, segundo inferido do mesmo documento e das condições históricas de sua concepção, origem, escopo e natureza diversos, se comparada com os outros organismos que compõem esse sistema. O autor pretende investigar a origem dessas diferenças e a maneira como elas são expressas nas decisões de seus dois órgãos principais do sistema interamericano de proteção dos direitos humanos: a Comissão Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. A fim conferir maior materialidade ao estudo, os efeitos dessas diferenças serão averiguados sob a perspectiva brasileira.
Palavras-chave: Organização dos Estados Americanos: origem, propósitos e fundamentos políticos; sistema interamericano de direitos humanos; Comissão Interamericana de Direitos Humanos; Corte Interamericana de Direitos Humanos; história contemporâneo do continente americano.
Introdução
Os órgãos, as normas e os processos internacionais, os quais, hodiernamente, constituem parte importante do objeto de estudo de alguns internacionalistas, não são simples produto da vontade e da razão humana. Não são, em outros termos, mero resultado de engenharia institucional - individual ou coletiva - dos atores que digladiam, competem ou cooperam no âmbito internacional. Esses órgãos, normas e processos – que, em certo sentido, coincidem com o conceito amplo de instituição (Keohane, pp. 386; Duffield, 2007, pp. 8) -, mesmo que, em sua materialização final, contenham importante componente volitivo humano, são, na realidade, a expressão de determinado momento histórico, o qual também influencia a forma e o conteúdo daquela vontade humana que finaliza esse procedimento criativo.
Esse intróito não é, esclareça-se de antemão, exemplo de pensamento determinista, segundo o qual as forças profundas do tempo condicionam, por completo, a ação humana. Ele, no entanto, é indicativo do tipo de análise que perpassará todo o texto e que, na verdade, constitui o argumento central no cotejo proposto pelo autor. Sem constituir trabalho de pesquisa historiográfica, este artigo materializa a importância do raciocínio diacrônico, pois as condições (políticas, sociais e econômicas) do momento de concepção das instituições serão, neste estudo, fundamentais para que se proceda, de maneira mais qualificada, a análise jurídica crítica ora proposta.
O objetivo do autor, dessa forma, é compreender a complexa relação entre a Organização dos Estados Americanos (OEA) e o sistema interamericano de proteção dos direitos humanos, a qual, embora seja simples em sua aparência, oculta, em sua essência, contradições congênitas. Ao mesmo tempo em que a OEA, como previsto em sua Carta constitutiva, integra o sistema interamericano de direitos humanos, ela apresenta, segundo inferido do mesmo documento e das condições históricas de sua concepção, natureza diversa do restante do sistema interamericano de direitos humanos. A OEA foi concebida, no fim da década de 1940 (apenas três anos após o término da Segunda Guerra Mundial), com objetivos específicos de incrementar a segurança continental e de consolidar a hegemonia política americana. Apenas em 1959, no entanto, decidiu-se criar seu principal órgão de proteção de direitos humanos, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos. A Corte de San Jose, por sua vez, foi constituída nos anos derradeiros da década de 1960, durante o período de détente da guerra fria, momento de relaxamento de tensões e de mitigação do confronto bipolar.
Esses momentos históricos, por sua vez, influenciaram, de diferentes maneiras, a concepção dualista (Carvalho Ramos, 2002, p. 214) do sistema interamericano de direitos humanos. A hipótese subjacente a este trabalho, por consequência, é aquela segundo a qual o momento histórico de concepção institucional, principalmente a situação política predominante, gerou efeitos profundos sobre as características fundamentais dos órgãos de direitos humanos. Mesmo que não sejam determinantes, essas condições afetaram, de forma relevante, o desenho institucional e os mecanismos de atuação dos órgãos. As preocupações norte-americanas com a segurança e com a unidade continental, por exemplo, influenciaram a construção da OEA como locus de concertação política, bem como determinaram a instituição de órgão não jurisdicional de proteção dos direitos humanos. A distensão (détente) da década de 1960 e 1970 e o exercício de autonomia (e de certa de hipocrisia) por parte de alguns países latino-americanos, somados à disseminação da relevância da proteção internacional dos direitos humanos, foram o contexto de criação do Pacto de San Jose da Costa Rica, tratado multilateral que institui avançado sistema judicial de proteção dos direitos humanos, que, em certos aspectos torna a proteção dos indivíduos mais sofisticada e satisfatória do que seu congênere europeu.
