INTRODUÇÃO
O crescimento econômico proporcionando pelo Complexo Industrial Portuário Governador Eraldo Gueiros - SUAPE[1] trouxe um grande número de investimentos e novos empreendimentos para os municípios que estão na área de sua influência, denominada Território Estratégico de Suape[2](TES), levando-os à necessidade de assumirem posturas administrativas mais concretas para atender às demandas do desenvolvimento, como a efetivação do controle urbano e ambiental por meio de novos procedimentos, criação e aplicação da legislação em vigor.
Diante desta necessidade, com o apoio do Governo do Estado por meio do Programa Especial de Controle Urbano e Ambiental do Território Estratégico de Suape[3], alguns municípios reestruturaram suas administrações, observando a necessidade de implantarem procedimentos e revisarem suas legislações, assumindo assim de forma mais efetiva as competências já estabelecidas pela Constituição Federal e regulamentadas por Leis Federais.
Dentre estes procedimentos assumidos, destacamos o que será objeto deste estudo, o licenciamento Ambiental, até pouco tempo realizado apenas pelo Poder Público Estadual, por meio da Agência Estadual de Meio Ambiente - CPRH, e que após a demanda por maior controle e reestruturação das unidades municipais passa a ser também realizado por alguns Municípios na medida de suas competências, estabelecendo legislação e procedimento específico para sua concretização. Destacamos os municípios do Cabo de Santo Agostinho e do Jaboatão dos Guararapes que, dentre os municípios que compõem o Território Estratégico de Suape são os únicos que já estão realizando o licenciamento ambiental. O primeiro licencia de forma plena e efetiva desde o ano de 2010, sendo o primeiro município do Território Estratégico de Suape a assumir tal competência. Jaboatão dos Guararapes iniciou o licenciamento no ano de 2014. O município do Ipojuca está com seu procedimento em fase de implantação, necessitando de regulamentação da lei municipal que estabeleceu o procedimento. Os demais, Moreno, Escada, Ribeirão, Sirinhaém e Rio Formoso, não emitiram o normativo para estabelecer o procedimento.
O licenciamento ambiental é estabelecido dentre as competências administrativas, chamadas de comuns pela Constituição Federal. Ele se caracteriza pelo exercício do Poder de Política Administrativa preventivo, em que cabe ao particular solicitar previamente ao órgão competente a autorização para exercer uma determinada atividade.
O grande número de empreendimentos recebidos de forma acelerada nos municípios que integram do Território Estratégico de Suape demonstrou as deficiências existentes nas suas estruturas administrativas, sinalizando que estas deveriam para acompanhar o desenvolvimento e, ainda assim serem satisfatórias na realização do controle urbano e ambiental, estruturar procedimentos até então desnecessários para as realidades que viviam.
Diante da importância da proteção ao meio ambiente no território do município, ações de planejamento e controle se tornaram necessárias. O processo de aprovação e licenciamento realizado pelo poder público é uma forma de permitir o desenvolvimento ordenado, estabelecendo limites para atuação do particular, de modo que não impeça o crescimento, mas também que este utilize dos recursos ambientais e espaços territoriais de forma eficaz e com menor potencial degradante possível, sendo assim satisfatório para todos.
LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL
O licenciamento ambiental é um importante instrumento, definido na legislação e estabelecido através de métodos específicos que o Poder Público tem para impor limites a atuação do particular, com o objetivo de que sua atividade ou empreendimento possa provocar os menores danos possíveis ao meio ambiente.
É dever, não apenas do Poder Público, mas também de toda coletividade, o papel de preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, conforme dispõe o artigo 225 da Constituição Federal, devendo assim ser utilizado todos os recursos possíveis para alcançar esse fim.
Mesmo sendo papel e interesse de todos a preservação do meio ambiente, há um controle estatal das atividades que precisa ser realizado de forma específica, visando conter a atuação irrestrita daqueles que objetivam desenvolvimento econômico e não estão atentos para a preservação e manutenção dos recursos ambientais. Por isso, ao Poder Público cabe o papel de estabelecer limites ao exercício de atividades que potencial ou efetivamente causem dano ao meio ambiente, tal exigência é o anseio não apenas dos órgãos ambientais, mas de toda a sociedade, conforme explica FARIAS (2013, p. 28).
