O espaço do advogado(a) no Sistema Único de Assistência Social (SUAS): nos Centros de Referência Especializados de Assistência Social (CREAS)

RESUMO:A assistência social surge como uma política pública na Constituição Federal Brasileira de 1988 como parte integrante da Seguridade Social Brasileira (art. 194)[2], ao lado da saúde e da previdência social. Em 1993 foi regulamentada pela Lei Federal nº 8.742, de 07 de dezembro de 1993 – Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), tendo sido atualizada em 06 de julho de 2011 pela Lei Federal nº 12. 435, que dentre outras importantes providências instituiu legalmente o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), definindo os seus serviços por níveis de proteção. Os serviços do SUAS passam a ter suas “Equipes de Referência” definidas na Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS – NOB/RH SUAS, aprovada pela Resolução do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) nº 269, de 13 de dezembro de 2006 e atualizada pela Resolução CNAS nº 17, de 20 de junho de 2011. O objetivo deste artigo é explicitar e problematizar o espaço de atuação do advogado(a), enquanto membro integrante destas equipes, na expectativa de um trabalhador efetivo do SUAS principalmente no âmbito dos municípios, com suas atribuições específicas voltadas para a garantia e proteção dos direitos dos usuários da política pública de assistência social, e defesa destes quando violados.

PALAVRAS-CHAVE: Advogado(a). Assistência Social. Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS).

1 INTRODUÇÃO

A partir da promulgação da Constituição Federal de 1988 a política de assistência social passa a protagonizar um novo momento no cenário brasileiro, qual seja, o início da transição de uma política assistencialista, até então, prestada na lógica do favor e da benesse, realizada por voluntários e, muitas vezes vinculada a favores políticos, para uma política pública integrante da Seguridade Social do país, que tem buscado implementar uma importante mudança de concepção, que é o fortalecimento do papel do Estado na garantia dos direitos e protetor da violação destes.

A partir de sua instituição como política pública pela Constituição, a assistência social foi regulamentada pela Lei Federal nº 8.742, de 07 de dezembro de 1993 – Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), passando a definir seu conceito[3], seus objetivos (art. 2º), seus princípios (art. 4º) e diretrizes (art. 5º), e ainda estabelecendo algumas garantias fundamentais, mas principalmente determinando que: deva ser o Estado, por meio dos governos municipais, estaduais e federal, o agente promotor dessas garantias e dos direitos constitucionalmente estabelecidos, inaugurando, assim, uma nova fase para a cidadania brasileira.

A LOAS já previa em seu artigo 6º[4] desde 1993, que sua gestão e execução se dariam através de um sistema descentralizado e participativo, mas que de fato só foi instituído legalmente em 06 de julho de 2011, quando da atualização desta, e com o reconhecimento legal do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

O SUAS teve sua efetivação deliberada de fato na IV Conferência Nacional de Assistência Social ocorrida em Brasília em dezembro de 2003, tendo sua materialização se efetivado principalmente a partir da aprovação de um amplo aparato legal, dos quais podem ser destacados:

• 1993 – Lei Federal nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993 – Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS;
• 2004 – Política Nacional de Assistência Social (PNAS), aprovada pela Resolução CNAS nº 145, de 15 de outubro de 2004;
• 2005 – Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB–SUAS), aprovada pela Resolução CNAS nº 130, de 15 de julho de 2005[5];
•  2006 – Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS (NOB–RH SUAS), atualizada pela Resolução CNAS nº 17, de 20 de junho de 2011;

• 2007 – Decálogo dos Direitos Socioassistenciais, aprovado na VI Conferência Nacional de Assistência Social realizada em Brasília, em 2007;[6]
• 2009 – Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais (TNSS), aprovada pela Resolução CNAS nº 109, de 11 de novembro de 2009 e suas atualizações;
• 2011 – Lei Federal nº 12.435, de 6 de julho de 2011, que atualizou e acrescentou dispositivos na LOAS;4
• 2012 – Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB – SUAS), aprovada pela Resolução CNAS nº 33, de 12 de dezembro de 2012.

O objetivo do presente artigo é fortalecer a discussão acerca da importância das “Equipes de Referências” definidas pela NOB/RH SUAS 2006 e suas atualizações nos serviços de assistência social, e principalmente tratar da importância da presença do profissional advogado(a) nestas equipes, visto que a partir das regulamentações vigentes passa a ser reconhecido com um trabalhador da política pública de assistência social[7].