A ideia do autor, em vista disso, é mostrar como esses diferentes momentos históricos, caracterizados por conjunturas políticas diversas, condicionaram, em sua gênese, a construção do sistema bipartido de proteção dos direitos humanos no âmbito americano. Mais do que isso, pretende-se demonstrar que, nesse sistema, sua parte mais antiga, convencionalmente vinculada à Carta da OEA, sempre foi fortemente influenciada por considerações políticas, as quais, por vezes, não são plenamente compatíveis com a proteção dos direitos humanos.
Este artigo está divido em três partes e uma conclusão. Nas duas partes iniciais, apresentar-se-á, respectivamente, o histórico da OEA, da Comissão Interamericana de Direitos Humanos e o processo de construção jurisdicional do sistema interamericano de direitos humanos, arvorado na Corte de San José da Costa Rica. Em razão da dupla vinculação da Comissão (como órgão da OEA e da Convenção Americana de Direitos Humanos), optou- se, metodologicamente, por tratar do órgão nas duas partes, uma vez que sua atuação no âmbito da OEA difere daquela desempenhada como órgão da Convenção. Na terceira parte, analisar-se-á a maneira como essas diferenças nas origens históricas dos órgãos influenciam suas decisões e posições em relação ao Brasil. A verificação da validade da hipótese suscitada (diferenças congênitas determinam o desenvolvimento subsequente das instituições de direitos humanos no âmbito interamericano), por fim, ocorrerá no âmbito da conclusão.
1. A Organização dos Estados Americanos (OEA)
A Organização dos Estados Americanos é constituída, na atualidade, por trinta e cinco membros, o que representa a totalidade dos Estados independentes do continente americano. Seu propósito geral, conforme texto oficial da instituição, é de constituir o principal fórum governamental político, jurídico e social do hemisfério ocidental. Diferentemente dos esforços de integração observados na Europa, na década de 1950 (com os tratados de Paris e de Roma), e na América Latina (com a Associação Latino-Americana de Livre Comércio, ALALC), após 1960, o objetivo implícito da OEA é a perpetuação da concertação política, característica que pressupõe menor vinculação entre os Estados e compromissos políticos menos ambiciosos. Ainda que seja organização internacional que limita o ingresso de novos membros plenos (sob a condição de pertencerem ao continente americano), a OEA atribui qualidade de membro-observador a sessenta e sete Estados não americanos e à União Europeia.
1.1. Histórico
1.1.1. A ideia de pan-americanismo: a concepção no século 19
A despeito de sua existência legal datar apenas de 1948 (sob a forma de organização internacional), as origens da Organização dos Estados Americanos são bastante remotas e, de certa forma, diretamente relacionadas à concepção de pan-americanismo (Seintenfus, 2000, p. 204), principalmente na vertente derivada da Doutrina Monroe (em oposição ao projeto bolivariano, mais restrito à América Espanhola). A noção de América para os americanos – apesar da ambigüidade de seu conteúdo, o que é, em análise retrospectiva, bastante evidente – foi a grande força ideológica que sustentou a autonomia dos países americanos em relação às suas metrópoles (durante o processo de consolidação das independências nacionais) e que disseminou a ideia de distinção e, em alguns casos, de oposição entre o Novo e o Velho Mundo.
Desde suas primeiras manifestações, a concepção de pan-americanismo foi fortemente influenciada pelos Estados Unidos, em razão de sua força econômica, política e militar, a qual, mesmo no princípio do século 19, era arrebatadoramente superior a de seus vizinhos próximos e suficientemente maior do que a de qualquer outro Estado do continente. Essa condição privilegiada possibilitou aos EUA determinarem o conceito de pan-americanismo que seria prevalecente na história institucional das Américas, bem como os valores subjacentes a essa ideologia.
