1 INTRODUÇÃO
A Administração Pública burocrática, que surgiu basicamente com o advento do Estado Liberal, busca romper com o modelo anterior, patrimonialista, pois separa os interesses pessoais do detentor do poder e os instrumentos colocados à disposição do Poder Público para garantir a satisfação do interesse público. Tem como objetivo defender a sociedade contra o poder arbitrário do soberano.
No modelo de Administração burocrática são adotadas uma série de medidas cujo objetivo é a defesa da coisa pública, em contraposição ao período patrimonialista antecedente, cuja característica principal é a confusão entre patrimônio público, Estado, e o patrimônio particular do detentor do poder.
O modelo burocrático enfatiza aspectos formais, controlando processos de decisão, estabelecendo uma hierarquia funcional rígida, baseada em princípios de profissionalização e formalismo. Os procedimentos formais são feitos por funcionários especializados, com competências fixas, sujeitos ao controle hierárquico. Há a profissionalização do funcionário burocrático, que exerce o cargo técnico em razão de sua competência, comprovada por processo de seleção. Afasta-se o nepotismo e as relações de apadrinhamento. O exercício de cargos públicos passa a ser uma profissão, com remuneração previamente conhecida pelo indivíduo e pela sociedade. Houve, nesse período, a criação das primeiras carreiras para funcionários públicos e a realização dos primeiros concursos públicos, efetuados no Governo Vargas, na década de 30.
2 TEORIA DA BUROCRACIA
Max Weber foi o primeiro teórico do modelo de administração burocrática, que em uma análise voltada para a estrutura, acreditava que a burocracia era a organização por excelência.
Segundo Motta (1975, p. 46), a preocupação de Weber está na racionalidade, entendida como a adequação dos meios aos fins. E uma organização é racional quando é eficiente. Assim, para Weber a burocracia era a forma mais eficiente de uma organização.
Max Weber descreveu um tipo de estrutura burocrática acreditando que era comum à maioria das organizações formais. No entanto, como ressalta Maximiano (2000), Weber não definiu um modelo padrão para ser aplicado, apenas esquematizou as principais características da burocracia existente.
Weber, como citado em Maximiano (2000, p. 88), ao sistematizar seu estudo da burocracia, começa com a análise dos processos de dominação ou autoridade. Para Weber, “a autoridade é a probabilidade de haver obediência dentro de um grupo determinado”.
Ele distinguia três tipos de sociedade e autoridade, descritas a seguir. De acordo com Chiavenato (2003, p. 258-262), na sociedade tradicional (tribo, clã, família) predominava características conservacionistas, patriarcais e patrimonialistas; a autoridade que a preside é dita tradicional, na qual a obediência é justificada pela tradição, pelo hábito ou pelo costume. Na sociedade carismática (partidos políticos, grupos revolucionários, nações em revolução), onde geralmente existem características místicas, arbitrárias e personalísticas; a autoridade (carismática) que a preside é justificada pela influência de um líder detentor de qualidades que o destacam. As sociedades burocráticas (as grandes empresas, os estados modernos, os exércitos) são caracterizadas por predominar normas impessoais racionalmente definidas; o tipo de autoridade (burocrática, legal ou racional) é justificado pela técnica, pela justiça na lei e pela meritocracia.
De acordo com Chiavenato (2003, p. 266-267), a burocracia, segundo Weber, traz consigo diversas vantagens. Primeiramente, devido a sua racionalidade, o que significa dizer que procura os meios mais eficientes para atingir as metas da organização. A precisão com que cada cargo é definido proporciona o conhecimento exato de cada responsabilidade. Como as atividades são organizadas em rotinas e realizadas metodicamente, e, conseqüentemente, tornam-se previsíveis, acaba por conduzir a confiabilidade entre as pessoas, evitando, assim o atrito entre elas. A rapidez nas decisões, obtida pela tramitação de ordens e papéis, e pela uniformidade de rotinas e regulamentos que colaboram para a redução de erros e custos. A facilidade de substituição daquele que é afastado e os critérios de seleção apenas por competência técnica garantem a continuidade do sistema burocrático, e este último evita o nepotismo. O trabalho é profissionalizado, assim os funcionários são treinados e especializados pelo seu mérito, trazendo benefícios para as organizações. Como descrito por Chiavenato (2003, p. 268), o tipo ideal de burocracia weberiana tinha como uma das características a previsibilidade do seu funcionamento contribuindo para a obtenção de maior eficiência organizacional.
