INTRODUÇÃO
A ciência do direito demanda um estudo multidisciplinar e uma metodologia livre de dogmatismos. A realidade hoje se apresenta mais complexa e dinâmica do que possam inferir os cientistas do direito. A verdade vem sendo construída pela história; desta feita, as ideias e teorias são superadas num espaço de tempo continuadamente mais exíguo.
Com este adendo, nota-se que, de forma direta, a teoria do Estado passa por modificações. Novos fenômenos são submetidos a debate entre os intelectuais. Um destes é o caso da União Europeia e, agora, o Mercosul. Sabe-se que hoje a soberania já não é algo mais absoluto, as fronteiras entre os países não mais representam limites à atuação do Estado, o povo como elemento constitutivo do Estado, ao adquirir dupla cidadania, passar a ser também elemento constitutivo de uma ordem supranacional.
O mundo em que hoje vivemos é marcado pelas contradições e incertezas. Com a globalização, sólidas instituições construídas na modernidade entram em crise. Esta realidade nos traz a quebra de paradigmas. O direito constitucional necessita de um novo caminho, e as águas o levam para o caminho do direito constitucional supra-estatal.
Estamos num tempo onde o isolamento nacional e/ou estatal tornou-se inviável e inconveniente; as interdependências são necessárias; os poderes econômico e jurídico vivem sem pátria. Com isto, está se formando um perfil “homogeneizado” de todos os Estados, nações e povos onde as implicações econômicas de tendência globalizantes e os comprometimentos políticos em torno de causas comuns vão se tornando fonte primária e fundamento dos princípios de onde partem a normatização das modernas constituições.
Deste modo, pode-se a certa altura falar-se em sobrevivência de aspectos teóricos-constitucionais clássicos, como por exemplo, a supremacia da constituição frente a outras normas jurídicas? Ou ainda, com o predomínio ideológico neoliberal, pode-se falar em constitucionalismo social e dirigente, como no welfare state tradicional?
O presente artigo discorre sobre o supra-estatalismo e suas concepções de constituição dissociada do ente Estado, bem como compreender e demonstrar a necessidade do Estado se preparar para esta questão. Como requer todo o trabalho acadêmico, se faz necessário subsídios intelectuais externos e a devida ponderação de tais mudanças no âmbito da Constituição do Brasil e dos processos de integração dos quais o país faz parte. Impossível tal missão sem o estudo minucioso do processo europeu.
Ademais, é necessária uma conceituação do novo fenômeno constitucional chamado “constitucionalismo multinível”. Tema esse que se encontra desamparado na doutrina brasileira, sem muitos pesquisadores. É de vital importância que nosso país tenha pesquisas avançadas nesse sentido, justificando-se a necessidade do presente estudo.
CONSTITUCIONALISMO MULTINÍVEL: PARADIGMA EUROPEU E REFLEXOS NO MERCOSUL
1 A União Europeia: pilares básicos e Constituição
Com a questão da globalização em voga e a evolução da União Europeia, países como o Brasil devem fazer uma profunda reflexão em torno de suas posições políticas. Como uma economia cada vez mais forte deve o Brasil se tornar um país cada vez mais independente do resto da América? Ou ao contrário, como diz a sua Constituição, deve o país buscar uma integração cada vez mais forte com os países da América Latina e assim implantar de vez o “atrasado” Mercosul?
Seria vantajoso para o Brasil copiar o sistema da União Europeia e implantar algo similar nos limites do Mercosul. Uma posição em destaque em um bloco econômico, tal qual a Alemanha ocupa em solo europeu, é mais atraente para a República brasileira do que a autonomia? Acredita-se, por hora, que sim. Mas antes de afirmar categoricamente deve-se fazer um estudo do caso europeu, suas nuances, e assim definir o que de fato seria o ideal para o Brasil.
O direito da União Europeia é o único no mundo que apresenta uma estrutura completa de direito comunitário, assim, inviável esse trabalho sem um estudo prévio e minucioso do direito comunitário europeu. Este é o ponto de partida do estudo. Não há como fazer um exame da matéria em tela utilizando como base o Mercosul, haja vista que é uma organização fundamentalmente diferente do que a União Europeia hoje é.
- Direito Comunitário
Esse novo ramo do direito pode ser definido nas palavras do professor Souto Maior[1]:
O direito comunitário, também denominado direito da integração, está contido no ordenamento jurídico-comunitário, que não se estrutura e desenvolve no território de determinado país, porém no espaço de integração, o âmbito territorial de validade das normas comunitárias, que é regionalizado - p. ex. direito europeu, Mercosul. (SOUTO MAIOR, 2005, p. 55)
Portanto, o direito comunitário é o que acontece hoje em dia na Europa. Por meio deste que a União Europeia se condiciona e atua. Sua definição é difícil, vez que implica a apreensão de diversos ramos do direito.
