6 O JULGAMENTO DE CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS (TCM/GO)
Por expressa disposição do art. 71, II da Constituição Federal, repetida em face do princípio da simetria, nos art. 26 da Constituição do Estado de Goiás, é da competência exclusiva do Tribunal de Contas o julgamento das contas dos administradores públicos do Estado e dos demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público estadual, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.
No âmbito municipal, a competência do Tribunal de Contas dos Municípios para julgar as contas dos administradores e responsáveis foi assegurada pela remissão feita no art. 79, §1º da Constituição do Estado de Goiás e está expressamente prevista no art. 1º, inciso III da Lei Estadual n. 15.958/2007 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás).
Ao contrário da prestação de contas de governo em que o Tribunal emite parecer prévio na condição de órgão de controle auxiliar do Poder Legislativo, na prestação de contas dos administradores públicos e dos demais responsáveis por bens, dinheiros e valores públicos, o Tribunal atua diretamente, emitindo juízo de valor sobre a gestão pública, devendo julgar regular ou irregular as contas. Esse julgamento, quanto ao mérito, é exclusivo do Tribunal de Contas, não se submetendo ao crivo dos Poderes Legislativo e do Judiciário.
Nessa função julgadora, o Tribunal de Contas faz um juízo sobre a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos dos agentes públicos, podendo emitir um acórdão condenatório com natureza de título executivo extrajudicial nos casos de dano ao erário decorrente de atos de ordenação irregular de despesa ou de irregularidade na captação de receitas, e ainda nos casos de locupletamento de recursos públicos. Pode ainda o Tribunal de Contas decidir por aplicar sanções previstas na sua atual Lei Orgânica, em destaque, aquelas previstas no art. 47-A, razão pela qual o julgamento do Tribunal de Contas tem natureza política, punitiva e indenizatória (reparação do dano causado ao erário).
Destarte, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em matéria de prestação de contas, detém duas funções específicas: uma de auxiliar o julgamento que as Câmaras Municipais deve fazer sobre as contas de governo e outra de julgar as contas dos administradores públicos e de todos os responsáveis por bens, dinheiros e valores públicos no âmbito do Estado e dos Municípios goianos. Resta conhecer a natureza dessa prestação de contas.
7 NATUREZA DAS CONTAS JULGADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS
As contas que estão sujeitas ao julgamento do Tribunal de contas são as denominadas contas de gestão. Veja-se o conceito dessas segundo Heraldo Costa Reis[3]:
São pura e simplesmente demonstrações e relatórios das gestões individualizadas dos agentes da administração, legalmente habilitados para gerirem as parcelas de patrimônio da entidade sob a sua responsabilidade, tais como direitos e obrigações assumidos em nome dessa mesma entidade.
Trata-se da prestação de contas individual de cada unidade orçamentária (gestora), consistente no balanço geral do exercício, podendo ser acrescida, no âmbito do Tribunal de Contas, dos atos de responsabilidade (atos de gestão, atos de ordenação de despesa e de captação de receitas) expedidos no período correspondente à gestão, quando auditados ou inspecionados pelo Tribunal de Contas. Por isso sua natureza é distinta da prestação de contas do Município, que está focada nos resultados.
As contas que o Tribunal julga têm por objeto os atos: a) dos administradores públicos que atuam em nome do Estado; b) dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, neles compreendidos toda e qualquer pessoa física ou jurídica pública ou privada, que mantiver em sua guarda dinheiros, bens ou valores públicos; c) de todo e qualquer agente público que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte dano ao erário.
A fiscalização do Tribunal de Contas abrange não apenas os administradores público titulares de unidades gestoras de recursos públicos, também conhecidos como ordenadores de despesa, como toda e qualquer pessoa que tiver sob sua guarda bens, dinheiros ou valores públicos, compreendendo a legalidade, a legitimidade e a economicidade da gestão, da renúncia de receitas e da concessão de subvenções.
