Resumo: O sistema de proteção social no Brasil é visualizado de forma significativa a partir da seguridade social, expressão que demonstra uma concepção de provisão para o futuro e que vem disposta na Constituição da República de 1988 como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Isso evidencia a importância da seguridade social para a melhoria presente e vindoura da qualidade de vida dos brasileiros e justifica a preocupação em torno da sustentabilidade desse sistema, especialmente em sua perspectiva previdenciária, cujo enfoque é contributivo, em oposição ao assistencialismo que rege o sistema da proteção social como um todo. Diante disso, objetiva-se aprofundar neste artigo os estudos acerca dos princípios do sistema da seguridade e da previdência social e alguns aspectos considerados vitais no cenário atual, como o subsistema da previdência social rural, a automação e seus reflexos na previdência social, a questão da carência nos benefícios previdenciários, o fator previdenciário, a contribuição continuada dos aposentados, a responsabilidade sobre os acidentes de trabalho, a competência jurisdicional para as causas que envolvem a previdência social, e a possibilidade ou não de contribuição do FGTS ao sistema da seguridade social; sendo a perfeita compreensão desses temas e a adequada atuação frente às eventuais afrontas ao sistema primordiais para a garantia da sua estabilidade e consequente continuidade no Brasil.
Palavras-chave: Proteção Social; Seguridade Social; Previdência Social; sistema assistencial; sistema contributivo.
Introdução
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD/IBGE de 2007 registrou a existência de 53,82 milhões de pessoas socialmente protegidas no Brasil, com idade entre 16 e 59 anos. Esse contingente faz parte de um universo de 82,47 milhões de habitantes que se declararam ocupados e se encontram na mesma faixa etária, o que significa uma cobertura total de 65,3%. Em outras palavras, de cada 10 trabalhadores, cerca de 6 estão inseridos no sistema de proteção previdenciária ou assistencial, o que evidencia a duplicação da parcela de brasileiros protegidos nas últimas quatro décadas, já que em 1969, apenas 29,7% da população economicamente ativa possuía tal cobertura. Por outro lado, 28,65 milhões de pessoas, ou seja, 34,7% da população ocupada, encontram-se sem qualquer tipo de cobertura social.
Dentre os protegidos, a maior categoria é a dos contribuintes do Regime Geral de Previdência Social – RGPS (47,2% dos ocupados com idade entre 16 e 59 anos), seguida pela dos segurados especiais rurais (9,4%) – diferenciados em função de particularidades na contribuição e elegibilidade ao benefício previdenciário –, dos segurados dos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS (7,2%) e dos não contribuintes que recebem benefícios previdenciários ou assistenciais, já que a PNAD não permite que os benefícios assistenciais sejam dissociados dos benefícios previdenciários, devendo ser ressaltado que os benefícios assistenciais representam cerca de 12,3% do estoque de benefícios emitidos, segundo dados da competência dezembro de 2007 (1,5%).
Já os trabalhadores socialmente desprotegidos são aqueles que não contribuem para a Previdência Social, não recebem benefícios previdenciários e não se enquadram na categoria de segurados especiais. Desse contingente, 15,70 milhões possuem capacidade contributiva - renda mensal igual ou superior a um salário mínimo - e poderiam ser incorporados ao RGPS. Outros 12,51 milhões, no entanto, possuem rendimentos inferiores ao valor do salário mínimo e, portanto, dificilmente teriam condições de contribuir para a Previdência.
Entre os idosos, definidos como aqueles com idade igual ou superior a 60 anos, a proteção social chega a 80,6%. Os idosos socialmente protegidos – que recebem aposentadoria e/ou pensão de qualquer regime previdenciário ou da assistência social ou contribuem para a Previdência Social – totalizam 16,1 milhões de pessoas, sendo 7,6 milhões homens e 8,5 milhões mulheres.
Assumindo como condição de pobreza a percepção de rendimento domiciliar per capita mensal inferior a meio salário mínimo, estima-se, para 2007, em 56,9 milhões a quantidade de pessoas nessa situação – considerando rendas de todas as fontes. Se fossem desconsideradas as rendas advindas do recebimento de benefícios previdenciários e assistenciais, essa quantidade de pobres seria de 79,1 milhões, o que significa dizer que o pagamento de benefícios pela Previdência Social retira da condição de pobreza cerca de 22,2 milhões de brasileiros.2
Esses dados são uma parte do cenário da seguridade social no Brasil, definida na Constituição da República de 1988 como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
A expressão seguridade social mostra uma concepção de provisão para o futuro. Nesse sentido, explica Martins:
A idéia essencial da Seguridade Social é dar aos indivíduos e a suas famílias tranquilidade no sentido de que, na ocorrência de uma contingência (invalidez, morte etc), a qualidade de vida não seja significativamente diminuída, proporcionando meios para a manutenção das necessidades básicas dessas pessoas. Logo, a Seguridade Social deve garantir os meios de subsistência básicos do indivíduo, não só, mas principalmente para o futuro (2006, p. 19).