Alguns autores, com mais particularidade o português Lucas Pires, entendem ser o direito comunitário um novo direito constitucional. Para o autor a Europa encontra-se na vanguarda do agrupamento dos Estados Nacionais em grandes espaços. Indica que temos a construção de um espaço de supranacionalidade, mais do que simplesmente uma união de Estados em uma organização internacional, tal qual a ONU ou OTAN. Há uma progressiva teorização constitucionalista dos tratados constitutivos da União Europeia, assim como uma constitucionalização dos referidos tratados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça comunitário. Gradativamente, percebe-se a formação de valores comunitários autônomos que se desdobram em princípios e direitos fundamentais, distinção de poderes, rigidez formal e material dos tratados, etc, ou seja, na visão do autor, tudo isso caracteriza a formação de uma “Constituição Europeia”, resultando a construção de uma federação de Estados Europeus.[2]
Naturalmente, o próprio professor Lucas Pires (1997) destaca alguns empecilhos para total aceitação de sua tese, entre eles a falta de legitimidade democrática (mais tarde analisada) e a autonomia institucional.
Uma das preocupações deste autor é a falta de um povo próprio dos estados supranacionais. Com base na experiência europeia (não haveria como ser diferente) Avelãs Nunes (2007) explica essa problemática, diz que a recusa da possibilidade de uma Constituição Europeia, para muitos, está na falta de um poder constituinte, e este só pode existir num povo que se assuma como comunidade, exprimindo tal sentimento através do sufrágio universal[3]. O que não ocorreu ainda, apesar das tentativas (que se prosseguem[4]).
Mais importante referir, em termos de direito comunitário (europeu) são dois princípios-chave: o princípio da primazia e o princípio da aplicabilidade imediata do direito comunitário, vistos como exigência existencial da ordem jurídica europeia.
O princípio da primazia do direito comunitário é o que assegura que os Estados-Membros participantes não poderão invocar suas legislações nacionais para impedir a aplicação do ordenamento jurídico comunitário em vigor[5].
Já é através do princípio da aplicabilidade imediata do direito comunitário que as regras comunitárias integram-se abstratamente às ordens internas dos Estados-Membros, sem a necessidade de nenhuma medida nacional de incorporação[6]
Avançando, no Brasil e na América do Sul, ainda não se vivencia o direito comunitário pulsante que existe na Europa. Precisamos, com certa urgência, nos adequar aos novos conceitos e evoluções que advêm da implementação (surgimento) cada vez mais robusta do direito comunitário no solo europeu.
Viu-se que, hoje, há uma dificuldade de caracterização dessas inovações pela dogmática jurídica. Nessa seara surgem vários problemas: é o direito comunitário um novo direito constitucional, agora com alcance continental e organização federal? Ou se trata apenas de uma versão mais aprofundada do que se entende na teoria do direito internacional público por direito internacional regional? Seria um novo ramo autônomo do direito que em breve ocupará o espaço dos diversos direitos constitucionais estatais? Ou ainda um ramo autônomo que coexistirá com o direito constitucional dos Estados sem implicar a substituição deste?
Por fim, Edward e Lane[7] que esclarecem:
Those basic principles of community law can be mastered in a relatively short time by any reasonably intelligent person who is not blinded by preconceived ideas. Community law is, after all, a new typee of law, designed to deal with the problems of the late twentieth century: it affects us all, and it ought to be accessible. (edward e Lane,1995, p.4)
1.2 O projeto da Constituição da União Europeia
Acompanhamos, com o devido esmero, a definição de Canotilho.[8]
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Quem falar de Constituição europeia deve ter presente que esta Constituição é (1) um contrato da sociedade europeia com os seus cidadãos, os seus municípios, as suas regiões e as suas Nações e os seus Estados Membros; (2) uma identidade cultural formada por várias culturas; (3) um espaço de cultura, de religião, educação, ensino, ciência, arte e desporto; (4) é um espaço de cultura jurídica assente na unidade e pluralidade, com os princípios jurídicos fundamentais, os direitos fundamentais e valores comuns a constituírem uma verdadeira “constituição do pluralismo”; (5) um espaço de publicidade plural onde a política assume um papel de relevo, com os partido de nível europeu, as associações, as igrejas e confissões religiosas, as organizações não governamentais, as instituições científicas na qual caberá uma “teoria comparada da Constituição”; (6) uma comunidade constitucional constituída pelas Constituições nacionais e a Constituição Europeia; (7) uma casa cultural onde a cultura constitucional de liberdade e identidade forma a dimensão profunda do processo e conteúdo da integração europeia; (8) um espaço jurídico em que desaparecerá o “Direito Europeu” para dar lugar a disciplinas como “Direito Constitucional Europeu”, “Direito Administrativo Europeu” articuladas das dimensões específicas europeias e das dimensões jurídico-constitucionais estaduais; (9) um espaço onde o “constituir Constitucional” faz referência a instâncias universais e a dimensões transcendentais (CANOTILHO, Disponível em: < http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/canotilhon.pdf>. 2011)
Após essa brilhante definição, que elucida e conceitua, prosseguimos trazendo umas das questões em constante discussão na doutrina especializada. Refere-se à formação do Estado Federal Europeu, defendido por muitos autores, como Rudolf Bernhardt e Hermann Mossler.[9] Com algumas variações, é o mesmo caminho que toma o já citado professor português Lucas Pires e a professora argentina Laura Dromi San Martino, que defendem a existência de um “direito constitucional da integração”, com o suporte de uma “constituição material” da União Europeia. Compartilhando a tese, encontramos o professor Vilhena Vieira.[10]
Em sua concepção atual, pós‑Maastricht, esse processo de integração não mais se enquadra nos modelos tradicionais de organização internacional ou confederação. Porém, o grau atual de integração não permite afirmar que a União Européia seja um Estado federal, como o americano, brasileiro ou alemão. Mas isso não significa que os europeus não estejam experimentando um processo de constitucionalização, heterodoxo em termos da dogmática do direito constitucional, mas, sem sombra de dúvida, constitutivo de uma comunidade jurídica. Portanto, constitucional no sentido aristotélico (VIEIRA, 1999, p. 21).