Referida prestação de contas deve ser apresentada ao Tribunal de Contas pelos administradores públicos na condição de responsáveis pelo gerenciamento das atividades-meio, nos prazos fixados em ato normativo do Tribunal.
8 O ORDENADOR DE DESPESA NO SISTEMA JURÍDICO BRASILEIRO E A EXONERAÇÃO DE SUA RESPONSABILIDADE PELO TRIBUNAL DE CONTAS
A definição de ordenador de despesa foi consolidada no ordenamento jurídico brasileiro pelo art. 80, §1º do Decreto-Lei n. 200/67 que assim dispõe:
Art. 80 (...)
§1º Ordenador de despesa é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da união ou pela qual esta responda.
Depreende-se da leitura do citado dispositivo que ordenador da despesa é o administrador, o dirigente da unidade gestora de recursos públicos. É a autoridade administrativa que assina atos de efeitos concretos com repercussão na despesa pública, como por exemplo, uma portaria concedendo determinado benefício a servidor público; ou ainda, um contrato de execução de obras ou serviços públicos.
De acordo com Hélio Saul Mileski[4], o ordenador da despesa pode ser classificado como originário ou derivado:
1.Ordenador de Despesa originário ou principal é a autoridade administrativa que possui poderes e competência, com origem na lei e regulamentos, para ordenar as despesas orçamentárias alocadas para o Poder, órgão ou entidade que dirige. Como se trata de autoridade principal, cujas competências e atribuições se originam da lei, o seu poder ordenatório é originário, cujo exercício cabe tão somente a ele.
2.Ordenador de Despesa derivado ou secundário é aquele com competências e atribuições derivadas do Ordenamento originário, por isso, podendo ser chamado também de secundário. O Ordenador de Despesa derivado assume esta circunstância mediante o exercício de função delegada ou por ter exorbitado das ordens recebidas, na forma prevista pelo §2º do art. 80 e art. 84 do Dec-lei 200/67.
A responsabilidade por danos causados ao erário pela má gestão de recursos públicos ou por negligência na guarda e conservação de bens públicos é, em princípio, do ordenador de despesa em face da regra estabelecida no caput do art. 80 do Decreto-Lei n. 200/67, berço da disciplina federal sobre a responsabilidade contábil no âmbito da Administração Pública, que determina a inscrição do ordenador de despesa como responsável perante a contabilidade pública por todo e qualquer ato lesivo ao erário:
Art. 80. Os órgãos de contabilidade inscreverão como responsável todo o ordenador da despesa, o qual só poderá ser exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo Tribunal de Contas.
A parte final do dispositivo legal assevera que o ordenador da despesa só será exonerado da responsabilidade contábil por decisão do Tribunal de contas. Nessa ótica, cabe à Corte de Contas, no desempenho da importante missão de julgar contas, além de formular juízo de valor sobre a regularidade dos atos de gestão, identificar o respectivo responsável mediante o exame do nexo de causalidade entre a conduta do agente e o resultado produzido, podendo desse exame resultar a confirmação ou a exoneração da responsabilidade contábil do ordenador de despesa prevista no referido dispositivo. Nesse propósito, o Tribunal de Contas não pode prescindir da leitura conjugada do art. 80 do Decreto-Lei n. 200/67 com os princípios aplicáveis á responsabilidade civil.
Cabe aqui uma breve alusão às duas vertentes da responsabilização do agente público perante o Tribunal de Contas: a responsabilidade administrativa decorrente do julgamento das contas no qual, após juízo de legalidade, legitimidade e economicidade dos atos praticados pelo agente público, é possível a aplicação de sanção aos responsáveis por ilegalidade de despesa, irregularidade de contas e por eventuais danos ao erário (multa proporcional), e a responsabilidade civil que decorre do acórdão condenatório do Tribunal de Contas tornando obrigatório o ressarcimento aos cofres públicos do valor correspondente aos prejuízos causados ao erário por ação ou omissão do agente.
