1. Introdução
O direito dos refugiados constitui subdisciplina do Direito Internacional, intrínseca ao discurso dos direitos humanos contemporâneo, fundamenta-se em tratados e efetiva-se através de ações conjuntas, geralmente, envolvendo Estados, organizações internacionais governamentais (OI) e não governamentais (ONG).
O principal tratado, a Convenção dos Refugiados, de 1951, define conceito bem como as obrigações e direitos referente a proteção jurídica dos refugiados. Diferente do sistema da Sociedade das Nações, em que os tratados anexos ao Tratado de Versalhes, de 1919, referiam-se a minorias, na ordem internacional da ONU, tais grupos passam a ser designados como “refugiados”. Incialmente, esta categoria incluía apenas os refugiados europeus, refletindo o contexto europeu pós-guerra. O protocolo de 1967 altera o âmbito de aplicação da Convenção para incluir situações similares além do continente europeu. O conceito transforma-se novamente, incluindo outras situações semelhantes àquelas ocorridas durante a segunda guerra mundial. No âmbito nacional, e regional, os Estados são encorajados a adotar leis que disciplinam o estatuto do refugiado, objetivando a efetivação das regras e princípios do direito internacional dos refugiados.
No Direito Brasileiro, a Lei 9474/97, o Estatuto dos Refugiados, disciplina a matéria no direito doméstico. O conceito de refugiado é amplo e inclui ao menos três categorias: a) indivíduos que são vitima de perseguição por motivos políticos, raciais, religiosos, ou nacionais; b) apátridas ou sem residência permanente; e c) vítimas de grave e generalizada violação de direitos humanos. Todas as categorias referem-se a situações em que o individuo encontra-se fora de seus pais de origem e não pode retornar, buscando refúgio no território de outros Estados.
O conceito de refugiado não se confunde com o de asilado politico, de maneira que a distinção entre estas duas categorias revela o escopo, limites e princípios informadores de cada uma. Neste sentido, este artigo objetiva analisar a situação dos haitianos no Brasil à luz dessas duas categorias jurídicas sob a ótica da legislação que regulamenta o assunto de maneira geral, e específica, incluindo resoluções normativas que respondem às migrações sucessivas de haitianos em decorrência do terremoto ocorrido em 2010. A categoria do refugiado ambiental, embora não regulamentada formalmente, adequa-se ao conteúdo e finalidade dos princípios que informam o direito dos refugiados. Todavia, na prática, o tratamento jurídico dos haitianos no Brasil ignora esta sistemática, adaptando a lei dos estrangeiros ao contexto fático, sem levar em consideração o tratamento diferenciado entre asilados políticos e refugiados.
2. Refugiados Ambientais
O Estatuto dos Refugiados define o conceito de refugiado sem qualquer menção a eventos naturais, de maneira que a perseguição é atribuída a Estados, ou em caso de graves violações de direitos humanos, até mesmo a atores não estatais. O contexto de violações graves de direitos humanos geralmente é atribuído a conflitos armados, ignorando situações de pobreza extrema, desastres ambientais, ou mesmo pandemias.
Catástrofes humanas decorrentes de terremotos, tsunamis, secas, inundações e outros fenômenos alheios à atividade humana, não são consideradas formalmente violações graves de direitos humanos embora causem crise social e econômica generalizadas. Tais situações nem sempre resultam em migração em massa, mas há potencialmente condições para que tal fato ocorra. Este é o caso no Haiti, Estado devastado pelo terremoto de 2010, levando ao êxodo da população que busca por condições de vida digna.
Embora o Brasil e o Haiti não possuam fronteira comum, os haitianos começaram a chegar em massa no norte do país em 2011, após percorrer o território de outros Estados, chegando incialmente no Estado do Acre. O grande fluxo de imigrantes demandou uma resposta uniforme do governo federal que apesar de não possuir poder poderes para conceder a condição de refugiados aos haitianos, deveria orientar a politica migratória deste grupo de imigrantes.
O governo brasileiro optou por adotar uma politica pontual, sem recorrer ao Estatuto dos Refugiados, recorreu ao Estatuto dos Estrangeiros, promovendo uma série de resoluções normativas que regulamentam a situação dos haitianos de maneira provisória.
3. Refugiados, Asilados e Imigrantes Legais
A noção de refugiados e asilados políticos não se confunde, apesar de ostentar características semelhantes, especialmente no que se refere à perseguição de indivíduos por parte de Estados nacional por motivos políticos. Não obstante, o asilo político é fenômeno remoto, encontrado em diversos períodos históricos, revelando o caráter eminentemente politico do instituto. O refugio, por outro lado, forja uma nova categoria jurídica, independente de filiação política, objetivando a proteção de um grupo de indivíduos, vítimas de graves violações de direitos humanos. A proteção jurídica, nestes casos, é de natureza humanitária, visando a garantia de direitos humanos universais.