Paulo de Bessa Antunes destaca que o licenciamento ambiental é condição essencial para o funcionamento regular de uma atividade econômica e que a conformidade ambiental obtida por meio desse instrumento não é apenas uma exigência dos órgãos ambientais, mas da sociedade civil por meio de organizações não governamentais e do próprio mercado.
A Lei 6938/81, que estabeleceu a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) definiu dentre seus objetivos, disposto no art. 4º, I, a compatibilização do desenvolvimento econômico e social com a preservação do meio ambiente, por entender que os objetivos de crescimento econômicos e sociais não devem ser um agente degradador da qualidade ambiental. E estabeleceu o licenciamento das atividades potencialmente poluidoras como um dos instrumentos desta política.
A PNMA definiu atribuições e criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, composto pelos órgãos responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental de cada um dos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), estabelecendo ainda, no seu art. 10 a exigência do licenciamento prévio para as atividades que possam causar degradação ambiental.
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
O licenciamento ambiental é um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente que, juntamente com outros, realizam o controle estatal das atividades que possam causar degradação ambiental. Segundo ANTUNES (2010, p. 146) “o licenciamento ambiental é uma modalidade de controle ambiental específica para atividades que, devido às suas dimensões, sejam potencialmente capazes de causar degradação ambiental.” Portanto, o licenciamento ambiental pode ser entendido como modalidade de uma finalidade maior que é a realização do controle ambiental.
Pode-se dizer que o conceito de licenciamento ambiental foi inicialmente definido por meio da Resolução 237/97 do CONAMA, no seu art. 1º, I.
Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
De acordo com o conceito observamos que o licenciamento é definido como procedimento administrativo, isso porque se constitui uma atuação administrativa do poder público, fundamentado pelo exercício do poder de polícia. Através do Poder de Polícia a administração pública pode condicionar ou restringir o uso de bens e de direitos, desde que essas restrições sejam para o bem-estar coletivo. O Código Tributário Nacional define no seu artigo 78 o conceito de poder de polícia.
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Como se vê é atividade da administração pública que, por meio de sua atuação, restringe direitos em razão do interesse público. Cabe destacar que uma das principais características do poder de polícia é a auto-executoriedade que “é a possibilidade que tem a administração de, com os próprios meios pôr em execução as suas decisões, sem precisar recorrer previamente ao Poder Judiciário.” (DI PIETRO, 2004, p. 114)
Além de ser procedimento administrativo, substanciado pelo exercício do poder de polícia administrativa, do conceito de licenciamento ambiental extraído da Resolução 237/97 do CONAMA também é importante destacar que o licenciamento ambiental não pode ser realizado por qualquer ente ou órgão da administração pública, isso porque há para cada atividade órgãos específicos de licenciamento, desta forma, é imprescindível que o agente licenciador tenha competência para exercer tal atividade.
A competência é uma atribuição do ente, órgão ou agente público para realizar determinada atividade, conforme explica SILVA (1992, p. 419).
Competência é a modalidade de poder de que se reveste os órgãos ou entidade paraestatais para o desempenho de suas funções, ou a atribuição facultada a um órgão, entidade ou agente do Poder Público para tomar decisões.
A competência é atribuída a todos os entes federativos diretamente pela Constituição Federal, de forma horizontal, ou seja, nenhum deles é mais importante do que o outro no exercício de suas atribuições. O Brasil ao adotar o Federalismo como forma de Estado escolheu que todos tenham o mesmo grau de importância, exercendo apenas atribuições diferentes. O critério a ser adotado é o da predominância de interesses, ou seja, de acordo com o assunto, receberá a competência o ente que tiver maior interesse para atuação.
A competência pode ser legislativa, quando se trata de poderes para editar leis e material quando se trata da atuação administrativa para prática de atos de gestão do ente.
A competência legislativa para editar leis em matéria ambiental é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal (art. 24 da CF), cabendo aos Municípios legislar em matéria ambiental sobre os assuntos de interesse local (art, 30, I da CF). O §1º do art. 24 estabelece que no âmbito da legislação concorrente cabe a União estabelecer regras gerais, ou seja, cabe a União traçar a diretrizes para serem aplicadas pelos demais entes, sem entrar em especificidades.
