RESUMO: Este artigo tem por objetivo demonstrar como se dá o procedimento de desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária. Serão analisadas as três fases do procedimento para fins de reforma agrária, quais sejam: a declaratória que ocorre no âmbito administrativo, a executória que se dá no âmbito judicial e por fim a fase de distribuição das propriedades desapropriadas.
PALAVRAS-CHAVE: reforma agrária, desapropriação, função social e INCRA.
1. INTRODUÇÃO
A reforma agrária no Brasil envolve tanto aspectos econômicos, como políticos e sociais, e tem por fim a desapropriação de propriedades por interesse social reformulando a estrutura agrária, fazendo, em tese, uma distribuição justa para trabalhadores rurais que não possuem terra para trabalhar e produzir.
A reforma agrária ainda gera polêmica quanto à sua eficácia, mas deveria ser uma forte ferramenta para forçar os produtores de propriedades improdutivas (latifúndios por extensão ou não devidamente explorados) a torná-las produtivas, atendendo assim a função social da propriedade e evitando as tensões sociais e conflitos no campo.
A Constituição federal de 1988 permite à União desapropriar por interesse social o imóvel rural que não esteja cumprindo a função social, prevista no art. 9º da Lei nº 8.629/93. Vale ressaltar que o decreto que declarar o imóvel rural como de interesse social para efeito de reforma agrária autoriza a União a propor a ação de desapropriação.
Independente de se concordar ou não com o instituto da desapropriação, esta terá que ser feita dentro da mais absoluta legalidade, obedecendo aos procedimentos previstos em Lei.
2. FASES DO PROCESSO DE DESAPROPRIAÇÃO PREVISTO NA LEI COMPLEMENTAR Nº 76/93 E NA LEI Nº 8.629/93
Conforme prevê o artigo 2º da Lei nº 8.629/93, a propriedade rural que não cumprir com a função social, prevista no artigo 9º da referida lei, quais sejam, aproveitamento racional e adequado; utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; observância das disposições que regulam as relações de trabalho; exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores, é passível de desapropriação.
Porém, para que ocorra a reforma agrária, devem ser cumpridas às fases de desapropriação. A Constituição previu a necessidade de uma Lei Complementar para regulamentar o processo de desapropriação para fins de reforma agrária, trata-se da lei nº 76/93, a qual ficou conhecida como Lei Processual da Reforma Agrária.
2.1. Vistoria Prévia
A propriedade alvo para reforma agrária pode ser selecionada em banco de dados do INCRA, observando fatores como localização em áreas prioritárias, extensão e histórico da região, bem como ser fruto de denúncia por parte de entidades representativas dos trabalhadores rurais, e nesse caso o INCRA é, por força normativa, obrigado a vistoriar o imóvel no prazo de 120 dias, sob pena de responsabilização, conforme previsto Decreto nº 2.250/97, que dispõe sobre a vistoria em imóvel rural destinado a reforma agrária em seu art. 1º:
As entidades estaduais representativas de trabalhadores rurais e agricultores poderão indicar ao órgão fundiário federal ou ao órgão colegiado de que trata o art. 2º, §1º, da Medida Provisória nº 1.577, de 11 de junho de 1997, áreas passíveis de desapropriação para reforma agrária.
Parágrafo único. Formalizada a indicação de que trata o caput, o órgão fundiário procederá à vistoria no prazo de até 120 dias, sob pena de responsabilidade administrativa.
Assim sendo, a vistoria é conhecida como um processo administrativo, onde o INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) verifica o preenchimento dos requisitos constitucionais da função social, verificando se estão sendo cumpridos. Esse processo é que irá dar causa ao decreto do Presidente da República, declarando o interesse social.
Existem várias formas para se proceder a vistoria prévia, como por exemplo:
a) Fotografia por satélite – é aquela que possibilita comparar imagens de um mesmo local por ano, mês ou ainda outro período, para que seja verificado se está sendo cumprida a função social.
b) GPS - é o meio pelo qual é possível verificar a latitude e a longitude da propriedade, ou seja, fornece informações sobre a propriedade.
