Sumário: 1 Introdução; 2 O controle dos atos da Administração Pública; 3 Da obrigação de prestar contas; 4 O julgamento de contas pela Câmara Municipal; 5 Natureza das contas julgadas pelo Parlamento Municipal; 6 O julgamento de contas pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás; 7 Natureza das contas julgadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás; 8 O ordenador de despesa no sistema jurídico brasileiro e a exoneração de sua responsabilidade pelo Tribunal de Contas dos Municípios; 9 O julgamento das contas do Prefeito na condição de ordenador de despesa; 10 Do julgamento das contas do Prefeito como ordenador de despesas – Recentes decisões do Tribunal Superior Eleitoral; 11 Considerações finais; 12 Referências bibliográficas.
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como objetivo examinar a dupla função do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás no que toca ao exercício da fiscalização das contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo Municipal, ora como agente político, ora como agente público gestor da coisa pública.
Como corolário do princípio do Estado Democrático de Direito surge para todos os poderes e órgãos constituídos a obrigação de submeter os seus atos ao controle fiscalizatório da sociedade e principalmente do próprio Estado.
No âmbito estatal ganham destaque os preceitos dos artigos 70 e seguintes do texto constitucional que atribuem o exercício da fiscalização financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas.
Em decorrência do princípio da simetria das normas constitucionais, as regras sobre organização, composição e atribuições delineadas pela Constituição Federal devem também ser observadas pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais.
Atenta à matéria atinente à fiscalização da administração municipal, a Constituição Federal expressamente previu no art. 29 que o Município reger-se-á por Lei Orgânica, atendendo aos princípios estabelecidos na Constituição Federal e Estaduais. Mais adiante o art. 75 confirma o mencionado princípio da simetria ao afirmar que as normas relativas à fiscalização contábil, financeira e orçamentária devem ser aplicadas aos Tribunais e Conselhos de Contas Municipais, denotando-se a competência desta Corte para julgar os administradores e responsáveis por bens, dinheiros e valores públicos, também na esfera municipal.
Com base nas noções acima, procuraremos evidenciar as diferentes modalidades de controle exercidas sobre a Administração Pública nas três esferas de governo. Na sequência, destacaremos o modelo de controle externo realizado nos Municípios, bem como a diferença entre a natureza das contas anuais e de gestão apresentadas pelo Chefe do Executivo Municipal. Passaremos então a análise da figura do Prefeito Municipal como administrador responsável pela gestão de contas públicas e o julgamento dessas contas pelo Tribunal de Contas.
2 O CONTROLE DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O controle dos atos da Administração Pública é uma das principais características do Estado Democrático de Direito e tem como finalidade precípua preservar os interesses maiores do Estado enquanto sociedade politicamente organizada. Esse controle pode ser interno, quando ocorre a autofiscalização; ou externo, quando um órgão diverso do Executivo fiscaliza os atos deste. Assim, pode ser exercido pela própria Administração, pelo Judiciário, pelo Legislativo ou ainda pelo Tribunal de Contas.
O controle desempenhado pela própria Administração, também denominado administrativo, deriva do poder de autotutela que essa tem sobre seus atos e agentes.
O controle realizado pelo Judiciário está restrito à análise da legalidade dos atos, ou seja, à verificação da conformidade do ato com a norma legal que o disciplina.
O controle exercido pelo Legislativo, caracterizado por sua natureza política, opera-se por meio da aprovação dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA) que consolidam as políticas públicas, estima receitas e despesas, e pela posterior fiscalização da execução desses instrumentos, tudo com objetivo de assegurar a boa aplicação e impedir o mau uso dos recursos.
A competência do Legislativo é caracterizada por sua amplitude, ressaltada pelo art. 70 da Constituição Federal ao estabelecer que a fiscalização exercida pelo Congresso Nacional, que se dá mediante controle externo, compreende os aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais da Administração Pública quanto à legalidade, à legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções, inclusive da renúncia de receita e dos repasses de recursos públicos a entidades privadas, a título de subvenção social.
Decorre ainda do texto constitucional, que nos aspectos enunciados pelo mencionado art. 70, o controle a cargo do Congresso Nacional deve ser realizado com o auxílio do Tribunal de Contas, que possui competências próprias, exclusivas e indelegáveis, cujas características serão abordadas neste artigo.