2 OS PERCURSOS DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS) A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 e, posteriormente, com a aprovação da LOAS em 1993, a política pública de assistência social está em um contínuo processo de implantação e implementação pelos três entes federados.

O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) é um sistema público não contributivo, descentralizado e participativo, previsto incialmente pela LOAS (artigo 6º) em 1993, mas que teve de fato sua implementação iniciada a partir de importante deliberação aprovada na IV Conferência Nacional de Assistência Social em 2003, posteriormente regulamentada pela NOB–SUAS 2005, e só então instituído legalmente a partir da atualização da LOAS em 2011, pela Lei Federal nº 12.435, de 6 de junho de 2011.

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O SUAS organiza e operacionaliza a política pública de assistência social na perspectiva da universalização de direitos, e padroniza a sua gestão e execução em todo o território brasileiro. Tem por funções: a proteção social, a vigilância socioassistencial e a defesa de direitos (art. 2º LOAS), e se materializa através da provisão e da oferta de projetos, programas, serviços e benefícios socioassistenciais. Foi inspirado aos moldes do Sistema Único de Saúde (SUS), organizando seus programas e serviços de assistência social de forma territorializada e instalando suas unidades de atendimento em comunidades com maiores indicadores de vulnerabilidade social dos municípios brasileiros.

O SUAS, conforme definido pela LOAS, organiza as ações da assistência social em dois tipos de proteção social: a) Proteção Social Básica: destinada à prevenção de riscos sociais e pessoais; ao desenvolvimento de potencialidades e aquisições, além do fortalecimento dos vínculos familiares, por meio da oferta de programas, projetos, serviços e benefícios a indivíduos e famílias em situação de vulnerabilidade social de forma territorializada (art. 6ºA), donde se destacam, como principais serviços, as unidades públicas denominadas Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) (art. 6ºC, §§1º, 3º), que ofertam o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF) (art. 24A); b) Proteção Social Especial: destinada a famílias e indivíduos que já se encontram em situação de risco e que tenham tido algum(ns) de seus direitos violados, por ocorrência de abandono, maus-tratos, abuso sexual, uso de drogas, entre outros. A Proteção Social Especial se subdivide em Média Complexidade, donde se destacam como principais serviços os Centros Especializados de Assistência Social (CREAS) (art. 6ºC, §§2º, 3º), que ofertam o Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI) (art. 24B), e de Alta Complexidade, em que se destacam, como principais os Serviços de Acolhimento Institucional, que se subdividem em: Abrigo Institucional, Casa-Lar, Casa de Passagem e Residência Inclusiva. Os serviços de assistência social estão definidos expressamente na Tipificação Nacional dos Serviços de Assistência Social (TNSS 2009) e suas atualizações.

Relevante registrar que a PNAS 2004 também definiu os usuários da política de assistência social a serem atendidos pelos seus serviços:

Constitui o público usuário da política de Assistência Social, cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social (PNAS 2004 p. 27)

Consagrou os eixos estruturantes dos SUAS, quais sejam: matricialidade sociofamiliar, descentralização político-administrativa e territorialização, definiu novas bases para a relação entre Estado e sociedade civil, financiamento público, controle social, participação popular cidadão/usuário, política de recursos humanos, informação, monitoramento e avaliação.

O SUAS envolve também a oferta de benefícios de assistência social prestados a públicos específicos, de forma articulada aos demais serviços, programas e projetos, buscando contribuir para a superação de situações de vulnerabilidade. Dentre eles destacamos o Benefício da Prestação Continuada (BPC)[8], destinado às pessoas com deficiência e às pessoas idosas com 65 anos ou mais que não consigam suprir suas necessidades ou tampouco por sua família, regulamentados pelos artigos 20 e 21 da LOAS e pelo Decreto Federal nº 6.214, de 26 de setembro de 2007. Também os Benefícios Eventuais (BE), provisões suplementares e provisórias voltados aos cidadãos e às famílias em situações de morte, nascimento e outras situações de vulnerabilidades temporárias e de calamidade pública, estando previstos no artigo 22 da LOAS e no Decreto Federal nº 6.307, de 26 de setembro de 2007.

O SUAS ainda gerencia a vinculação de entidades e organizações de assistência social ao sistema, atualmente em ativo processo de constituição e reconhecimento da “Rede Socioassistencial Privada do SUAS”, previstas no artigo 3º da LOAS, e com normatização na Resolução do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) nº 14, de 15 de maio de 2014.  