Segundo Weber (1946 apud Chiavenato, 2003), a autoridade racional-legal prevalece nas sociedades ocidentais e apresenta o modelo para todas as sociedades. Este modelo, também chamado burocrático, caracteriza-se pelos seguintes elementos:
- A lei representa o ponto de equilíbrio último, ao qual se devem reportar as regras e regulamentos, constituindo aplicações concretas de normas gerais e abstratas;
- A burocracia, em qualquer organização, é estabelecida seguindo o princípio da hierarquia. As relações hierárquicas entre superiores e subordinados são preenchidas por cargos de direção e chefia e cargos subalternos claramente definidos, de forma que a supervisão, a ordem e a subordinação sejam plenamente assimiladas e realizadas;
- A avaliação e a seleção dos funcionários são feitas em função da competência técnica. Daí a exigência de exames, concursos e diplomas como instrumentos de base à admissão e promoção;
- As relações informais não têm razão de existir. O funcionário burocrático é uma peça de uma máquina, esperando-se dele um comportamento formal e estandardizado, de forma a cumprir com exatidão as tarefas e funções que lhes estão destinadas;
- O funcionário recebe regularmente um salário, não determinado pelo trabalho realizado, mas segundo as funções que integram esse trabalho e o tempo de serviço;
- O funcionário burocrata não é proprietário do seu posto de trabalho, as funções que executa e o cargo que ocupa são totalmente independentes e separados da posse privada dos meios de produção da organização onde trabalha;
- A profissão de funcionário de tipo burocrático supõe um emprego fixo e uma carreira regular;
- O desempenho de cada cargo por parte dos funcionários burocráticos pressupõe uma grande especialização na execução das suas tarefas e trabalho.
Weber concebeu a Teoria da Burocracia para tornar a organização eficiente e eficaz, garantindo rapidez; racionalidade; homogeneidade de interpretação das normas; redução dos atritos e discriminações; padronização da liderança (decisões iguais em situações iguais) e o alcance dos objetivos. A burocracia busca amenizar as consequencias das influências externas à organização, harmonizar a especialização dos seus colaboradores e o controle das suas atividades de modo a se atingir os objetivos organizacionais, através da competência e eficiência, sem considerações pessoais.
3 DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA SEGUNO MERTON
1. Internalização das Regras e Apego aos Regulamentos – As normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. Passam a ser absolutos e prioritários. Os regulamentos, de meios, passam a ser os principais objetivos da burocracia. O funcionário adquire "viseiras" e esquece que a flexibilidade é uma das principais características de qualquer atividade racional. Os regulamentos passam a ser os principais objetivos do burocrata, que passa a trabalhar em função deles.
2. Excesso de Formalismo e de Papelório – A necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que possa ser devidamente testemunhado por escrito pode conduzir à tendência ao excesso de formalismo, de documentação e de papelório.
3. Resistência Mudanças – Como tudo dentro da burocracia é rotinizado, padronizado, previsto com antecipação, o funcionário geralmente se acostuma a uma completa estabilidade e repetição daquilo que faz, o que passa a lhe proporcionar uma completa segurança a respeito de seu futuro na burocracia.
4. Despersonalização do Relacionamento – A burocracia tem como uma de suas características a impessoalidade no relacionamento entre funcionários. Daí o seu caráter impessoal, pois ela enfatiza os cargos e não as pessoas que os ocupam. Isto leva a uma diminuição das relações personalizadas entre os membros da organização.
5. Categorização como Base do Processo Decisorial – A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade. Portanto, quem toma decisões em qualquer situação será aquele que possui a mais elevada categoria hierárquica, independentemente do seu conhecimento sobre o assunto.
6. Superconformidade às Rotinas e aos Procedimentos – Com o tempo, as regras e rotinas tornam-se sagradas para o funcionário. O impacto dessas exigências burocráticas sobre a pessoa provoca profunda limitação em sua liberdade e espontaneidade pessoal.
7. Exibição de Sinais de Autoridade – Surge a tendência á utilização intensa de símbolo de status para demonstrar a posição hierárquica dos funcionários, como uniforme, mesa etc.
8. Dificuldade no Atendimento a Clientes e Conflitos com o Público – O funcionário está voltado para dentro da organização. Esta atuação interiorizada para a organização o leva a criar conflitos com os clientes da organização. Todos os clientes são atendidos de forma padronizada, de acordo com regulamentos e rotinas internos, fazem com que o público se irrite com a pouca atenção e descaso para com seus problemas particulares e pessoais.
Com isso a burocracia torna-se esclerosada, fecha-se ao cliente, que é seu próprio objetivo, e impede totalmente a inovação e a criatividade.
As causas das disfunções da burocracia residem basicamente no fato dela não levar em conta a chamada organização informal que existe fatalmente em qualquer tipo de organização, nem se preocupar com a variabilidade humana (diferenças individuais entre as pessoas) que, necessariamente, introduz variações no desempenho das atividades organizacionais.
Em face da exigência de controle que norteia toda a atividade organizacional é que surgem as conseqüências imprevistas da burocracia.