Na sua tarefa de prestar auxílio ao Poder Legislativo, que possui a missão institucional de julgar as contas anuais apresentadas pelo Chefe do Executivo, o Tribunal de Contas elabora o parecer prévio (art. 71, I), realiza auditorias ou inspeções (art. 71, IV) ou presta informações solicitadas (art. 70, VII), bem como, emite pronunciamentos sobre despesas não autorizadas, nos casos em que a autoridade governamental não tiver prestado os esclarecimentos necessários ou estes forem insuficientes (art. 72, §1º).
Em suma, incumbe ao Tribunal de Contas exercer com exclusividade as competências fiscalizatórias consignadas nos incisos I a XI, do art. 71, destacando-se o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta ou indireta, o registro dos atos de admissão de pessoal e de aposentadoria, a realização de inspeções e auditorias, a aplicação aos responsáveis, em caso de ilegalidade ou irregularidade nas contas as sanções previstas em lei, podendo resultar a imputação de débito por danos ao erário e a aplicação de multa proporcional ao dano causado.
Não obstante as atribuições delineadas acima referirem-se ao texto da Constituição Federal, importa ressaltar que, por força do princípio da simetria, a estrutura da Carta Maior deve ser observada pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais.
Ocorre que, no âmbito dos Municípios a atuação do Tribunal de Contas e do Legislativo no que se refere ao julgamento de contas dos administradores, tem se revelado deveras controvertida, tanto entre cidadãos e destinatários desses julgamentos, quanto entre os próprios julgadores administrativos e operadores do direito em geral, razão pela qual é importante esclarecer, com mais objetividade, a distinção entre as contas julgadas pela Câmara Municipal, mediante parecer prévio do Tribunal de Contas, e as contas julgadas pelo Tribunal com destaque para a natureza de cada qual.
3 DA OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS
Todo aquele que gere recursos de terceiros tem a obrigação de prestar contas. Na esfera da Administração Pública esse dever assume um significado ainda mais relevante, uma vez que a essa incumbe a essencial tarefa de gerir os recursos públicos de que é dona toda a coletividade.
O dever de prestar contas está consolidado no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988, o qual estabelece que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.
A prestação de contas tem por finalidade levar à coletividade o resultado da gestão dos recursos públicos que são retirados, na sua grande maioria, do cidadão sob a forma de tributo. Destaca-se a relevância da obrigação de prestar contas nos Estados democráticos de direito, na medida em que exige dos governantes e administradores maior cuidado na administração dos recursos públicos e a necessária observância das normas regentes e dos princípios da boa administração.
Fundamental esclarecer que esse dever de prestar contas atribuído a todo aquele que gere recursos públicos, não se confunde com o dever atribuído ao Chefe do Executivo, de apresentar contas do ente, na condição de agregador das contas globais anuais, incluindo a administração indireta.
Em outras palavras, de um lado há o dever do Chefe do Executivo de consolidar as contas globais anuais de todos os poderes e entidades da administração indireta e submetê-las ao Legislativo, que profere julgamento estritamente político, após parecer prévio do Tribunal de Contas dos Municípios ou respectivo Tribunal de Contas Estadual quando for o caso.
De outro lado, há o dever de todo administrador que, na condição de gestor público, capta receitas e ordena despesas, de submeter suas contas direta e exclusivamente ao Tribunal de Contas, que profere julgamento técnico de legalidade, legitimidade e economicidade, podendo ensejar a responsabilização administrativa, civil e penal do gestor.
4 O JULGAMENTO DAS CONTAS PELA CÂMARA MUNICIPAL
A Constituição Federal atribui exclusivamente ao Congresso Nacional a competência para julgar as contas anuais prestadas pelo Presidente da República e, pela dicção do art. 31 da Carta Magna, no âmbito municipal, a competência para julgar as contas anuais prestadas pelo Prefeito é da Câmara Municipal.
A norma constitucional encontra-se repetida na Constituição do Estado de Goiás (art. 70, inciso VII), que reservou à Câmara Municipal a competência para julgar a prestação de contas entregues anualmente pelo Prefeito.
Referida prestação de contas deve ser submetida, antes do julgamento da Câmara, a uma análise técnica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás formalizada por meio de um parecer prévio. Importante observar que a competência da Câmara para julgar as contas anuais do Município afasta a competência do Tribunal para julgá-las, cabendo-lhe, tão somente apreciá-las, mediante parecer prévio.
A competência do Tribunal de Contas dos Municípios para emitir parecer prévio sobre as contas apresentas pelo Prefeito encontra-se expressamente prevista no art. 31, §§1º e 2º da Constituição Federal e no art. 77, inciso X e art. 79, §1º da Constituição do Estado de Goiás, constituindo-se em peça fundamental sem a qual o julgamento da Câmara não se efetiva.