Importante ressaltar que, conforme dispõe o parágrafo 6º do artigo 2º da lei nº 8629/93, o imóvel rural que seja objeto de esbulho, invasão motivada por conflito ou até mesmo fundiária de caráter coletivo, não será vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes de sua desocupação, ou no dobro do prazo em caso de reincidência, e será apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem proporcionou o descumprimento. Sendo este o entendimento do STJ conforme segue abaixo:
1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado ... contra ato do Presidente da República consubstanciado no Decreto de 4 de Dezembro de 2006, publicado no DOU de 05.12.2006 (fl. 16), que declarou de interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural de propriedade do impetrante denominado "Antas", com área de 500,75 ha (quinhentos hectares e setenta e cinco ares), localizado no Município de Sapé, Estado da Paraíba. A principal alegação trazida pelo impetrante é a de que o Processo INCRA/SR-18/nº 54320.001865/2005-12, que subsidiou o ato impetrado, encontra-se eivado de ilegalidade por afronta ao art. 2º, § 6º, da Lei 8.629/93, na redação dada pelo art. 4º da MP 2.183-56, de 24.08.2001, além do art. 6º, § 7º, também da Lei 8.629/93. Isso porque o imóvel rural em questão teria sido alvo de sucessivas invasões promovidas por integrantes do Movimento dos Sem Terra - MST, com a fixação de acampamento numa área de 30 hectares da fazenda, destruição de plantações e ameaças a funcionários...
... Sentença proferida em 12.05.2006 nos autos do Mandado de Segurança 2005.82.00.014948-9, da 1ª Vara da Justiça Federal na Paraíba, na qual há o expresso reconhecimento da ilegalidade do procedimento administrativo de vistoria e avaliação da Fazenda Antas, verbis (fls. 34-35): "Apresenta-se inequívoco, portanto, o direito líquido e certo do(a) impetrante, haja vista que o boletim de ocorrência policial (fls. 285) informa que um grupo de trabalhadores sem-terra invadiu a Fazenda Antas em junho/2005, causando, inclusive, prejuízos materiais ao proprietário do imóvel; além disso, há termo circunstanciado nos autos, lavrado por Oficial de Justiça (fls. 286) em 06/outubro/2005, dando conta de que integrantes do MST ainda se encontravam, nessa mesma data, acampados nessa fazenda às margens do Rio Gurinhém. ... Assim, restou demonstrado que a Fazenda Antas foi objeto de ocupação coletiva, na hipótese descrita anteriormente, sendo irrelevante, para a incidência da proibição da Lei nº 8.629/93, art. 2º, § 6º, com as alterações pela MP nº 2.183-56/2001, que essa ocupação tenha ocorrido em apenas parte do imóvel. A ocupação do referido imóvel ocorreu inicialmente em junho/2005, conforme consta da certidão de ocorrência policial (fls. 285), tendo o fato, inclusive, sido reconhecido nos autos da ação de reintegração de posse (Processo nº 035.2005.00864-4), que tramitou na Justiça Estadual, na qual foi deferida liminar em favor do(a) impetrante, reintegrando-o(a) na posse da Fazenda Antas." 4. Entendo, assim, após a análise prefacial de todos esses elementos, haver plausibilidade jurídica na pretensão mandamental ora deduzida, considerando-se, principalmente, o teor da atual redação do art. 2º, § 6º, da Lei 8.629/93 e a firme jurisprudência desta Casa, que, no dizer do eminente Ministro Celso de Mello, "pronunciando-se sobre a questão específica do esbulho possessório, executado, mediante ação coletiva, por movimentos de trabalhadores rurais, não hesitou em censurar essa prática ilícita, ao mesmo tempo em que invalidou o decreto presidencial consubstanciador da declaração expropriatória de imóveis rurais, pois, com a arbitrária ocupação de tais bens, não mais se viabiliza a realização de vistoria destinada a constatar se a propriedade invadida teria atingido, ou não, coeficientes mínimos de produtividade fundiária" (MS 25.681-MC, DJ 14.12.2005). 5. Ante o exposto, defiro a liminar pleiteada para suspender, até decisão final deste mandado de segurança, os efeitos do Decreto Presidencial de 4 de Dezembro de 2006, publicado no DOU de 05.12.2006 (fl. 16), que declarou de interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural denominado "Antas”... Publique-se. Brasília, 12 de janeiro de 2007. Ministra Ellen Gracie Presidente (RISTF, art. 13, VIII) 1
(MS 26336 MC, Relator(a): Min. PRESIDENTE, Decisão Proferida pelo(a) Ministro(a) ELLEN GRACIE, julgado em 12/01/2007, publicado em DJ 02/02/2007 PP-00048)
Tendo interesse social para fim de reforma agrária, fica legitimado o expropriante a promover a vistoria e a avaliação do imóvel, sendo possível ainda, mediante autorização do juiz, ter auxílio policial, onde o expropriante se responsabiliza por eventuais perdas e danos que vierem a ocorrer.