Os números apresentados refletem a importância da seguridade social, especialmente em suas perspectivas previdenciária e assistencialista, para a redução da pobreza no Brasil, e justificam a necessidade de se aprofundar o estudo dos princípios desse sistema e eventuais afrontas, já que disso dependerá a sua estabilidade e consequente continuidade.
1. A seguridade social no Brasil e seus princípios
A proteção dos direitos da seguridade social pelo Estado surge a partir da implantação da sua face social, cuja evolução decorre da percepção de que a liberdade humana do liberalismo era uma liberdade sem direitos e sem garantias, que conduzia a graves e irreprimíveis situações de arbítrio.
Bonavides (2001, p. 72-73) explica que com o moderno Estado social cresceram os fins do Estado e sua esfera de responsabilidades, notadamente pela imposição ao poder estatal das necessidades do mundo moderno.
Diante dessa constatação, importa distinguir o Estado social do socialista, para cuja tarefa novamente utilizar-se-á a lição do eminente constitucionalista:
Quando o Estado, coagido pela pressão das massas, [...] confere [...] os direitos do trabalho, da previdência, da educação, intervém na economia como distribuidor, dita o salário, manipula a moeda, regula os preços, combate o desemprego, protege os enfermos, dá ao trabalhador e ao burocrata a casa própria, controla as profissões, compra a produção, financia as exportações, concede crédito, institui comissões de abastecimento, provê necessidades individuais, enfrenta crises econômicas, coloca na sociedade todas as classes na mais estreita dependência de seu poderio econômico, político e social, em suma, estende sua influência a quase todos os domínios que dantes pertenciam, em grande parte, à área de iniciativa individual, nesse instante o Estado pode, com justiça, receber a denominação de Estado social.
Quando a presença do Estado, porém, se faz ainda mais imediata e ele se põe a concorrer com a iniciativa privada, nacionalizando e dirigindo indústrias, nesse momento, sim, ingressamos na senda da socialização parcial.
É, à medida que o Estado produtor puder remover o Estado capitalista, dilatando-lhe a esfera de ação, alargando o número das empresas sob seu poder e controle, suprimindo ou estorvando a iniciativa privada, aí, então, correrá grave perigo toda a economia do Estado burguês, porquanto, na consecução desse processo, já estaremos assistindo a outra transição mais séria, que seria a passagem do Estado social ao Estado socialista (BONAVIDES, 2001, p. 186).
A partir do Estado social, portanto, a proteção social encontra-se dentre as suas funções, gerando uma forte dependência do indivíduo, que passa a estar impossibilitado, perante fatores alheios à sua vontade, de prover certas necessidades existenciais mínimas (BONAVIDES, 2001, p. 200).
A partir desse vínculo e/ou dependência do indivíduo com o/do Estado, fortemente desenvolvido pelos princípios do Estado social, algumas áreas passaram a exigir obrigatória intervenção estatal, não bastando um Estado mínimo, sob pena de afronta a direitos fundamentais consagrado por esse mesmo Estado em sua carta constitucional.
Dentre essas áreas, encontram-se os direitos sociais da saúde, da assistência social e da previdência, denominados no Brasil de direitos da seguridade social. Quando se fala desses direitos, portanto, a “morte” ou “desmaio” do Estado em nada melhora a vida dos homens, por mais que essas ocorrências sejam propaladas como necessárias para a ampliação da liberdade de viver. Muito pelo contrário, eventual afastamento do Estado de sua responsabilidade no tocante a esses direito tende a gerar ainda mais desigualdade entre os indivíduos (SANTOS, Milton, 2008, p. 42).