Com o advento do Estado Federal, ou sua negativa, o processo de criação de uma Constituição está acontecendo. O professor Jorge Miranda, ao falar sobre o Estado Europeu, esclarece: “move-se, do século XVI aos nossos dias, num mundo em transformação e ele próprio é um poderoso agente de transformação do mundo”[11]. É latente que uma Constituição Europeia seria uma inovação em todos os sentidos, principalmente normativo.
Nesse sentindo, em defesa da inovação, Avelãs Nunes[12]:
a vida não pára em obediência aos conceitos históricos elaborados em certa época. O processo da história faz o seu curso e não se “preocupa” com a ultrapassagem e o descrédito de velhos conceitos. As categorias teóricas é que tem de acompanhar a vida, e não ao contrário (Avelãs Nunes, 2007, pp. 27-33)
Na realidade, o projeto de constituição europeia pretende, além de unir os tratados já existentes, reforçar a imagem da instituição através de um dispositivo uniforme e monolítico. Contra, naturalmente, estão os autores que afirmam não haver os requisitos básicos para a formação de uma constituição dentro da política da união europeia.
Enfim, as medidas estão sendo tomadas. Já há um referendo sendo votado em todos os países participantes. Espera-se a ratificação do texto já escrito. Após a aprovação, ou não, teremos mais subsídios para interpretações e principalmente poderemos ver sua aplicabilidade prática.
1.3 Problemáticas
Nesse universo acima discutido, várias questões são controversas, vamos repassar alguns pontos importantes.
Salienta o professor português Lucas Pires, como já afirmamos, diversos problemas dessa nova caracterização do direito comunitário como um novo direito constitucional. Aponta o autor a questão da insuficiente legitimidade democrática e autonomia institucional, entre outras.[13]
Atemo-nos, por agora, a questão da legitimidade democrática. Primeiro explicamos a repartição dos poderes na União Europeia. O poder executivo é dual, exercido pelo Conselho da UE e a Comissão. O primeiro consiste em um órgão intergovernamental com representantes do governo de cada um dos Estados-Membros e vinculados aos mesmos. Tem como funções a coordenação das políticas econômicas gerais e a atribuição à comissão da competência de execução das normas por ele estabelecidas, além de poderes decisórios. A Comissão, por sua vez, exerce um papel consultivo através de suas recomendações e pareceres e o papel executivo das normas comunitárias, além de deter a exclusividade da iniciativa das propostas normativas da UE. É composto de pelo menos um nacional de cada Estado, para exercer um mandato de cinco anos.[14]
Atualmente, após o Tratado de Lisboa houve uma revisão nos pressupostos democráticos da União Europeia, reconhece-se isso. O parlamento europeu finalmente ganhou o estatuto pleno de legislador. Ocorre que tal poder permaneceu ainda, em pé de igualdade, com a Comissão. A nova interface institucional preconizada no Tratado de Lisboa garantiu, ao menos, legitimidade ao parlamento, mas sabe-se que o papel do ente político ainda é aquém do que se espera.
O déficit democrático da União Europeia advém, também, da pequena aproximação entre ela e os cidadãos comuns, haja vista que o único órgão democrático, o parlamento, não é o mais importante.
Veja, não cai bem aos olhos saber que a exclusividade das propostas normativas não é do parlamento europeu. A questão trazida aqui é se esse modelo é o mais correto. Se no futuro, com a integração das comunidades da América do Sul tal modelo deva ser copiado tal qual aqui descrito. Seria a maneira correta de exercer a democracia? Já há um parlamento eleito democraticamente, não caberia a ele fazê-lo o papel da comissão (neste caso). Não deveria continuar o ideal da repartição dos poderes no âmbito supranacional?
Passando essa problemática, outro tema de extremo interesse é o Tribunal de Justiça da UE. O tribunal tem tido um papel decisivo não somente como intérprete do direito comunitário, mas também como criador deste (mais um aspecto da legitimidade democrática a ser debatido), reinventando-o e construindo verdadeiras mutações constitucionais em torno do teor textual das normas comunitárias. Para Renoux[15]. (1999, p. 279), “a Europa, atualmente, é mais do direito do que da política, a corte usando amplamente seu poder de interpretação, preenchendo o vazio ou a paralisia política com uma apreciação política” Uma das decisões do Tribunal dá aplicabilidade direta da legislação comunitária, tornando-a hierarquicamente superior ao direito nacional. Assim a legislação proveniente dos órgãos da UE incorpora automaticamente ao ordenamento jurídico interno de cada Estado-Membro.
Essa atuação ativista do Tribunal europeu merece ponderações. Novamente segue-se a pergunta se tal posicionamento deve ser adotado em uma futura integração dos países sul-americanos.