Portanto, a apuração da responsabilidade civil dos agentes públicos no âmbito do Tribunal de Contas deve ser pautada nos princípios e normas aplicáveis à responsabilidade extracontratual prevista no Código Civil Brasileiro e no art. 37, §6º, parte final, da Constituição Federal, fundados no dever de indenizar imposto a todos que, por ação ou omissão dolosa ou culposa, causarem prejuízo a terceiros, ressaltando que a responsabilidade do agente público por danos causados ao erário em decorrência da má gestão de bens públicos é sempre de natureza subjetiva, dependendo, portanto, do exame da culpabilidade.
Apesar de não haver norma expressa a respeito da natureza subjetiva da responsabilidade do agente público por danos que vier a causar ao erário, ganha corpo na doutrina a tese que defende “a aplicação, no julgamento de contas pelo Tribunal de Contas, por analogia, da norma estabelecida no art. 37, §6º, segunda parte, da Constituição Federal”[5]. Referido dispositivo consagra a responsabilidade objetiva do Estado quando estabelece que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, independente de culpa ou dolo, prevendo na parte final, a responsabilidade subjetiva do agente quando assegura ao Estado o direito de regresso contra o responsável somente nos casos de dolo ou culpa.
Nesse sentido, o juízo de valor que o Tribunal de Contas faz quando julga contas, nelas inseridos os atos de gestão ilegítimos ou antieconômicos dos quais tenha resultado prejuízos ao erário quando auditados previamente ao julgamento, não pode prescindir da análise criteriosa dos seguintes elementos: a) ação (comissiva ou omissiva) e antijurídica do agente; b) existência do dano; c) nexo de causalidade entre a ação do agente e o resultado dessa ação; d) culpabilidade do agente.
Do exame minucioso desses requisitos poderá resultar a exclusão da responsabilidade do ordenador em face de delegação de competência e nos casos em que o agente subordinado causar dano ao erário por ter exorbitado das ordens recebidas, conforme prevê o art. 80, §2º do Decreto-Lei n. 200/67:
§2º O ordenador de despesa, salvo conivência, não é responsável por prejuízos causados à Fazenda Nacional decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas.
Pode ainda o Tribunal, à vista desse exame criterioso, decidir pela responsabilidade solidária do ordenador de despesa e dos agentes subordinados, em especial quanto restar claro que o primeiro teve conhecimento da prática de atos irregulares pelos agentes subordinados e não adotou providências para a efetiva correção. É o que se depreende da norma prevista no art. 80, §3º, parte final, do referido Decreto-Lei n. 200/67:
§3º As despesas feitas por meio de suprimentos, desde que não impugnadas pelo ordenador, serão escrituradas e incluídas na sua tomada de contas, na forma prescrita; quando impugnadas, deverá o ordenador determinar imediatas providências administrativas para a apuração das responsabilidades e imposição das penalidades cabíveis, sem prejuízo do julgamento da regularidade das contas pelo Tribunal de Contas.
Da sistematização das normas até aqui citadas, fica claro que somente após a análise circunstanciada dos requisitos clássicos aplicáveis a apuração da responsabilidade civil do agente, é que deve o Tribunal de Contas proceder ao julgamento da prestação de contas dos administradores, decidindo pela regularidade ou irregularidade das contas do ordenador da despesa, exonerando-o ou não da responsabilidade pelos atos de gestão inquinados com a consequente liberação da responsabilidade contábil de que trata o art. 80 do Decreto-Lei n. 200/67.
9 O JULGAMENTO DAS CONTAS DO PREFEITO NA CONDIÇÃO DE ORDENADOR DE DESPESA
O modelo de administração adotado no Brasil admite a partilha de responsabilidade entre os agentes políticos e os agentes administrativos, de modo que o agente político (Governador e Prefeito) pratica atos de governo em face de seu comprometimento com a atividade-fim, voltada ao atendimento do interesse público primário. O governo, através dos instrumentos de planejamento, é o grande formulador das políticas públicas destinadas a assegurar ao povo condições dignas de saúde, segurança, transporte, educação, prestação jurisdicional, dentre outros.