A instituição do sistema da seguridade social vem ao encontro dos fundamentos e objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, especialmente o da dignidade da pessoa humana, pois somente a proteção social eficaz pode garanti-la, inserida em uma sociedade livre, justa e solidária, preocupada com a erradicação da pobreza e da marginalização, bem como com a redução das desigualdades sociais e regionais; através da promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Conforme leciona Duarte (2007, p. 23), a principal finalidade da seguridade social é a cobertura dos riscos sociais, o amparo social mantido por receita tributária ou assemelhada, sendo que sua instituição deve-se ao fato de o homem ter percebido sua impotência frente aos encargos produzidos pelos riscos sociais, ainda que protegido pelo núcleo familiar.
Costanzi (2008) lembra que determinadas características pessoais, como o sexo e a raça do trabalhador, afetam a probabilidade de informalidade e, por consequência, a probabilidade de usufruir de proteção social: “essa relação, mesmo quando isolando outros efeitos, denota o efeito nefasto da discriminação sobre a informalidade e a desproteção social de determinados grupos que são vítimas dessa mazela social”.
Ao se estudar o sistema da seguridade social é indispensável que se analise se ele abrange os programas de renda mínima ou renda cidadã, tão difundidos no Brasil nos últimos anos. Para Figueiredo, o sistema da seguridade social não abrange tais programas, por mais que alguns deles estejam inseridos no complexo da assistência social, como é o caso do benefício assistencial de prestação continuada, previsto na Lei n° 8.742/93 (2006, p. 30). Para a autora, a renda de cidadania, instituída no Brasil pela Lei n° 10.835/2004, é um direito autônomo dos cidadãos de desfrutarem das riquezas do local no qual nasceram ou residem; não se trata de uma ajuda aos pobres, embora ajude aos menos favorecidos e contribua para o decréscimo da desigualdade; é um direito assecuratório de cidadania, permitindo a opção de cada pessoa de se cadastrar ou não para receber o valor, dentro da esfera da sua liberdade; logo, não permite qualquer segregação realizada pelo Estado, definindo quem deve ou não desfrutar desse direito (Idem, p. 52).
Na lição de Figueiredo, a instituição de uma política pública como a da renda de cidadania visa concretizar direitos sociais, que se lastreiam na própria dignidade dos indivíduos (2006, p. 64-65), logo, deve ser estruturada de modo a não se converter num desestímulo ao trabalho, como uma política assistencialista qualquer, que em nada contribui para o acréscimo de cidadania dos contemplados (Idem, p. 90). Assim, a renda de cidadania deve se fundar em três pilares fundamentais: universalidade, individualidade e incondicionalidade (Idem, p. 99).
Por outro lado, o art. 203. da Constituição Federal de 1988 prevê que a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, tendo por objetivos a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; e a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Os programas de transferência de renda adotados no Brasil visam reduzir as desigualdades sociais através da redução da pobreza, com o que, indiretamente, atingem os objetivos traçados para o sistema de assistência social, especialmente o mais amplo deles, que se refere à proteção à família necessitada.
Assim, ao pensar os programas de renda mínima ou renda cidadã na perspectiva de Figueiredo, isto é, independentes da condição financeira dos beneficiados, de fato, devem ser afastados do sistema de seguridade social. Contudo, ao se verificar que o modelo brasileiro do programa de transferência de renda focou na redução da pobreza, não há como negar sua proximidade com o sistema de assistência social, já que seus objetivos são similares e os resultados alcançados em um campo interferem na atuação no outro.