No âmbito da competência material, para atuação administrativa, em relação ao meio ambiente ela é definida como uma competência comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme dispõe o art. 23 da Constituição Federal. É essa competência que permite aos entes citados exercer o licenciamento ambiental na medida das suas atuações administrativas.
O parágrafo único do art. 23 da CF estabeleceu que “leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.” Atendendo a esta exigência é que foi editada a Lei Complementar 140/ 2011 para regulamentar este artigo.
A Lei Complementar 140/2011 fixa normas de cooperação entre os entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) que visam regular as ações administrativas destes na proteção ao meio ambiente, com base no art. 23 da Constituição Federal.
A cada ente federativo compete o licenciamento ambiental na medida de suas responsabilidades, exercendo o Estado competência suplementar para o município e a União a competência acessória para o Estado e Municípios caso estes não assumam suas ações de licenciamento, conforme dispõe o art. 15 da Lei Complementar 140/2011.
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:
I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;
II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e
III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.
Em Pernambuco, o órgão ambiental Estadual, A Agência Estadual de Meio Ambiente - CPRH realizava a competência para o licenciamento de forma plena, assumindo todas as competências Estaduais e Municipais, todavia, na medida em que os Entes Municipais estão se estruturando e assumindo seu papel no licenciamento, a repartição de competência passa a ser melhor distribuída, fazendo com que todos atuem na medida da sua responsabilidade na realização do controle ambiental.
Define a LC 140/2011 no seu art. 9º, XIV, alíneas “a” e “b” que cabe aos municípios promover o licenciamento ambiental em dois casos: nas atividades ou empreendimentos que possam causar impacto local e nas áreas localizadas nas Unidades de Conservação instituídas pelos municípios.
Art. 9º, XIV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
O texto da lei atribuiu aos Conselhos Estaduais de Meio Ambienta (CONSEMA) a definição do que deve ser considerado impacto local e, consequentemente, que estes determinem o que será licenciado pelo município. Desta forma, o legislador transfere para outro ente federativo a responsabilidade de dizer o que é atribuição do município, podendo causar conflitos de competência caso não sejam estabelecidos os respectivos Conselhos Estaduais[4] ou que estes definam de maneira restritiva o papel do município, se não tiverem interesse na municipalização do licenciamento ambiental, dado o fato que o licenciamento ambiental gera ganhos econômicos para o ente que licencia.
É importante destacar que para qualquer atividade ou empreendimento apenas um ente licencia, isso porque não pode o particular ficar à mercê de vários instancias administrativas que se declarem competentes para licenciar uma mesma situação, por isso, deve ser observado em cada caso a competência para o licenciamento de acordo com legislação em vigor.
Desta forma, observadas algumas característica e competência do licenciamento ambiental, podemos considerar que o tema é complexo e exige a análise de várias legislações que dispõem sobre o tema. Atentos a isso é que três municípios inseridos no Território Estratégico de Suape buscaram sua estruturação administrativa e legislativa para atender as demandas do desenvolvimento ocorridas em sua região.
Sendo assim, hoje dois destes municípios do TES já estão efetivamente realizando o controle ambiental das atividades e empreendimentos localizados em seu território, por meio do licenciamento ambiental, que são Cabo de Santo Agostinho[5] e Jaboatão dos Guararapes[6], o próximo que caminha para iniciar o procedimento é o município do Ipojuca[7].
CONCLUSÃO
Como podemos observar, é um processo que se encontra em fase de criação e consolidação, fundamentado por várias leis, doutrina e legislações com os procedimentos previstos, em que deve ser condirada a estrutura administrativa que existe e a que se pretende alcançar para a realização do controle ambiental efetivo em todas as instâncias.
Quando o Município decide assumir e se estruturar para realizar aquilo que é da sua responsabilidade, não está fazendo nada além do desejo do constituinte quando definiu as competências, tomando para si o seu dever de atuação. Todavia, não podemos deixar de destacar também a fragilidade do Poder Público Municipal. A municipalização de atribuições proporcionada de forma inédita pela Constituição Federal de 1988 fez com que o município assuma diversos encargos na sua administração e gestão, entretanto, os municípios, de uma forma geral, ainda encontram muitas dificuldades em gerir tantas responsabilidades devido a orçamento limitado, profissionais desqualificados pelos baixos salários oferecidos, dificuldades em obter os repasses financeiros, limites da lei de responsabilidade fiscal, dentre outros.