Na tentativa de melhor gerenciamento na administração pública e valorar os agentes públicos, surge em momento oportuno, o sistema gerencial, doutrina ideológica no Direito Administrativo que visa alcançar eficiência e eficácia.
4. DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA BUROCRÁTICA À ADMINISTRAÇÃO PUBLICA GERENCIAL
A Administração Pública Burocrática já não atendia mais os anseios da sociedade.A transição da administração burocrática clássica, herdada da tradição continental européia, para a administração gerencial moderna, fortemente influenciada pela postura pragmática das megaempresas, tira o foco que antes era de interesse administrativo do Estado para o cidadão[1][5].
As diferenças entre a Administração Pública Burocrática e a Gerencial giram em torno de: a burocrática concentra-se no processo e é auto-referente enquanto que a gerencial orienta-se nos resultados e é orientada para os cidadãos, a burocrática faz a definição de procedimentos para contratação de pessoal, compra de bens e serviços e visa satisfazer as demandas dos cidadãos, já a gerencial firma-se em combater o nepotismo e a corrupção e não adota procedimentos rígidos, enquanto a burocrática se preocupa em manter o controle dos procedimentos, a gerencial define os indicadores de desempenho, fazendo a utilização de contratos de gestão[2][6].
Na administração gerencial, a noção de interesse público é diferente da que exist no modelo burocrático. A burocracia vê o interesse público como o interesse do próprio Estado. A administração pública gerencial nega essa visão, identificando este interesse com o dos cidadãos, passando os integrantes da sociedade a serem vistos como clientes dos serviços públicos[3][7].
As transformações exigidas, para a Administração Pública, originaram-se da mudança de consciência dos cidadãos, ou seja, o reconhecimento de que a administração burocrática não correspondia às demandas que a sociedade civil apresentava aos governos, bem como de que suas exigências, ao Estado, eram muito superiores ao ofertado[4][8].
A primeira tentativa de introduzir, no Brasil, a administração pública gerencial, deu-se em 1967 – Governo Castelo Branco - por intermédio do Decreto-Lei n° 200, que promovia uma radical descentralização da administração pública brasileira. O DL 200 promoveu a transferência das atividades de produção de bens e serviço para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como a instituição da racionalidade administrativa, planejamento, orçamento, descentralização e controle de resultados como princípios[5][10].
Discute-se o fato dessa descentralização ser “uma verdadeira submissão das entidades descentralizadas às normas aplicáveis à administração direta, o que acarreta perda de autonomia, aparente submissão dos aspectos técnicos e científicos em função das exigências políticas, dificuldades das empresas estatais atuarem em condições isonômicas nas relações de mercado com as empresas privadas, em face da observância de normas rígidas de licitação e contratação de bens e serviços. Diz-se que a descentralização foi tomando rumos incompatíveis com as atuais exigências do mercado e com a posição do Poder Público, que pretende afastar-se da condição de prestador de serviços para consolidar-se na posição de fiscalizador e controlador dos serviços oferecidos pelas entidades privadas[6][11].Essa é uma das varias discussões acerca da citada descentralização.
A Administração Gerencial também teve seus lineamentos básicos no "Plano Diretor da Reforma do Estado" e na obra do ex-Ministro Bresser Pereira, para quem ela se apresenta como uma "nova forma de gestão da coisa pública mais compatível com os avanços tecnológicos, mais ágil, descentralizada, mais voltada para o controle de resultados do que o controle de procedimentos, e mais compatível com o avanço da democracia em todo o mundo, que exige uma participação cada vez mais direta da sociedade na gestão pública[7][12].
A Emenda Constitucional nº 19,de 4 de junho de 1998, à Constituição de 1988, que, entre outros assuntos, “modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas”, deixou bastante claro marco da transformação da administração pública burocrática para a gerencial, no contexto mais amplo da reforma do Estado brasileiro[8][13].
Os aspectos da administração gerencial assemelham-se às técnicas utilizadas pelas empresas privadas, em especial, o caráter competitivo e a contenção de gastos priorizando a eficiência e a qualidade dos serviços. Cabe ressaltar que a administração gerencial teve seu notório avanço dentro da administração publica, contudo não rompeu em todos os sentidos com a administração burocrática, sendo impossível negar todos os métodos e princípios apresentados por tal instituto, pois o gerencialismo se apóia como por exemplo, na burocracia.
No entanto, aqui no Brasil, o plano diretor que buscava a reforma na administração pública não ocorreu de forma eficiente, como realmente deveria ter acontecido. Isso é devido à não edição da lei que o plano Bresser presumia, dessa forma, não se pôde atingir uma das principais metas como a transformação na esfera política, além do que, o contrato de gestão (tido como principal ferramenta da reforma) ainda precisa ser lapidado. Por isso, que a ausência desses essenciais fatores tornou a reforma falha, e assim, ineficiente.