Como não poderia ser diferente, o conteúdo desse pan-americanismo é diretamente derivado das concepções, dos valores e dos credos adotados pela sociedade norte-americana desde sua fundação. Estes, conforme explicados por Albert K. Weimberg (1968), ao legitimarem, internamente, o excepcionalismo do povo estadunidense, fundamentam a defesa de sua posição privilegiada no âmbito internacional. Suas primeiras iniciativas concretas podem ser identificadas nas diversas conferências ocorridas nos últimos decênios do século 19 e no início do século 20, ainda sob forte influência da Doutrina Monroe, a qual foi concebida para ser, concomitantemente, a ideologia de resistência contra intervenções europeias no continente americano e indicativo precoce da hegemonia estadunidense nas Américas.
Segundo Tereza Maria Spyer Dulci (2013, pp. 15-32), em estudo sobre essas primeiras grandes conferências americanas, a despeito da temática variada discutida nesses encontros, três grandes assuntos devem ser destacados: cultura (identidades nacionais e identidade continental), comércio (propostas de formação de zonas de livre-comércio e de união aduaneira) e mecanismos de solução de litígios (possibilidade de arbitramento compulsório em litígio entre países da região). O aspecto cultural, relevante para o sentimento de comunhão inerente à ideia de solidariedade continental, será reforçado nas décadas seguintes.
1.1.2. O pan-americanismo na primeira metade do século 20
Na década de 1930, no período imediatamente anterior ao início da Segunda Guerra, o pan-americanismo foi reinterpretado de maneira mais pragmática e corroborado por práticas deliberadas dos EUA, as quais objetivavam o incremento da solidariedade americana na hipótese de conflito contra os regimes totalitários do Eixo. Por meio da Política de Boa Vizinhança (PBV) (Garcia, pp. 144-147) - diplomacia híbrida, formada de aspectos políticos e culturais-, Franklin D. Roosevelt buscava melhorar a imagem política dos EUA, fortemente afetada por sua política intervencionista do começo do século. O conúbio entre a mitigação da aparência imperialista e o enfretamento da crescente influência comercial da Alemanha nazista no hemisfério sul do continente era, por conseguinte, o objetivo imediato que orientava a PBV.
Na vertente cultural da PBV, os EUA, por meio de filmes, de música e de outros tipos de produção cultural popular, ao mesmo tempo em que mostravam alguma identificação com os povos da América Latina, demonstravam os benefícios do american way of life, o que só poderia ser alcançado, pelos povos localizados ao sul do Rio Grande, se houvesse adesão à política norte-americana de enfrentamento dos regimes totalitários. Nesse período, portanto, tornou-se mais evidente que a solidariedade continental teria a seguinte premissa: os países latino-americanos deveriam compartilhar o desejo de tornarem-se, progressivamente, mais parecidos (em suas instituições políticas, em sua cultura e sua forma de viver) com os EUA.
1.1.3. A institucionalização da solidariedade americana
Após o término da Segunda Guerra Mundial, os EUA, principal potência vencedora do hemisfério e, depois do desfazimento do Império Britânico, maior economia do mundo, ao antever o novo papel que deveria desempenhar na política internacional, preocuparam-se em manter, por meio da construção de instituições formais, o continente na esfera de influência ocidental. Como destaca Seitenfus (2000, pp. 202), a assinatura do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR) e a criação da OEA tinham o objetivo precípuo de garantir a segurança americana e de fortalecer a coesão ideológica continental em razão da potencial ameaça comunista.
Ainda que, formalmente, seus objetivos fossem mais amplos, o TIAR e a OEA eram, respectivamente, a expressão militar e política da solidariedade continental, sob liderança dos EUA. Seitenfus explica que, na verdade, essas duas instituições transformavam o mero sentimento de solidariedade - o qual seria demasiadamente abstrato e inócuo contra ameaças concretas - em mecanismo efetivo de segurança coletiva contra ameaças externas (2000, pp.192-193).