2 O conceito de Estado e a questão da soberania
Tão importante quanto os desdobramentos anteriores, faz-se necessário um estudo minucioso da soberania de cada país e as interfaces causadas por esse novo fenômeno chamado de “constitucionalismo multinível”.
Observamos que o conceito de soberania está condicionado à história e espelha circunstâncias de cada época, suas ideias, seus sucessos, enfim, os fatos acontecidos no tempo e no espaço[16].
Na linha tradicional, a soberania é um atributo ou uma propriedade do poder estatal. Dada sua importância, tanto teórica quanto prática, há autores que a consideram inclusive como um dos elementos de existência do Estado ("povo, território e soberania"), é dizer: se não é soberano, não é Estado.
Assim, a teoria tradicional ,coloca a soberania como um atributo ou propriedade do poder estatal, numa concepção que começou a ser formulada ainda no século XVI e cujo autor originário seria Jean Bodin ("Os seis livros da República”, 1576) - nada obstante os conceitos básicos provenham já do direito romano.
Para Canotilho[17], em uma abordagem mais atual, a soberania, em termos gerais, traduz-se num poder supremo no plano interno e num poder independente no plano internacional. Ocorre que com essas novas acepções de Estado, ou seja, a abertura internacional pressuporá uma abertura da constituição, que deixa de ter a pretensão de fornecer um esquema regulativo exclusivo e totalizante assente num poder estatal soberano para aceitar os quadros ordenadores da comunidade internacional.
Desta feita, apresenta-se uma crise no conceito de Estado em face da relativização da soberania, que implica necessariamente uma reformulação da ordem jurídica constitucional que é o instrumento jurídico fundamental conformador do Estado, instituição esta que é reflexo da identidade cultural, social, normativa e política de um povo. Sobre o tema, ainda Canotilho (idem), conclui que a identidade da constituição não significa continuidade ou permanência do “sempre igual”, pois, num mundo sempre dinâmico, a abertura à evolução é um elemento estabilizador da própria identidade[18].
Noutro viés, observa-se que alguns doutrinadores se contrapõem ao analisar a soberania de países que fazem parte de ordens supranacionais, via de regra, obviamente, a União Europeia. Parte deles afirma que houve relativização da soberania desses Estados, ou, contrario sensu, afirmam que a soberania continua a mesma de antes, ou até mais fortalecida[19].
Um fato é explícito, a nosso ver. Se um país não tem mais a superioridade de suas normas, submetendo-se aos ditames de um órgão que não é totalmente controlado por seus conterrâneos, portanto, agentes externos, obviamente que sua soberania é relativizada. A questão em pauta, cuja análise seria feita caso a caso, é a se tal procedimento é benéfico ao país. Logo, se o país aceita, de bom grado, participar de uma ordem supranacional, é porque acredita que isso será vantajoso.
3 Sobre o constitucionalismo multinível
O foco central de nosso trabalho é estabelecer um conceito e, por conseguinte uma maior compreensão acerca das novas teorias da constituição que estão surgindo devido ao quadro estabelecido pela globalização.
Não há, no Brasil, muitas pesquisas relacionada ao tema. Conforme previu o autor Uadi Lammêgo Bulos[20], “em breve, as discussões travadas em todo o mundo globalizado girarão em torno do multilevel constitucionalism, dando lugar aos debates sobre interconstitucionalidade, interculturalidade e constitucionalismo eletrônico”. O autor fez tal afirmação supondo uma reavaliação de conceitos clássicos, a fim de adequá-los aos novos tipos organizatórios de comunidades supranacionais, a exemplo da União Européia, do Mercosul e da Nafta.
Muitos são os nomes das novas teorias do fenômeno já descrito. A interconstitucionalidade, nas palavras de Canotilho[21].: “estuda as relações interconstitucionais, ou seja, a concorrência, convergência, justaposição e conflito de várias constituições e de vários poderes constituintes no mesmo espaço político” (CANOTILHO, 2003, p. 1425).
Uma bela definição é a apresentada pelo autor Giancarlo Rolla[22], traduzido para espanhol por Francisco Miguel Bombillar Sáenz:
Desde una perspectiva europea, este fenómeno puede compararse a las relaciones existentes entre la Unión Europea y sus Estados miembros: específicamente, todas las relaciones intra-institucionales son definidas por su conformidad con unas mismas reglas, esto es, leyes homogéneas, medidas coordinadas para la implementación de necesidades comunes, reconocimiento del principio de subsidiariedad en relación con la distribución de competencias. El constitucionalismo multinivel está fundado sobre el reconocimiento de dos principios institucionales (ROLLA, Disponível em: <http://www.ugr.es/~redce/REDCE8pdf/09GiancarloROLLA.pdf>. Acessado em: 25 de jul. de 2011)
Basicamente, em poucas palavras e em nossa concepção, o constitucionalismo multinível deriva dos governos em escalas, ou seja, vários atores governam em múltiplos níveis. Em lugar do monopólio decisório, há uma rede integrada de governo, com interesses entrelaçados e buscando um fim comum.