Essa decisão Municipal de assumir o licenciamento ambiental em detrimento da atuação supletiva do Estado deve ser analisada de maneira cautelosa, pois, se por um lado o município estará avocando algo que é de sua atribuição e, tecnicamente, já deveria estar sendo feito, por outro lado observamos as fragilidades existentes e possibilidades de falhas na proteção ao meio ambiente caso o ente municipal não esteja adequadamente capacitado para assumir tamanha responsabilidade.
REFERÊNCIAS
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JABOATÃO DOS GUARARAPES (Município). DECRETO Nº 87/2014 – GP. Regulamenta o processo de licenciamento ambiental no município de Jaboatão dos Guararapes, define procedimentos para realização de audiência pública e dá outras providências. DOM 147, Poder Executivo, Jaboatão dos Guararapes, 09 ago. 2014.
PERNAMBUCO. (Estado). Lei 14.249 de 17 de dezembro de 2010. Disponível em <http://legis.alepe.pe.gov.br/arquivoTexto.aspx?tiponorma=1&numero=14249&complemento=0&ano=2010&tipo=>. Acesso em 20 out. 2014.
PERNAMBUCO. (Estado). Lei 14.326 de 03 de junho de 2011. Disponível em < http://legis.alepe.pe.gov.br/arquivoTexto.aspx?tiponorma=1&numero=14326&complemento=0&ano=2011&tipo=>. Acesso em 20 out. 2014.
Notas
[1] O comumente chamado de Porto de Suape fica localizado nos Municípios do Cabo de Santo Agostinho e do Ipojuca, este complexo portuário é administrado pela Empresa Pública SUAPE.
[2] O Decreto Estadual nº 37.160/2011 que instituiu o Plano Diretor – SUAPE 2030, definiu o seu art. 6º o Território Estratégico de Suape e os municípios que o compõem. “Art. 6º. Fica denominado Território Estratégico de SUAPE, para fins de planejamento urbano, toda a área que compreende os Municípios do Cabo de Santo Agostinho, Ipojuca, Jaboatão dos Guararapes, Moreno, Escada, Ribeirão, Sirinhaém e Rio Formoso.”
[3] Este Programa é realizado por equipe específica de trabalho da Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco - CONDEPE/FIDEM, com recursos advindos do fundo social do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, por meio de um Contrato de Colaboração Financeira não reembolsável.
[4] Em Pernambuco a Lei 10.560/1991 cria o Conselho Estadual de Meio Ambiente. Posteriormente a Lei 13.614 consolida e revisa as normas disciplinadoras deste Conselho.
[5] O Cabo de Santo Agostinho está realizando o licenciamento ambiental em seu território desde 2010, sendo pioneiro no TES. É dotado de uma equipe estruturada e capacitada para análise, aprovação e fiscalização no corpo técnico do município, além de ter firmado convênio de cooperação técnica com o órgão ambiental Estadual – CPRH. Para efetivação, editou a Lei Municipal 2513/2009 que dispõe sobre a política ambiental de proteção, controle, conservação e recuperação do meio ambiente, que foi regulamentado pelo Decreto Municipal 546/2010. Desde 2006 já tinha instituído o Fundo Municipal de Meio Ambiente, por meio da Lei 2317/2006, onde as taxas cobradas no licenciamento ambiental serão parte da receita deste fundo.
[6] O município do Jaboatão dos Guararapes iniciou os procedimentos de licenciamento neste ano de 2014, quando editou o Decreto Municipal 87/2014 que regulamenta o processo de licenciamento ambiental. A Secretária de Desenvolvimento Urbano e Sustentabilidade - SEDURBS emitiu a Instrução Normativa 01/2014 em que estabelece os procedimentos relacionados ao licenciamento ambiental no município.
[7] O município do Ipojuca editou a Lei Municipal 1720/2013 que ainda necessita de regulamentação, por isso, ainda não está efetivamente realizando o licenciamento ambiental em seu território. O município também realizou convênio com o órgão Estadual de Meio Ambiente – CPRH e com a Agência Estadual de Águas e clima – APAC.