Essa característica, intrinsecamente política e diretamente relacionada aos objetivos globais de segurança dos EUA, torna-se bastante clara no decorrer da guerra fria, em especial no período subsequente à Revolução Cubana, evento que acirrou embate ideológico no continente americano. A expulsão de Cuba da organização, oficialmente fundamentada, ainda que de maneira não consensual, na ruptura institucional e democrática, expressa a aplicação de preceitos normativos formulados justamente para assegurar o domínio ideológico dos EUA no continente.
Como a Carta da OEA, além de formalizar a solidariedade americana e de garantir mecanismos de segurança continental, expressa valores supostamente comuns aos povos do continente, ela contem disposições sobre: respeito ao direito internacional (pacta sunt servanda), igualdade soberana entre Estados, não intervenção e direitos humanos.
1.2. A OEA e a proteção dos direitos humanos
A proteção dos direitos humanos está contida, de maneira genérica, na Carta da OEA. De forma similar ao que ocorre no âmbito do sistema global (ou onusiano) de proteção dos direitos humanos (Lafer, 2008, pp. 27-28), essa disposição geral da Carta é seguida de Declaração, documento que, a despeito de sua aparência não vinculante, constitui parte integrante da própria Carta, pois contem definição daqueles direitos genericamente referidos. A Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, adotada em 1948, juntamente com a Carta, na Conferência Interamericana de Bogotá, contem, portanto, dispositivos que conferem materialidade e aplicabilidade às disposições incompletas da Carta.
Os preceitos da Carta da OEA, referentes aos direitos humanos, detalhados na Declaração, são obrigatórios para todos os membros da organização. No preâmbulo do tratado, como lembra André de Carvalho Ramos (2002, p. 213), além de temas políticos tradicionais como, por exemplo, “solidariedade americana” e “boa vizinhança”, há menção expressa ao “respeito dos direitos fundamentais do homem”, o que indica a preocupação com o tema desde a gênese da organização. Da parte dispositiva do tratado, Carvalho Ramos cita ainda os seguintes artigos acerca dos direitos humanos: 3.º, 16, 17, 32, 44 e 45, sem excluir, no entanto, outros artigos que, indiretamente, em interpretação sistemática do documento, reforçam a proteção dos direitos humanos.
O 3º refere-se, de maneira geral, ao desenvolvimento (econômico e social), baseado na cooperação econômica entre os povos. Na tradicional classificação em gerações de direitos humanos, esse dispositivo referir-se-ia à segunda destas, que abarca os direitos econômicos e sociais. Seitenfus (pp. 205-207), a fim de comprovar as características meramente retóricas dessa previsão, assevera que a cooperação continental tem sido limitada a projetos pontuais e de impacto restrito, como, por exemplo, a criação do Banco Interamericano de Desenvolvimento e a instituição da Aliança para o Progresso.
Para corroborar a igualdade de todos aqueles que constituem o gênero humano, no art. 16, reconhece-se a jurisdição dos Estados sobre nacionais e estrangeiros dentro do território nacional e, ao mesmo tempo, indicia-se que ambos os grupos podem estar sujeitos a violações (decorrentes de obrigações de fazer e de não fazer) de direitos humanos por parte de agentes estatais. O dispositivo seguinte apresenta a necessidade de conciliação entre autodeterminação e respeito aos direitos humanos, uma vez que estes não podem ser violados com a finalidade de favorecer o desenvolvimento da coletividade.
O art. 32, ao referir-se à cooperação bilateral e multilateral (a qual é preferível, segundo o texto da Carta), faz uso do conceito de desenvolvimento integral, o qual, por definição, não se limita ao crescimento econômico, mas abarca, igualmente, aspectos relacionados aos direitos sociais (saúde, educação, trabalho, moradia). A ideia de desenvolvimento integral, portanto, novamente dialoga com a segunda geração de direitos humanos, a qual é retomada no art. 44, que reforça a concepção de desenvolvimento integral e, além disso, reconhece-se a necessidade de tratamento diferenciado aos povos menos desenvolvidos do continente. O art. 45, por fim, prescreve, em plena sintonia com as declarações de direitos humanos, a necessidade de envidar esforços para consecução das mais amplas aspirações humanas.