A aparição do novo sistema político europeu, plural e composto de níveis e instâncias de governos múltiplos e heterogêneos está a criar novos marcos e contextos que oferecem possibilidades inéditas para a expressão e canalização de interesses, assim como para a participação na formulação de políticas públicas relativas aos diferentes âmbitos de níveis políticos-territoriais. Concretamente, os movimentos regionalistas e nacionalistas periféricos pediram apoio e suporte para as suas reclamações no âmbito da União Europeia. Assim, desenvolve-se o que se chama de constitucionalismo multinível.[23]
Hodiernamente busca-se uma definição desse novo tipo de constitucionalismo. Tal tarefa deve ser primordial, haja vista constante indefinição e mutação[24]:
La aceleración del ritmo de integración europea desencadenada por el Acta Unica pero impulsado definitivamente en Maastricht alienta una nueva teorización sobre el ordenamiento europeo y su relación con los ordenamientos de los Estados miembros. El proceso de integración acaba por sancionar como evidente la erosión de la autonomía estatal obligando a formalizar teóricamente una nueva interrelación. Sin embargo, la creciente centralidad europea y su indiscutible autonomía no implica la traslación de la idea de la estatalidad al ordenamiento europeo. La propuesta es fijar conceptualmente, teorizar, el nuevo espacio común que, en cualquier caso, afirma la centralidad europea en esa relación entre ordenamientos, pues la autonomía esencial, aunque predicada en cada nivel normativo, reside en el europeo que actúa de marco global (BULGA, Disponível em:<http://epacio.uned.es/fez/eserv.php?pid=bibliuned:TeoriayRealidadConstitucional-2005-15-3140&dsID=maestro_buelga.pdf>. Acessado em: 22 de jul. de 2011)
Um dos conceitos mais avançados é o da interconstitucionalidade, é por ele que traçaremos um paralelo, ainda que simplório, mas efetivo. Explica o professor Lucas Pires que interconstitucionalidade pressupõe uma adequada correlação entre diversas constituições, ou seja, as constituições estatais e supra-estatais precisam estar em um processo de “ininterrupta osmose”, saindo do seu tradicional isolamento intra-estatal e conectando-se interestatalmente com outras constituições.[25]
Em nosso entendimento, é como ocorre nas relações entre as constituições estaduais e a constituição federal no Brasil, e também, em outros estados federados. Ocorre que o viés é diferenciado, pois na interconstitucionalidade há a existência de uma rede de constituições de Estados soberanos; criam-se turbulências na estrutura constitucional dos Estados por outros entes políticos (como as organizações supraestatais); surge uma recombinação das dimensões constitucionais clássicas através de “sistemas organizativos de grandeza superior”; há uma articulação de coerência constitucional estatal com a diversidade de constituições inseridas na rede de interconstitucionalidade; e por fim, produz a criação de um sistema jurídico-político caracterizado por um grau suficiente de “confiança condicionada” entre as várias constituições presentes na referida rede e entre a constituição do ente jurídico supraestatal.[26]
Por fim, em palavras mais simples e diretas, a teoria da interconstitucionalidade busca um “direito constitucional comum europeu” ou uma “constituição comum europeia” (projeto esse em evidência na comunidade europeia).
A abertura teoria ao interconstitucionalismo afigura-se imprescindível, a nosso ver, sendo que desta reflete-se a necessidade de reformulação da teoria da constituição.
Jorge Miranda[27] tem opinião diversa:
Na nossa maneira de ver, embora se possa falar em direito constitucional europeu na segunda acepção (ou seja, no sentido lato em que se fala em direito constitucional das Nações Unidas, do Mercosul, da Liga Àrabe, da Organização Internacional do Trabalho, etc.), a Constituição europeia não participa da natureza de Constituição no sentido nascido no século XVIII, na Europa e na América. Nem tão pouco se manifestou até hoje um poder constituinte europeu que se possa considerar-se da mesma natureza do poder constituinte exercido no interior de cada Estado (MIRANDA, 2011, p. 22).
Enfim, os posicionamentos são conflitantes. Os autores divergem sobre a (in)existência de um “povo europeu” (o que reflete na questão da supremacia constitucional e no conceito de Estado) e sobre sua participação no processo (déficit democrático). A questão da supremacia hierárquica é profundamente debatida e não há como chegar a um conceito. Toda a evolução da União Europeia é condicionada a resolução desses impasses.
4 O Mercosul
Impossível não apresentar a experiência brasileira em termos de integração internacional. É saudável uma observação dos aspectos políticos e institucionais do Mercosul, será feito.
A América Latina vivencia um período de questionamentos. A insegurança com a mudança do quadro internacional não é uma característica somente do Brasil. Os latinos, em especial os sul-americanos, sentem-se inseguros em compartilhar o que, ao seu ver, é o seu poder. Todavia, acreditamos, já há um modelo vitorioso (nesse sentido) a ser seguido e espelhado: a União Europeia.
Obviamente se sabe que trabalhar constitucionalismo e, principalmente, constitucionalismo multinível no continente americano em nada se compara ao europeu. A ideia de integração na continente americano padece de dificuldades históricas de implementação prática, pois as disparidades entre os países que se localizam na América são muitíssimo superiores às existentes em solo europeu. Um processo de integração entre Estados com realidades socioeconômicas tão diferentes, tais como EUA, Canadá, Honduras e Paraguai, por exemplo, enfrenta desafios muito maiores que o mero diálogo entre constituições.