A organização da seguridade social compete ao Poder Público, devendo dar-se com base nos seguintes princípios, constitucionalmente previstos (art. 194, parágrafo único da Constituição da República de 1988):
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a) universalidade da cobertura e do atendimento: é a busca da cobertura de todos os riscos (dimensão objetiva) e o atendimento a todos os cidadãos (perspectiva subjetiva), com a observância do princípio contributivo no que se refere à previdência social;
b) uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais: os direitos garantidos à população urbana no sistema devem ser os mesmos disponibilizados à rural;
c) seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços: não sendo possível cobrir todos os riscos sociais para todas as pessoas, deverão ser selecionados os serviços mais relevantes e distribuídos para os mais necessitados. Assim, esse princípio mitiga o princípio da universalidade da cobertura e do atendimento;
d) irredutibilidade do valor dos benefícios: proibição da redução do valor nominal;
e) equidade na forma de participação no custeio: também denominado, segundo Duarte (2007, p. 27), de princípio da solidariedade contributiva, com cada um contribuindo para o sistema na medida de suas possibilidades. O art. 195, §9º, da CF/88 prevê alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas em razão da atividade econômica, do porte da empresa, da condição estrutural do mercado de trabalho ou da utilização intensiva de mão-de-obra. Como exemplo, podemos citar os bancos, que pagam 22,5% sobre o total das remunerações pagas, enquanto as demais empresas pagam 20%, conforme determinação do art. 22, § 1°, da Lei n° 8.212/91;
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f) diversidade da base de financiamento: esse princípio complementa o anterior, visando a segurança do sistema. Assim, a seguridade social é financiada por toda a sociedade, conforme previsto no art. 195. da CF/88, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das contribuições sociais dos empregadores sobre folha de salários, receita ou faturamento e sobre o lucro; dos trabalhadores e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; sobre a receita de concursos de prognósticos (sorteios de números, loterias, apostas, inclusive as realizadas em reuniões hípicas nos âmbitos federal, estadual, do Distrito Federal e municipal) e do importador de bens ou serviços do exterior. Outras fontes de custeio podem estar previstas em leis esparsas, como era o caso da CPMF;
g) caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
A seguridade social ainda conta com alguns princípios implícitos. Vejamos:
h) solidariedade ou solidarismo: o financiamento do sistema é solidário, sendo que a contribuição de um serve para ajudar a todos. A obrigatoriedade de o trabalhador aposentado que permanecer na ativa contribuir sobre sua remuneração (art. 195, II, da CF/88) decorre desse princípio, cuja preservação no sistema da seguridade social em tempos de globalização não é muito fácil, pois, como assevera Milton Santos (2008, p. 65), “a globalização mata a noção de solidariedade, devolve o homem à condição primitiva do cada um por si e, como se voltássemos a ser animais da selva, reduz as noções de moralidade pública e particular a um quase nada”. A competitividade, baluarte desse estado de coisas, destroça qualquer espírito de solidariedade (Idem, p. 85);
i) precedência da fonte de custeio (DUARTE, 2007, p. 29): o art. 195, § 5º, da CF/88 dispõe que nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total;
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j) orçamento diferenciado (DUARTE, 2007, p. 29): a Constituição estabelece que a receita da Seguridade Social constará de orçamento próprio, distinto daquele previsto para a União Federal (art. 165, § 5°, III – “A lei orçamentária anual compreenderá (...) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público” –; art. 195, §§ 1° e 2° – “§ 1º - As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento da União.” e “§ 2º - A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos.”).
A previdência social, como um dos braços do sistema da seguridade social brasileira, é regida por todos os princípios supra mencionados, sendo organizada, de acordo com o comando constitucional do art. 201, sob a forma de regime geral (abrange todos os trabalhadores da iniciativa privada, urbana e rural), de caráter contributivo (só quem contribui tem direito a perceber benefícios previdenciários) e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.
A implantação da previdência social no Brasil deu-se de forma efetiva com a Lei Eloy Chaves (Decreto-Lei n° 4.682, de 24 de janeiro de 1923), com a criação das Caixas de Aposentadorias e Pensões junto às empresas ferroviárias. A Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS (Lei n° 3.087/60), apesar de não unificar as Caixas de Aposentadorias e Pensões das diversas profissões, criou normas uniformes para o amparo a segurados e dependentes dos diversos Institutos. A unificação ocorreu com o Decreto-Lei n° 72, de 21 de novembro de 1966, que criou o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), mas ainda não incluía os trabalhadores rurais. A Constituição Federal de 1988, regulamentada pelas Leis n° 8.212/91 e 8.213/91, criou o Regime Geral da Previdência Social – RGPS, este sim, englobando todos os trabalhadores da iniciativa privada, urbana e rural.
A previdência social, apesar de regida pelos mesmos princípios da seguridade social, possui um aspecto que o diferencia dos demais ramos (saúde e assistência social), conforme já referido anteriormente, que é o caráter contributivo, ou seja, só participa desse sistema aquele que contribui. Como sistema contributivo que é, a previdência social brasileira possui tributos específicos para custeá-la, sendo que alguns desses não podem ser utilizados para outros fins, por expressa vedação constitucional, como é o caso das contribuições dos trabalhadores e dos empregadores sobre a folha de salários (art. 167, XI). O caráter contributivo do sistema brasileiro é ainda caracterizado por ser de repartição, ou seja, aquele que contribui não o faz apenas para si, mas para todos os contribuintes (princípio da solidariedade).
Sendo o sistema da previdência social no Brasil de caráter contributivo, é imperioso que ele se sustente, a partir da extensa base contributiva prevista na Constituição.
No entanto, essa sustentabilidade não tem sido visualizada, sendo comum a ocorrência de desvios, como se verá adiante.