1.3. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos no âmbito da OEA
Como mencionado anteriormente, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos é órgão dotado de dupla vinculação: ela é o principal órgão de direitos humanos da OEA e, ao mesmo tempo, exerce, em conjunto com os Estados, a função de peticionar à Corte, criada pela Convenção Americana de Direitos Humanos. Para os fins deste trabalho, essa dupla vinculação é fundamental, pois atribui ao órgão características inerentes a dois universos distintos. Essa dualidade funcional, em outros termos, vincula a Comissão a dois sistemas que, a despeito dos pontos de convergência em relação aos direitos humanos, foram concebidos em circunstância e com preocupações bastante distintas.
No âmbito da OEA, a Comissão, no exercício de sua função precípua, está impelida, ainda que veladamente, a seguir os preceitos inerentes à Organização desde sua gênese. A solidariedade continental, o predomínio das soluções negociadas, a possibilidade diuturna de composição diplomática, a perpetuação do desequilíbrio de forças entre os Estados-membros, a manutenção dos EUA como potência hegemônica do continente são aspectos que não podem ser negligenciados na análise de suas decisões acerca de possíveis violações dos direitos humanos por parte dos Estados.
1.3.1. Influência da política da OEA no funcionamento da Comissão
Por meio da análise do texto normativo do Estatuto, podem-se evidenciar esses aspectos em algumas de suas disposições. Mesmo que alguns dispositivos do Estatuto objetivem a instituição de órgão quasi judicial - por meio do estabelecimento imunidades diplomáticas (art. 12) e de garantias de imparcialidade (art. 8º) de seus membros -, nota-se que as considerações políticas são prevalecentes. A localização da sede da Comissão em Washington (art. 16), apesar de aparentemente fortuita e de ser atenuada pela possibilidade de mudança, é o indício mais simples de que aspectos políticos não podem ser ignorados. Sediada em território norte-americano, a Comissão estaria, dessa forma, mais sujeita às pressões do próprio governo estadunidense e, principalmente, de organismos da sociedade civil daquele país, o que, em razão das características específicas do órgão, constitui aspecto muito relevante.
Neste ponto, deve-se destacar, em breve (porém necessária) digressão, o pensamento de Makau wa Mutua (1996, pp. 590-591) - importante representante do debate entre relativismo e universalismo -, acerca da relação entre ideologia e direitos humanos, a fim de se compreender o papel fundamental das ONGs.
Segundo Mutua, a despeito da pretensão de alguns defensores e de meio século de existência positivada no âmbito internacional, não se desenvolveu, sobre os direitos humanos, uma doutrina verdadeiramente universal (p. 611), uma vez que ela manteve-se plenamente relacionada às concepções políticas do ocidente. Mutua destaca que os atores mais ativos nesse processo de internacionalização foram as organizações não governamentais (ONGs), instituições privadas que, em sua maioria, estão sediadas em países ocidentais, a despeito de dirigirem sua atenção e seus esforços críticos aos países em desenvolvimento (pp. 609-613). Na cultura popular norte-americana, além disso, os direitos humanos, diferentemente dos direitos civis, são objeto de violação apenas por países não desenvolvidos e, portanto, devem ser objeto somente da política externa (não da política doméstica). Essa distinção terminológica, além de não ser teoricamente sustentável, indicia a perspectiva pretensamente civilizatória (e certamente preconceituosa) do ocidente.
No que concerne às ONGs de direitos humanos, Mutua revela que os fundadores dessas organizações, com frequência, apresentam o seguinte perfil: sexo masculino e cor branca. Seus membros, em geral, principalmente os componentes do Conselho Diretivo, são famosos advogados, grandes empresários, renomados acadêmicos. As fontes de financiamento de suas ações são agências públicas de fomento e donativos de corporações privadas e de grandes magnatas (pp. 614-617). O foco de interesse, por fim, é o núcleo reduzido dos direitos humanos de primeira geração, relacionados às liberdades públicas e à democracia.