O agente administrativo (o gestor), por sua vez, é encarregado do gerenciamento da atividade-meio, ou seja, é o responsável pela execução das políticas públicas eleitas, mediante a ordenação de despesa e a captação de receitas.
A grande maioria dos Municípios brasileiros é de pequeno e médio porte, razão pela qual a administração é conduzida praticamente de forma unipessoal pelo Prefeito, que une as figuras de agente político e administrativo.
Nesses casos, com bem apregoa Hélio Saul Mileski[6], “o Prefeito Municipal é mais que o condutor político do Município, ele também é o administrador, o gestor dos bens e dinheiros públicos, assumindo uma dupla função – política e administrativa”. Daí de se concluir que, sendo ele responsável por dupla função, deve se submeter ao duplo julgamento: um pelo Parlamento, precedido do parecer prévio do Tribunal de Contas, e outro técnico, somente pelo Tribunal de Contas.
Esse entendimento, no entanto, não é uníssono, de forma que recentemente o Tribunal Superior Eleitoral tem decidido de forma diversa, dando ensejo a dúvidas e divergências jurisprudenciais sobre a possibilidade jurídica de a prestação de contas do Prefeito ser julgada pelo Tribunal de Contas quando este também assume a função de ordenar despesas. Essas divergências, por óbvio, surgem em razão das consequências práticas advindas do julgamento de contas do Prefeito pelo Tribunal de Contas, que será analisada mais adiante.
Para dirimir tais dúvidas há que se analisar primeiramente o modelo desenhado pela Constituição Federal quando o assunto é a atividade fiscalizadora do Tribunal de Contas.
A Constituição Federal descreve no art. 31 um regramento peculiar, em certos aspectos, no que se refere à fiscalização dos Municípios:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Deve-se atentar ao fato de que o caput do art. 31 aduz que a fiscalização do Município, ou seja, do Município como entidade política será exercida pelo Parlamento Municipal, por meio do controle externo. Significa dizer que, aos moldes dos arts. 70 e 71 da Constituição, a fiscalização do ente, no que se refere à execução financeira e orçamentária será exercida pelo Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.
A diferença marcante nos Municípios é que o parecer prévio elaborado pelo Tribunal de Contas, no que se refere às contas do Município (contas que o Prefeito deve anualmente prestar), poderá deixar de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Assim como ocorre nas esferas federal e estaduais, o julgamento parlamentar das contas apresentadas pelo Chefe do Executivo não exime os administradores de terem suas contas julgadas pelo Tribunal de contas. Isso porque, as contas apresentadas pelo Chefe do Executivo não se referem apenas às suas próprias contas, mas sim, conforme diferenciado quando tratado sobre a natureza das contas julgadas pelo Legislativo e Tribunal de Contas, referem-se às contas de toda a administração direta e indireta daquele respectivo ente, sendo também diversa a natureza desse julgamento.
As disposições trazidas no art. 31 não têm o condão de neutralizar a aplicação do art. 71, II, aos Municípios, pois se assim fosse, os administradores públicos em geral (demais ordenadores que não o Prefeito), no âmbito dos Municípios, também não poderiam ser julgados pelos Tribunais de Contas.
Ademais, o caput do art. 75 da Constituição, inserto na seção que trata da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, afirma expressamente que as normas previstas naquela seção aplicam-se aos Tribunais e conselhos de Contas Municipais:
Art. 75. As normas estabelecidas nesta Seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Sobre esse assunto, Luciano Ferraz[7] faz interessante observação:
Aos Chefes do Executivo quando agem na qualidade de agente político, executor do orçamento, têm prerrogativas especiais e, portanto, submetem-se ao crivo do Legislativo. Se descem do pedestal e praticam meros atos de gestão, igualam-se aos demais administradores de recursos públicos, sendo julgados pelo Tribunal de Contas.
O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás tem entendido cabível o julgamento do Prefeito como ordenador de despesas. Quando verificadas irregularidades nas contas do Chefe do Executivo na qualidade de gestor, referida Corte tem orientação para aplicar-lhe multas.