2.2. Fase do Decreto Declaratório
No que tange ao artigo 2º da Lei Complementar nº 76/93, que trata da desapropriação, vale frisar que é de competência privativa da União e deverá haver um decreto assinado pelo Presidente da República declarando o interesse social para fim de reforma agrária, sendo este um pré-requisito para a proposição da ação de desapropriação do imóvel.
Em caso de questionamento do decreto, o mesmo ocorrerá no STF por meio de mandado de segurança, por se tratar de ato administrativo de competência exclusiva do Presidente da República.
Destarte, o decreto expropriatório tem o prazo decadencial de 02 (dois) anos, contados da data da publicação no diário oficial. A desapropriação deve ser feita amigavelmente, por meio de uma escritura pública, ou ainda judicialmente, por meio da ação de desapropriação, que deverá ser proposta dentro do prazo de 02 (dois) anos, contados da publicação do decreto declaratório, após esse prazo o decreto se torna sem eficácia, não podendo ser utilizado como documento essencial na propositura da ação cautelar de vistoria e avaliação, nem na ação principal de desapropriação, entretanto poderá ser reeditado novo decreto após novo procedimento administrativo, pois somente a manutenção da realidade fática que o ensejou permitirá sua reedição.
2.3. Ação Judicial
A ação judicial parte do pressuposto que não houve acordo.
Os itens da ação judicial de desapropriação para reforma agrária são:
2.3.1 - Legitimidade ativa
É atribuída ao INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), que é o órgão executor da reforma agrária.
2.3.2 - Legitimidade passiva
O pólo passivo da ação judicial é atribuído ao proprietário do imóvel, que não cumpriu com a função social.
2.3.3 - Rito
O rito é o sumário, conforme o disposto no artigo 1º da Lei Complementar nº 76/93.
2.3.4 - Competência
Por força do artigo 109, I, da Constituição Federal a competência é designada à Justiça Federal, entretanto, subsidiariamente, aplica-se o artigo 95 do Código de Processo Civil, o qual estabelece que as ações que tratam de direitos reais devem ser ajuizadas no foro em que se localiza o imóvel.
A ação de desapropriação, ajuizada pelo órgão federal executor da reforma agrária, será julgada e processada pelo juízo federal competente, conforme dispõe o parágrafo 1º, do artigo 2º, da Lei Complementar nº 76/93.
2.3.5 - Natureza Jurídica da ação
É ação constitutiva tendo em vista que constitui fato novo.
2.3.6 - Requisitos da Petição Inicial
Serão os do artigo 282 CPC, quais sejam:
a) endereçamento à autoridade judicial competente;
b) qualificação das partes;
c) fundamentos legais e jurídicos (Lei nº 8.629/93 e CF);
d) pedido de desapropriação e registro do imóvel em nome do INCRA.
Deverá conter também o valor da causa, ou seja, o valor da indenização. A indenização é feita em TDA (Títulos da Dívida Agrária) para a terra nua, e em dinheiro referente às benfeitorias.
Importante ressaltar ainda, que deve haver uma descrição do imóvel e uma relação detalhada das benfeitorias, como culturas, cobertura vegetal e florestal e dos animais.
2.3.7 - Documentos
A inicial, além de conter os requisitos do Código de Processo Civil, também constará a oferta do preço e será instruída com os seguintes documentos:
I - decreto declaratório de interesse social para fins de reforma agrária, publicado no Diário Oficial da União – é através dele que fica demonstrada a declaração de vontade pública de retirar a propriedade privada e essa vontade deve respeitar o princípio da publicidade;
II - certidão atualizada de domínio e de ônus real do imóvel – serve para indicar quem é o proprietário do imóvel e se sobre ele existe algum ônus real;
III - documento cadastral do imóvel – para indicar qual a sua condição cadastral no INCRA;
IV - laudo de avaliação e vistoria administrativa – serve para demonstrar judicialmente que a propriedade do imóvel é grande e improdutiva e para fixar a existência de todas as circunstâncias nele encontradas. Esse laudo conterá, necessariamente:
a) relação das benfeitorias úteis, necessárias e voluptuárias, das culturas e pastos naturais e artificiais, da cobertura florestal, seja natural ou decorrente de florestamento ou reflorestamento e, dos semoventes;
b) os valores de avaliação da terra nua e das benfeitorias indenizáveis;
c) descrição do imóvel, por meio de sua planta geral e de situação, e memorial descritivo da área objeto da ação;
V - comprovante de lançamento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para pagamento de terra nua;
VI - comprovante de depósito em banco oficial, ou qualquer outro estabelecimento quando não houver agência na localidade, à disposição do juízo, correspondente ao valor ofertado para pagamento das benfeitorias úteis e necessárias.