Também relevante registrar que as organizações da sociedade civil[9], inscritas nos Conselhos Municipais de Assistência Social (CMAS) e reconhecidas como integrantes desta rede podem executar de forma indireta ações de assistência social conforme previsão da Tipificação Nacional de Assistência Social (TNSS 2009 e suas atualizações).

Em relação ao número atual de “trabalhadores do SUAS”, conforme dados do Censo SUAS 2013[10], atualmente a “Rede Socioassistencial  do SUAS” conta com aproximadamente 586.600 mil trabalhadores, sendo em torno de 260.000 vinculados à Rede Pública e 326.800 vinculados à Rede Privada.

Exercendo o controle social e público da política de assistência, estão os Conselhos de Assistência Social reconhecidos inicialmente como formas de participação popular na gestão das políticas públicas, pela Constituição Federal de 1988 e, no caso específico desta política, reconhecidos no art. 16 da LOAS. São eles: o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), os Conselhos Estaduais de Assistência Social (CEAS) e os Conselhos Municipais de Assistência Social (CMAS). Também normatizados nos artigos 113 a 124 da NOB–SUAS 2012.

Em relação a alguns dados acerca da implantação de serviços de assistência social no Brasil que se iniciaram a partir do ano de 2003, se destacam os CRAS e os CREAS. Segundo dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic 2013) do Instituto Brasileiro de Geografia (IBGE)[11], os CRAS apresentaram um incremento de 44,9% do ano de 2009 a 2013 contando com 7.507 unidades até a presente data. Já os CREAS passaram por uma ampliação de 79,9% no mesmo período, registrando no país a existência de 2.318 unidades até o momento. Relevante registrar que o Brasil conta com 5.564 municípios (IBGE 2013).  

O SUAS é um sistema de proteção social em constante e acelerado processo de implantação e fortalecimento, a partir da articulação dos três entes federados, dos seus respectivos Conselhos de Assistência Social, de seus gestores, de seus trabalhadores, dos usuários e ainda da sociedade brasileira como um todo, o que fundamentam todos os esforços no intuito de efetivamente alcançarmos os objetivos por ele proposto como um sistema garantidor de direitos da população brasileira que de sua proteção necessitar.

3 A ATUAÇÃO DO ADVOGADO(A) NO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS)

Quando passa a se tratar especificamente da atuação do advogado(a) no âmbito do SUAS, além da previsão constante na NOB–RH SUAS 2006, atualizada pela Resolução CNAS nº 17/2011, não há maiores fundamentações, sejam legais ou teóricas[12], acerca da presença deste profissional neste sistema, o que com certeza é uma das principais dificuldades para o fortalecimento desta função na política atual, ou seja, é possível afirmar que, embora havendo a regulamentação supramencionada, ela ainda não está no plano do real, palpável, factível, estando sua existência ainda em processo de amadurecimento, enquanto um “trabalhador do SUAS”, efetivamente.

A partir da atual estrutura de serviços do SUAS já regulamentada, e a partir das normativas acerca das “Equipes de Referência” preconizadas principalmente pela NOB/RH SUAS 2006 e sua atualização, é possível observar o registro da presença do Advogado(a) nas Equipes de Referência dos seguintes serviços:

Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua – Centro POP:

Fonte: Orientações Técnicas Centro POP – Volume III - MDS 2011

Equipe de Gestão do SUAS:

Fonte: NOB/RH SUAS 2006, atualizada Resolução CNAS nº 17, de 20 de junho de 2011.

Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS):

Fonte: NOB/RH SUAS 2006, atualizada Resolução CNAS nº 17, de 20 de junho de 2011;

Orientações Técnicas CREAS – MDS 2011

 O profissional advogado(a) surge neste contexto como uma figura indispensável na operacionalização do Direito, no âmbito da política de assistência social, como operacionalizador do “Direito à Assistência Social”.

Com certeza a presença do advogado(a), de forma legítima e qualificada na política de assistência social, mais especificamente no âmbito do SUAS, estará ampliando as áreas de atuação deste profissional na gestão pública, até hoje mais focada na prestação tradicional do campo privado, facilitando e contribuindo assim para o fortalecimento do exercício da cidadania pelos cidadãos, principalmente os mais vulneráveis, através da viabilização do acesso aos direitos sociais, direitos socioassistencias e outros, que já estejam constitucionalmente ou legalmente regulamentados e/ou que venham a ser garantidos.