Quando emite parecer prévio sobre a prestação de contas anual apresentada pelo Prefeito, o Tribunal de Contas exerce a função típica de auxílio ao Poder Legislativo, e nesse mister emite um pronunciamento técnico sobre os aspectos gerais da gestão com enfoque para os resultados.
O parecer prévio não vincula a Câmara Municipal que pode provar as contas mesmo diante de uma recomendação de rejeição feita pelo Tribunal de Contas dos Municípios, mediante a deliberação de dois terços de seus membros.
Essa desvinculação da Câmara ao parecer prévio guarda conformidade com a natureza política do controle parlamentar, considerando que o juízo de valor emitido pela Câmara quando julga as contas anuais do Município não envolve a legitimidade e a economicidade da gestão, afastando desse julgamento os atos de improbidade que tenham ou não causado dano ao erário, de responsabilidade do Prefeito enquanto ordenador de despesa e dos demais administradores públicos municipais, por isso o julgamento da Câmara possui apenas dimensão política.
5 NATUREZA DAS CONTAS JULGADAS PELO PARLAMENTO MUNICIPAL
Por força do modelo federativo a que estão sujeitos Estados, Distrito Federal e Municípios, cabe aos respectivos parlamentos a atribuição de julgar as contas prestadas anualmente pelos Chefes do Poder Executivo de cada ente. Cumpre destacar, entretanto, que as contas a que o Legislativo tem o dever de julgar são aquelas apresentadas pelo Chefe do Executivo na condição de agente político comprometido com a atividade-fim do ente.
Na esteira municipal, cabe ao Prefeito consolidar os balanços anuais de todos os poderes, órgãos e entidades que compõem a administração direta e indireta e submetê-las à Câmara Municipal nos prazos previstos nas respectivas leis orgânicas municipais.
A título de corroboração, sobressaem as palavras de Heraldo da Costa Reis[1], segundo o qual, as contas que a Câmara julga “são aquelas que revelam ou evidenciam a gestão orçamentária, financeira, patrimonial, através de cada Poder constituído”.
Cabe evidenciar ainda que a prestação de contas de governo dos Prefeitos Municipais do Estado de Goiás está prevista nos arts. 163 a 168 do Regimento Interno do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, bem como nos arts. 6º e 7º da Lei Estadual n. 15.958, de 18 de janeiro de 2.007 (Lei Orgânica do TCM/GO).
Já o detalhamento da forma da apresentação das contas de governo dos Municípios goianos está disposto nos arts. 22 e 23 da Resolução Normativa n. 007/08 do TCM/GO.
Diz o art. 27, caput e art. 28 da Instrução Normativa TCM/GO n. 012/2014:
Art. 27. A prestação das contas anuais dos municípios, denominadas contas de governo, de responsabilidade do chefe do poder executivo, relativas ao exercício financeiro de 2014 e seguintes, após remessa obrigatória por meio da internet, nos moldes do layout contido no Anexo IV desta Instrução Normativa, deverão ser protocolizadas no Tribunal, devidamente consolidadas num único processo, em até 60 (sessenta) dias contados da abertura da sessão legislativa, nos termos do art. 77, inciso X, da Constituição Estadual, para emissão do parecer prévio, pelo Tribunal, e posterior julgamento pela Câmara Municipal.
(...)
Art. 28. Após a emissão do parecer prévio pelo Tribunal, cabe à Câmara Municipal, por meio de sua Presidência ou de seu representante legal, as providências para o retorno do processo das Contas de Governo ao município, para que sejam julgadas.
Parágrafo único. Após o julgamento das Contas de Governo, pela Câmara, compete à Presidência daquela Casa enviar obrigatoriamente cópia do referido ato para conhecimento e registro neste Tribunal, observado o disposto no art. 31, § 2º, da CF, c/c art. 79, § 2º, da CE.
Salienta-se, ademais, que o §4º do art. 6º da Lei Orgânica do TCM/GO exclui expressamente do parecer prévio os atos de responsabilidade dos agentes públicos, porque referidos aos serão objeto da prestação de contas de administrador (contas de gestão), sujeita ao julgamento pelo Tribunal de Contas, ex vi:
Art. 6º. (...)
§4º As contas de governo prestadas pelo Prefeito deverão refletir a execução orçamentária e financeira do Município, sem prejuízo da apuração das responsabilidades individuais ou solidária quando da apreciação e julgamento pelo Tribunal das contas de gestão.