2.3.8 - Despacho da Inicial
Estando a petição inicial em ordem, será ela distribuída a um juiz federal da situação do imóvel que.
Após a análise da inicial o juiz de imediato ou no prazo de 48 (quarenta e oito) horas:
a) mandará imitir o autor na posse do imóvel;
b) determinará a citação do expropriando para se quiser, contestar o pedido e indicar assistente técnico;
c) expedirá mandado ordenando a averbação do ajuizamento da ação no registro do imóvel expropriando, para conhecimento de terceiro.
Não havendo dúvida sobre o domínio, ou de algum direito real sobre o bem, poderá o expropriando requerer o levantamento de 80% (oitenta por cento) da indenização depositada, quitado os tributos e publicados os editais, duas vezes na imprensa local e uma na oficial, decorrido o prazo de 30 (trinta) dias, para conhecimento de terceiro, a custa do expropriante.
No andamento da ação o juiz, visando à economia dos atos processuais e com o objetivo de fixar à prévia e justa indenização, designará audiência de conciliação, que será realizada nos 10 (dez) primeiros dias a contar da citação, onde deverão estar presentes o autor, o réu e o Ministério Público. As partes e seus advogados serão intimados via postal.
Iniciada a audiência, o juiz ouvirá as partes e o Ministério Público, propondo conciliação.
Ocorrendo acordo, lavrar-se-á o respectivo termo, que será assinado pelas partes e pelo Ministério Público ou seus procuradores legais.
Totalizado o valor acordado, nos 10 (dez) dias úteis subsequentes ao combinado, o magistrado expedirá mandado ao registro imobiliário, determinando a matrícula do bem expropriado em nome do Poder Público.
Por fim, a audiência de conciliação é obrigatória, e, se for infrutífera, pode-se requerer perícia para uma nova avaliação do imóvel. Logo, será designada audiência de instrução e julgamento e após, será proferida a sentença.
A audiência de conciliação não suspende o curso da ação.
2.3.9 - Liminar de imissão na posse
O magistrado poderá, liminarmente, outorgar a imissão provisória na posse ao INCRA, bem como o levantamento de 80 % (oitenta por cento) da quantia depositada em razão de indenização por benfeitorias, que será tido como parte incontroversa.
Essa decisão determina a averbação da existência da ação judicial no registro imobiliário para proteger e dar publicidade aos interesses de terceiro de boa-fé. O proprietário perde a posse antes da citação. Depois da imissão, a contestação deve ser proposta no prazo de 15 (quinze) dias.
Na reforma agrária a causa da desapropriação é um dos objetos da ação, devendo o magistrado observar se o motivo é legítimo ou não.
2.3.10 - Resposta em contestação
Quando restar designada a imissão na posse, o magistrado que presidir o feio determinará a citação do expropriando para, querendo, contestar a ação e ainda, indicar assistente técnico.
Dar-se-á a citação na forma prevista no artigo 7º da Lei Complementar 76/93, onde fica preconizado que a citação deverá ser feita na pessoa do proprietário do bem, ou de seu representante legal, obedecendo ainda o disposto no artigo 12 do Código de Processo Civil.
Também se permite a citação pelos Correios (artigo 8º da LC 76/93), entretanto há várias críticas acerca do tema, haja vista que essa forma de citação muitas vezes não alcança o objetivo desejado em razão da deficiência na prestação do serviço que poderá acarretar até mesmo uma nulidade processual.
2.3.11 - Contestação
Trata-se da oportunidade que o réu possui para se opor as alegações do autor. Tal resposta deve ser oferecida num prazo de 15 (quinze) dias.
Conforme dispõe o artigo 9º da Lei Complementar 76/93, as alegações da contestação devem versar apenas sobre matéria de interesse da defesa, não sendo possível discutir acerca do interesse social da demanda. Assim, só será possível discutir questões processuais, que podem acarretar nulidade do processo e também acerca do valor da indenização, ou seja, do preço que será pago ao réu pela desapropriação.