Em razão dessas considerações, ainda que não se concorde plenamente com o pensamento relativista do autor, deve-se reconhecer a relevância das organizações não governamentais na proteção dos direitos humanos. É necessário admitir, igualmente, que essas organizações, em sua maior parte concebidas e sediadas nos países desenvolvidos, adotam perspectiva seletiva acerca dos direitos humanos que devem ser defendidos, comportamento que destoa do princípio da indivisibilidade que foi consagrado na Conferência de Viena, de 1993. Considerados esses dois aspectos, a presença da Comissão em território norte-americano, por causa da atuação direta da sociedade civil daquele país, tenderia a atuar em consonância com a perspectiva parcial dos direitos humanos (muito focada nos direitos de primeira geração) disseminada entre os ativistas e na própria sociedade estadunidense.
1.3.2. Prevalência da solidariedade continental sobre a proteção dos direitos humanos
As atribuições e funções da Comissão, enumeradas no art. 18 de seu Estatuto, corroboram a sua natureza de órgão político ou de órgão quasi judicial amplamente influenciável por grupos de pressão. Por meio da análise do item a) ao g) do art. 18, nota-se que a Comissão apresenta a função ampla de induzir o compliance, por parte dos Estados, às normas de direitos humanos. Essa capacidade de limitada interferência na jurisdição doméstica dos Estados e sua impossibilidade formal de prolatar sentenças judiciais contra os violadores de direitos humanos indiciam que o temor de desagregação continental (que poderia ser desencadeada pela atuação de órgão verdadeiramente judicial) perpassou o processo de institucionalização da Comissão. Infere-se, dessa forma, que as mesmas preocupações políticas e de segurança, determinantes na criação da OEA e do TIAR, também estiveram presentes na origem da Comissão, o que lhe conferiu essa maior porosidade a pressões políticas de todo tipo.
Esse raciocínio torna-se ainda mais convincente caso sejam observados, entre outros, três fatos históricos, que marcaram o continente, em período imediatamente anterior à criação da Comissão (na Reunião de Ministros das Relações Exteriores, em agosto de 1959). O primeiro deles, ocorrido em maio de 1958, foi a atribulada visita que o Vice-Presidente dos EUA, Richard Nixon, fez a alguns países da América Latina. Nessa visita oficial, Nixon foi friamente recebido na maior parte dos países e enfrentou intensos protestos populares em Lima e em Caracas (Garcia, 2005, p. 178). O segundo fato relevante, fortemente relacionado à história do Brasil, foi o lançamento, ainda em 1958, da Operação Pan-Americana, proposta de cooperação econômica continental, que, na verdade, ocultava a insatisfação do maior país da América Latina com os resultados do alinhamento ao ocidente no conflito leste/oeste (Vizentini, 2006, p. 314). O terceiro e mais contundente fato foi a derrubada, em janeiro de 1959, do ditador Fulgêncio Batista e o conseqüente êxito da Revolução Cubana, liderada por Fidel Castro. Esses três eventos, principalmente se analisados em conjunto e se considerados como partes de um processo político que se consolidava, indicavam, na percepção norte-americana, uma perigosa tendência desagregadora no continente.
Em vista desse cenário, as instituições americanas tornam-se fundamentais para reverter essa tendência política e para reavivar o sentimento de solidariedade continental. Como resposta às demandas econômicas, cria-se, em 1959, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, instituição que seria apta a prover os recursos necessários para o desenvolvimento dos países da região. À Comissão de Direitos Humanos, por sua vez, é atribuída, como será posteriormente formalizado em seu Estatuto, a função de promoção e de defesa política dos direitos humanos. Conferir à Comissão poderes mais amplos e intrusivos poderia, dadas as circunstâncias, favorecer o dissenso no continente, o que seria inadmissível sob o ponto de vista geopolítico. Os vizinhos americanos, sejam eles violadores ou não dos direitos humanos, eram aliados necessários ao desempenho da política global dos EUA.