São as chamadas contas de governo, que devem conter informações sobre os resultados gerais da gestão financeira, contábil, orçamentária e patrimonial do Município, sem adentrar aos atos específicos de ordenação de despesa e captação de receita. Trata-se de prestação de contas cujo julgamento recaíra sobre resultados e não sobre resultados e não sobre a regularidade dos atos decorrentes da função administrativa que levaram aos resultados.
Sobre a natureza das contas de governo, Flávio Sátiro Fernandes[2], lembra que:
Nelas (nas contas globais) são oferecidos os resultados apresentados pela administração municipal ao final do exercício anterior e referentes à execução orçamentária, realização da receita prevista, movimentação de créditos adicionais, resultados financeiros, situação patrimonial, cumprimento das aplicações mínimas em educação e saúde, enfim, todo um quadro indicativo do bom ou do mau desempenho da administração municipal no decorrer do exercício a que se referem as contas apresentadas. Por não conterem tais demonstrações indicativo de irregularidade nas contas dos ordenadores de despesas, mas apenas os resultados do exercício, é que seu julgamento, pela Câmara dos Vereadores, pode ser emprestado caráter político, facultando-se ao Poder Legislativo Municipal aprová-las ou rejeitá-las seguindo esse critério.
O Superior Tribunal de Justiça, por ocasião do julgamento do ROMS n. 11.060/GO também distinguiu, com muita objetividade, a natureza das contas globais prestadas pelo Prefeito, da natureza das contas dos demais administradores públicos, deixando evidente que aquelas não contêm atos de gestão.
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATOS PRATICADOS POR PREFEITO, NO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO ADMINISTRATIVA E GESTORA DE RECURSOS PÚBLICOS. JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NÃO SUJEIÇÃO AO DECISUM DA CÂMARA MUNICIPAL. COMPETÊNCIAS DIVERSAS. EXEGESE DOS ARTS. 31 E 71 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
Os arts. 70 a 75 da Lex legum deixam ver que o controle externo – contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial – da administração pública é tarefa atribuída ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O primeiro, quanto atua nesta seara, o faz com o auxílio do segundo que, por sua vez, detém competências que lhe são próprias e exclusivas e que para serem exercitadas independem da interveniência do Legislativo.
O conteúdo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo é diverso do conteúdo das cotas dos administradores e gestores de recurso público. As primeiras demonstram o retrato da situação das finanças da unidade federativa (União, Estados, DF e Municípios). Revelam o cumprir do orçamento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanços Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, é que se submetem ao parecer prévio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, c/c. 49, IX da CF/88).
Pode-se afirmar que a prestação de contas de governo que é submetida ao julgamento da Câmara Municipal deve conter registros e informações sobre a situação financeira e patrimonial e o nível de endividamento do Município, além de retratar a execução orçamentária em termos de cumprimento das metas físicas e financeiras dos programas governamentais previstos no PPA e na LOA, o alcance de metas de receita, de resultado nominal e primário, o cumprimento dos limites constitucionais para saúde e educação, dos limites legais da despesa com pessoal, a posição da dívida ativa com a demonstração das providências adotadas para a cobrança do crédito tributário e do desempenho da arrecadação em relação à previsão, exigidos no art. 58 da LRF.
Dentre os aspectos de resultados abordados na prestação de contas anual sujeita ao julgamento da Câmara Municipal, destaca-se, por sua relevância, a execução dos programas de governo consolidados no Plano Plurianual (PPA) para execução num período de quatro anos, em especial porque tais programas constituem compromissos de real significado para o povo, consistentes nas políticas pública eleitas pelo governante e aprovadas pela Câmara com vistas a assegurar o atendimento das demandas sociais quanto à saúde, à educação, à segurança, ao saneamento básico, à habitação, etc.
Nesse julgamento político, a Câmara verifica se os interesses maiores do Município estão sendo preservados com vistas a realização do bem comum e, ao mesmo tempo, informa ao povo se o governante cumpriu rigorosamente as políticas públicas que ele mesmo compôs através do PPA e da lei Orçamentária, segundo as diretrizes fixadas na Lei de Diretrizes orçamentárias, para o atendimento das necessidades de toda a coletividade.
Em síntese, a Administração Pública Municipal presta contas, como um todo, por meio do Prefeito, na condição de Chefe do Poder Executivo, que tem a função de agregar as contas dos demais Poderes e entidades da administração indireta e submeter ao respectivo Parlamento, que por sua vez, profere um julgamento estritamente político, após parecer técnico do Tribunal de Contas dos Municípios ou do Estado (quando for o caso), ao qual não fica vinculado.