Havendo acolhimento dessa defesa, se for o caso, o juiz irá determinar a realização de prova pericial que se vinculará apenas aos pontos que foram impugnados do laudo de vistoria administrativa e, de forma simultânea designará o perito do juízo, formulará os quesitos que julgar necessários, intimará o perito e os assistentes para prestar compromisso no prazo de 05 (cinco) dias e, intimará as partes para apresentar quesitos no prazo de 10 (dez) dias.
Tal prova pericial tem prazo fixado pelo juiz para ser concluída. Não poderá exceder 60 (sessenta) dias e começará a ser contado a partir da data em que o perito firmou compromisso.
2.3.12 - Acordo
A vantagem principal de se realizar acordo é que o pagamento da indenização será bem mais rápido, já que o processo judicial será dispensado e este acordo será imediatamente homologado por sentença. Outras vantagens do acordo é que o proprietário do imóvel não terá que arcar com outras despesas, como por exemplo, honorários advocatícios, peritos avaliadores, custas processuais, etc.
Mas, inexistindo acordo, o depósito inicial será em espécie para custear as benfeitorias. Como integralização dos valores ofertados, será juntado aos autos o comprovante de lançamento de Títulos da Dívida Agrária para terra nua.
2.3.13 - Audiência
Conforme alude o artigo 11 da Lei Complementar 76/93, o juiz designará realização de audiência de instrução e julgamento a ser realizada dentro do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data de conclusão da perícia. As partes ficarão intimadas para apresentarem quesitos a serem esclarecidos pelo perito e o assistente técnico.
2.3.14 - Sentença
O artigo 162, §1º do Código de Processo Civil diz que a sentença é ato pelo qual o juiz põe termo ao processo, havendo ou não decisão de mérito.
Em se tratando de ação de desapropriação com finalidade de reforma agrária, a decisão será proferida em consonância com o artigo 12 da Lei Complementar 76/93.
Assim, o magistrado irá proferir sentença na própria audiência de instrução, daí chamar instrução e julgamento, ou nos 30 (trinta) dias subsequentes. Na sentença deverá o juiz indicar os fatos que motivaram seu convencimento.
O juiz, ao fixar o valor da indenização também levará em conta outros meio que o levaram a um convencimento, como por exemplo, o preço de mercado, além dos laudos periciais.
Com relação ao valor da indenização, este será aquele apurado na data da perícia ou o consignado pelo juiz, sendo corrigido até a data do efetivo pagamento.
Também constará da sentença a individualização do valor do imóvel, as suas benfeitorias e de todos os outros componentes que integram o valor da indenização.
É cabível recurso de apelação contra a sentença que fixar o preço da indenização, porém apenas no efeito devolutivo quando for proposta pelo próprio expropriado e, em ambos os efeitos quando interposta pelo expropriante.
Caso o expropriante seja condenado em quantia superior à cinquenta por cento sobre o valor oferecido na inicial, o processo ficará sujeito ao duplo grau de jurisdição.
Em se tratando da indenização, o valor que ficar estabelecido por sentença deverá ser depositado em dinheiro para as benfeitorias úteis e necessárias e em Títulos da Dívida Agrária para a terra nua.
Se a sentença for reformada e o valor da indenização aumentar, haverá intimação do expropriante para que deposite a diferença, no prazo de 15 (quinze) dias.
2.3.15 - Outras regras
As ações que se referem à desapropriação de imóvel rural e que sejam de interesse social, possuem caráter preferencial e prejudicial em relação às outras ações que dizem respeito ao imóvel expropriando, ou seja, prevalece diante de quaisquer outras ações relativas ao imóvel rural que serve de objeto à medida judicial de desapropriação. Tais ações independem do recolhimento de preparo ou de emolumentos.
Haverá intervenção obrigatória do Ministério Público após manifestação das partes, antes de cada decisão manifestada no decorrer do processo e em qualquer instância, a ausência do Ministério Público é causa de nulidade.
Em se tratando de honorários advocatícios, de peritos e despesas judiciais, são todos encargos do sucumbente. Se o valor da indenização for igual ou inferior ao oferecido será encargo do expropriado, mas em se tratando de valor superior ao oferecido, será encargo do expropriante.
Uma vez registrados em nome do expropriante, os imóveis rurais desapropriados não poderão ser objeto de ação reivindicatória.
Com relação ao procedimento de que se refere à Lei Complementar 76/93 é aplicável o Código de Processo Civil de forma subsidiária.