Existem várias organizações supranacionais na América. Mas, para sermos objetivos, tendo em vista o âmbito e os objetivos da análise que aqui se faz, falaremos com mais propriedade do Mercosul. Até porque, se falássemos de integração com os EUA, a abordagem necessitaria ser infinitamente mais densa, profunda e abrangente.
Historicamente, o Mercosul surgiu de diálogos entre o Brasil e a Argentina, com o tratado de Iguaçu (1985), que culminou na Ata de Buenos Aires, estabelecendo a instituição definitiva de um mercado comum entre os dois países. Em 1991 paraguaios e uruguaios se uniram aos argentinos e brasileiros e formaram, em conjunto, o Mercado Comum do Sul – Mercosul, por meio do Tratado de Assunção.
Antes das características primeiras do Mercosul, cabe lembrar que a instituição do mundo que mais se assemelha à União Europeia é a Comunidade Andina de Nações. A CAN é composta por: Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela. Nesta há um parlamento supra-estatal e um Tribunal de Justiça da comunidade. O único problema são as crescentes instabilidades políticas que enfrentam os países (vide Venezuela). Importante é frisar que a CAN possui instituições formalmente mais adequadas ao avanço de um processo de integração do que o Mercosul.
Voltando ao Mercosul, uma das características é que se optou por não criar um Tribunal (inicialmente), preferindo um sistema combinado de negociações diretas, intervenção do Grupo do Mercado Comum e arbitragem. Para alguns autores a falta de uma Corte supraestatal nos moldes europeus seria um dos pontos de dificuldade de implementação das normas do Mercosul.[28]
A verdade é que os objetivos mercosulinos são bem mais limitados e modestos que os da União Europeia. O Mercosul ainda nem conseguiu implantar seu principal objetivo, o mercado comum. Existem dificuldades, uma delas (a principal) é exatamente o Brasil, pois coloca entraves à formação de uma estrutura institucional mais sólida, seja no nível das decisões judiciais, seja na seara legislativa e constitucional.
Em 2004, o Mercosul deu um grande passo com o protocolo de Olivos. Criou-se o Tribunal Permanente de Revisão, é a primeira vez que se estabelece uma justiça permanente na entidade, ainda que subsistam os tribunais arbitrais ad hoc como uma espécie de primeira instância. Foi um avanço significativo.
Enfim, pela parte histórica o acima referido já nos traz um belo paralelo da realidade hoje encontrada na América do Sul. Como se percebe, não há no Mercosul uma circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais. Obviamente que tal fato não perdurará para sempre, cabendo, então, de se obter respostas (precoces) sobre como será o processo integratório e suas consequências.
Observa-se que todos os países do Mercosul são vinculados á cultura jurídica romanista. Todos têm constituições codificadas, forma republicana e sistema presidencialista. Ótimos indícios para uma rede constitucional.
Em senso contrário, há a dificuldade de o Brasil ser maior (em extensão, PIB, população, etc.) que todos os outros membros juntos. Tal disparidade não existe na Europa. Enfim, questões a serem debatidas.
No entanto, sobre o tema, países como o Brasil e demais parceiros de Mercosul precisam de instrumentos constitucionais emancipatórios para garantir o acesso de suas populações a patamares minimamente aceitáveis de direitos sociais e econômicos. Se houver, no futuro, um processo integração tal qual a União Europeia, não há como ser repetido o mesmo ditame, haja vista as realidades brutalmente diferentes. Os países sul-americanos já referidos ainda não conseguiram a pacificidade nos temas dos direitos fundamentais, ainda são carentes de uma postura mais ativa do Estado, se houvesse um consenso em torno de uma nova formatação de constitucionalismo, o pilar básico não poderia ser o fator econômico, e sim o social.
Se na União Europeia houve (e continua acontecendo) um nivelamento entre as nações mais pobres e as mais abastadas, aqui a prática nos traria uma união, ou seja, todas as nações teriam de acender níveis mais altos em conjunto, resolvendo os mesmos problemas (comuns em todos os países). Não haveria um só país com crise financeira – todos estão[29].
Por fim, pode-se pensar em uma nova forma de governar. Um processo de interconstitucionalismo seria uma opção, ou não.
5 O dilema dos direitos fundamentais
Ainda, importante um breve comentário sobre o desenvolvimento da matéria dos direito fundamentais nesse novo contexto constitucional. Começamos por Bobbio[30]: “a efetivação de uma maior proteção dos direitos do homem está ligada ao desenvolvimento global da civilização humana” (BOBBIO, 2004, p. 45).
Isto posto, entende-se que os direitos fundamentais estão em grande expansão (não haveria como ser diferente). Não se encontram mais no centro das discussões os já positivados e protegidos direitos de primeira e segunda geração. Ademais, compreende-se que os direitos de terceira geração ainda não encontraram o reconhecimento pelo direito constitucional (salvo exceções), mas seguem essa direção. Hodiernamente, os direitos fundamentais em voga são os da quarta geração. Destacam-se: o direito à democracia, o direito à informação e o direito ao pluralismo. Esses direitos, de filosofia negativa, estão, de certa maneira, “afrouxando e debilitando laços de soberania”.[31]
Nesse viés, instala-se, definitivamente, “o debate de um constitucionalismo supranacional, mundial, que congregue a comunidade internacional em uma única ordem legal sustentada em um projeto humanitário”[32]. Cita-se Jose Maria Gómez[33]:
É preciso construir um projeto de democracia cosmopolita, sustentando tanto as garantias institucionais e normativas que assegurem a representação e participação de caráter regional e global, quanto em ações deliberativas e em rede que expandam e adensem uma esfera pública sobre as mais variadas questões relevantes (GÓMEZ, p. 93).