A legislação brasileira, neste sentido, regulamenta a situação jurídica dos refugiados na Lei 9474-97, incluindo procedimento especial para o reconhecimento da condição de refugiado, extrapolando as funções do Ministério das Relações Exteriores (MRE), ao incluir parecer de diversos ministérios, bem como do Alto Comissariado da ONU para refugiados (ACNUR). A situação jurídica do asilado politico é bem diversa, não há lei especial, e tampouco procedimento próprio. Além disso, na prática, há alguns diferencias importantes. Os asilados geralmente são poucos, buscam asilo no próprio Estado de origem, são perseguidos individualmente, e o Estado que concede o asilo politico cria uma nova situação jurídica, ao constituir o estrangeiro como asilado politico. É ato do poder executivo, politico por natureza, ainda que o elemento humanitário contribua para a concessão desta condição jurídica.
O caso dos refugiados ambientais, neste sentido, demanda a aplicação do Estatuto dos Refugiados, não se enquadrando a hipótese de asilo, e tampouco da sistemática do Estatuto dos Estrangeiros que promove a proteção do trabalhador nacional como principio informador. Todavia, o governo brasileiro, objetivando evitar a imigração em massa de haitianos, optou por uma interpretação extensiva do Estatuto dos Estrangeiros, utilizando-se da autorização legal para adoção de resoluções normativas para regulamentar os casos em que é admitida a imigração dirigida, em combinação com as regras aplicáveis à concessão de visto permanente.
4. Adaptação do Direito dos Estrangeiros
O Estatuto dos Estrangeiros, lei 6815-80, prevê as hipóteses de vistos para autorizar a entrada de estrangeiros no país, incluindo o visto de residência permanente. Tal previsão depende de regulamentação, via resoluções normativas do Poder Executivo. A lei prevê também a possibilidade de concessão de visto de permanência por cinco anos, condicionada ao exercício de atividade certa e fixação no território nacional. Neste caso, o estrangeiro deve residir no local onde trabalha, justificando-se a concessão do visto em razão da escassez de mão de obra, para execução de obra relevante, por prazo certo.
Este dispositivo foi acionado para legalizar a entrada dos haitianos sem, entretanto, oferecer uma solução permanente. A resolução normativa 97, editada em 2012, refere-se a razões humanitárias ao citar o artigo 18 do Estatuto do Estrangeiro, limitando a estadia do estrangeiro ao prazo de cinco anos. Esta interpretação contraria não apenas a sistemática da imigração dirigida, mas também do próprio Estatuto do Estrangeiro. O poder discricionário decorrente da redação dos artigos 16 e 18 deve ser interpretado de forma sistemática, interagindo com as disposições da lei no contexto jurídico atual, sem excluir a aplicação de outras leis mais adequadas. Este é o caso em questão. A recusa do governo brasileiro em relacionar a situação fática dos haitianos a sistemática do Estatuto dos Refugiados, representa um retrocesso, indicando um descompasso entre a politica ambiental e de direitos humanos no âmbito constitucional e internacional, e o emprego utilitarista do Estatuto dos Estrangeiros, lei promulgada durante o regime militar, contendo diversas regras que autorizam o poder discricionário da administração pública.
5. Conclusão
A aplicação do Estatuto dos Estrangeiros para regularizar a situação dos imigrantes haitianos no Brasil significa retrocesso do ponto de vista dos direitos humanos, oferecendo solução provisória e incompatível com a situação fática desses imigrantes. A restrição da definição de refugiados a casos em que a violação de direitos humanos pode ser atribuída a atores estatais ou não estatais contraria a essência do conceito de refugiado que visa proteger grupos de indivíduos que por motivos diversos são vítimas de violações graves de direitos humanos. Eventos naturais tais como terremotos, assim como conflitos armados, e situações extremas de pobrezas, geram resultados semelhantes do ponto de vista do ser humano que foge das condições locais para buscar a sobrevivência longe do lugar onde vive. Não obstante, o Estado brasileiro, por principio constitucional, e por natureza, deve promover a observância de direitos ambientais. A negativa em reconhecer a condição de refugiado ambiental para os haitianos que buscam condições mínimas de sobrevivência no Brasil contraria os ditames constitucionais e legais, promovendo uma mensagem negativa no âmbito regional, ainda que o Estatuto dos Refugiados seja considerado extremamente avançado do ponto de vista internacional.