Nota-se que a força expansiva dos valores da dignidade da pessoa humana e dos direitos fundamentais deve servir de parâmetros axiológicos a orientar a compreensão do fenômeno constitucional que se instala, já antes discutido.
O direito comunitário europeu iniciou projetado em cunho iminentemente econômico. Ocorre que, com o desenvolvimento da União Europeia, as tratativas sobre outros temas ganharam seu espaço. Com isso, a legislação comunitária avançou, alicerçando os direitos humanos e os discutindo em seus tratados e jurisprudências. Compreendeu-se que os direitos fundamentais devem ter proteção jurídica também no âmbito supranacional – reflexo exposto no Tratado de Lisboa.
Há quem diga que embora promover os direitos fundamentais sem articulá-los às genealogias da identidade nacional comporte uma complexibilidade considerável. Não é o pensamento dominante, haja vista a universalidade reservada a esses direitos, que, sem dúvidas, ultrapassam fronteiras.
É inegável que os avanços da política europeia, nesse sentido (direitos fundamentais), trazem conforto. São várias as citações nos tratados, ou até mesmo a Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia que embasa completamente o assunto. A União Europeia, até mesmo pelo aspecto multicultural, necessita de uma legislação que pregue respeito e igualdade – foi feito. É isso que deve ser copiado e aprendido, como exemplo.
CONCLUSÃO
Vivemos em uma nova ordem mundial, onde os conflitos do passado não interferem na realidade presente. Os povos de todo o mundo (com exceções) se harmonizam, deixando as antigas desavenças no pretérito. Nesse novo contexto, surge um novo tipo de forma de governo e de sobrevivência dos Estados. Deixa-se de lado o caráter exclusivo e solitário de cada nação, para uma convivência harmoniosa entre vários países, principalmente os de mesma região geográfica.
A comunidade internacional está recebendo a atenção que lhe foi negada durante um bom tempo da história. Isso, naturalmente, é saudável. Tal fenômeno faz com que alguns países se aglutinem em uma só organização, formando um governo único e comum. É o que visivelmente acontece com a União Europeia, tão debatida na presente trabalho.
Buscou-se apresentar que há, hoje, uma pretensão e tendência universalista que se situa em todos os setores. Percebe-se que há um certo esgotamento do tradicional Constitucionalismo, que Canotilho denominou como “mal-estar da Constituição”, este ocorre pelo rápido processo de integração regional, de globalização econômica e de universalidade dos direitos humanos. Também Canotilho já fala em Constitucionalismo Global.
Um dos objetivos aqui descritos foi apresentar uma nova vertente da teoria do estado, que foi modificada com o surgimento das instituições jurídicas internacionais. Vimos que o conceito de soberania foi relativizado. Observamos a formação e estruturação da União Europeia, suas nuances e problemas. Compreendemos o porquê do Mercosul não evoluir.
Obviamente que o objetivo deste trabalho foi modesto, haja vista o conteúdo vasto. Uma simples apresentação do tema foi o suficiente para nos fazer refletir. O foco era demonstrar a experiência europeia e perceber se era interessante e viável a repetição desta aqui na América do Sul.
Concluiu-se que não há comparação entre as duas realidades, e sim, um inesgotável vão de diferenças. Tais diferenças, das simples até as mais complexas, atrapalham por demais o futuro próximo do Mercosul. Somente a pressão global, principalmente (ou exclusivamente) de origem econômica fará o Brasil e seus parceiros acelerarem o processo de integração. Terão de ser astutos o bastante para perceber as beneficies de tal procedimento não só para economia, mas para sua população.
Ainda, foi frisado no presente trabalho os problemas do método europeu. Nada incorrigível, como se viu. Importante que as autoridades sul-americanas se esforcem em copiar o conveniente e correto.
Na questão jurídica, várias são as descobertas. Desde uma nova (para nós, brasileiros) matéria de estudo, o “direito comunitário”, até profundas mudanças no conceito de Constituição. Nada melhor que observar com expertise os novos ramos e tentar desenvolve-los com sapiência. Ademais, tentou-se apresentar o “constitucionalismo multinível”, criação da doutrina do velho mundo, que expõe a nova formatação de Estado, como este age e suas políticas públicas.
Por fim, imagina-se que o futuro dos povos seja pautado na união. Essa união deve ser verdadeira e planejada. Metas devem ser traçadas e objetivos cumpridos. Provavelmente no futuro as nações dependam umas das outras mais do que nunca, se o processo de integração já estiver em pleno funcionamento, melhor para todos.
REFERÊNCIAS
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[1] SOUTO MAIOR, José, Borges. Curso de direito comunitário. São Paulo: Saraiva, 2005.
[2] PIRES, Francisco Lucas. Introdução ao direito constitucional europeu. Coimbra: Almedina, 1997. passim
[3] AVELÃS NUNES, A. J. A constituição europeia: a constitucionalização do neoliberalismo. São Paulo: RT, 2007. p. 25.
[4] Há um esforço considerável de alguns países para a aprovação de uma Constituição Europeia, idealizada no Tratado de Lisboa. Cada país deve realizar um referendo para a aprovação, alguns já reprovaram.
[5] SEITENFUS, Ricardo Antônio Silva; VENTURA, Deisy de Freitas Lima. Direito internacional público, p. 501-502.
[6] Ibidem, p. 215.
[7] EDWARD, David. LANE, Robert C. European community law: an introduction. Edimburg: Butterworths, 1995. p.4.
[8] CANOTILHO, J. J. Gomes. A constituição europeia entre o programa e a norma. Disponível em: < http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/canotilhon.pdf>. Acessado em 29 ago. de 2011.
[9] CASSELA, Paulo Borba. União Europeia e seu ordenamento jurídico. São Paulo: LTr, 2002, p. 293-294.
[10] VIEIRA, Oscar Vilhena. “Realinhamento Constitucional”, in: Direito Global. São Paulo: Max Limonad, 1999, p.21.
[11] MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da constituição. Rio de Janeiro: Forense, 2002. P. 39
[12] AVELÃS NUNES, A. J. A constituição europeia: a constitucionalização do neoliberalismo. São Paulo: RT, 2007. P, 27-33.
[13] PIRES, Francisco Lucas. Introdução ao direito constitucional europeu. Coimbra: Almedina, 1997.
[14] CAMPOS, João Mota de. Manual de direito comunitário. 3ª ed Lisboa: Calouste Gulbekian, 2002, p. 69ss.
[15] RENOUX, Thierry S. “O federalismo e a União Europeia. A natureza da comunidade: uma evolução na direção de um Estado Federal? Um federalismo sem federação”, in: Direito Constitucional – Estudos em homenagem a Manoel Gonçalves Ferreira Filho. São Paulo: Dialética, 1999.
[16] AZEVEDO, Oldemar. Soberania (noções e fundamentos). São Paulo: Lex, 1958, p. 63.
[17] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. Ed. – Coimbra: Almedina, 2003, p. 367.
[18] Ibidem, p. 1057.
[19] JUNIOR, Valdir Ferreira de Oliveira. Constitucionalismo multinível – contribuição para a compreensão da interconstitucionalidade no Estado constitucional. Revista Eletrônica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 10, abril/maio/junho, 2007.
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[20] BULOS, Uadi Lâmmego. Vinte anos da Constituição de 1988. Disponível em: < http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/16521-16522-1-PB.pdf>. Acessado em: 25 de jul. de 2011.
[21] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. Ed. – Coimbra: Almedina, 2003, p. 1425.
[22] ROLLA, Giancarlo. El desarrollo del regionalismo asimétrico y el principio de autonomia en los sistemas constitucionales: un acercamiento comparativo. Disponível em: <http://www.ugr.es/~redce/REDCE8pdf/09GiancarloROLLA.pdf>. Acessado em: 25 de jul. de 2011.
[23] MENAUT, Antonio-Carlos Pereira. SALGADO, Argimiro Rojo. Multiconstitucionalismo e multigobierno: estados e rexións na Unión Europea. Universidade Santiago de Compostela: Vigo, 2005, p. 16.
[24] BULGA, Gonzalo Maestro. Poder constituyente, principio democrático y continuidad en el tratado constitucional de la unión europea. Disponível em:<http://epacio.uned.es/fez/eserv.php?pid=bibliuned:TeoriayRealidadConstitucional-2005-15-3140&dsID=maestro_buelga.pdf>. Acessado em: 22 de jul. de 2011.
[25] PIRES, Francisco Lucas. Introdução ao direito constitucional europeu. Coimbra: Almedina, 1997, p. 17.
[26] GALINDO, Bruno. Teoria Intercultural da Constituição: a transformação paradigmática da teoria da constituição diante da integração interestatal na União Europeia e no Mercosul. Livraria do Advogado: Porto Alegre, 2006, p. 218.
[27] MIRANDA, Jorge. “O direito Constitucional Português da Integração Europeia – alguns aspectos”, in: Nos 25 anos da Constituição da República Portuguesa de 1976 – Evolução Constitucional e perspectivas futuras. Lisboa: Associação Acadêmica da Faculdade de Direito, 2001, p. 22.
[28] GALINDO, Bruno. Teoria Intercultural da Constituição: a transformação paradigmática da teoria da constituição diante da integração interestatal na União Europeia e no Mercosul. Livraria do Advogado: Porto Alegre, 2006, p. 252.
[29] Naturalmente o Brasil possui uma ligeira vantagem nesse aspecto, devido ao aquecimento da economia, mas quem conhece a realidade brasileira sabe que a maioria da população ainda sofre e vive abaixo da linha da pobreza, o que é inaceitável.
[30] BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 45.
[31] BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 571.
[32] BOLZAN, José Luis, de Morais. As crises do estado e da constituição e a transformação espacial dos direitos humanos, p.93.
[33] GÓMEZ, Jose Maria, apud BOLZAN, José Luis, de Morais. As crises do estado e da constituição e a transformação espacial dos direitos humanos, p.93.