A responsabilidade extracontratual, também chamada de responsabilidade civil, possui origem no Direito Civil, e nada mais é do que a obrigação de indenizar um dano patrimonial ou extrapatrimonial (moral) decorrente de um fato humano.
O Código Civil (Lei n.º 10.406/2002), em seu art. 186, traça o efeito jurídico das condutas dolosas e culposas violadoras de direito e causadoras de dano, que é o cometimento de ato ilícito (responsabilidade), e, no art. 927 - do mesmo diploma legal, apresenta sua consequência jurídica, que é a reparação do dano (indenização).
Ensina Alexandrino (2013, p. 804) que, no âmbito do Direito Público:
A responsabilidade civil da Administração Pública evidencia-se na obrigação que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando em seu nome, ou seja, na qualidade de agentes públicos, causem à esfera juridicamente tutelada dos particulares.
Então, a obrigação de reparar vai existir, se houver dano decorrente de um ato (conduta comissiva do agente), e nexo entre essa conduta (ato danoso) e o dano. Isto é o que prega a teoria do risco administrativo, que encontra fundamento para a responsabilidade extracontratual objetiva - art. 37, §6º da CRFB, pois nela não se faz necessário verificar o dolo ou a culpa no evento danoso – os riscos da atividade administrativa são divididos e custeados por toda a coletividade, com fundamento no princípio da igualdade.
É o que se denomina de “socialização dos riscos”, para Carvalho Filho (2014, p. 557):
O Estado, ao ser condenado a reparar os prejuízos do lesado, não seria o sujeito pagador direto; os valores indenizatórios seriam resultantes da contribuição feita por cada um dos demais integrantes da sociedade, a qual, em última análise, é a beneficiária dos poderes e das prerrogativas estatais.
Contudo, não é correto afirmar, que a responsabilidade da Administração Pública será sempre objetiva, apesar de essa ser a regra. A Constituição Federal de 1988 não trouxe de forma expressa a responsabilização civil por danos provenientes de omissões do Poder Público. Porém, a doutrina e a jurisprudência construíram o entendimento, de que nos casos de danos oriundos de omissão estatal, seria possível configurar-se a responsabilidade extracontratual subjetiva do Estado – ou responsabilidade civil subjetiva, decorrente da culpa administrativa.
Para a teoria da culpa administrativa, o lesado não precisa identificar o agente causador do dano, bastando comprovar o mau funcionamento do serviço público. É o que se denomina de “culpa anônima” ou “falta do serviço”.
Carvalho Filho (2014, p. 556) ensina que a “falta do serviço” foi concebida em três formas:
A inexistência do serviço, o mau funcionamento do serviço ou o retardamento do serviço. Em qualquer dessas formas, a falta do serviço implicava o reconhecimento da existência de culpa, ainda que atribuída ao serviço da Administração. Por esse motivo, para que o lesado pudesse exercer seu direito à reparação dos prejuízos, era necessário que comprovasse que o fato danoso se originava do mau funcionamento do serviço e que, em consequência, teria o Estado atuado culposamente. Cabia-lhe, ainda, o ônus de provar o elemento culpa.
Sendo assim, para que se possa comprovar o dano sofrido, é necessário demonstrar a falta de prestação do serviço pelo Estado, o dano e o nexo decorrente dessa omissão culposa da Administração Pública. O ônus da prova é da pessoa que sofreu o dano.
Essa posição vem sendo adotada pelo STF, o RE 179.147, de relatoria do Min. Carlos Veloso é bem didático, vejamos parte da ementa do acórdão:
I – A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, ocorre diante dos seguintes requisitos: a) do dano; b) da ação administrativa; c) e desde que haja nexo causal entre o dano e a ação administrativa. II – Essa responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, admite pesquisa em torno da culpa da vítima, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da pessoa jurídica de direito público ou da pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público. III – Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, numa de suas três vertentes, negligência, imperícia ou imprudência, não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a faute de servisse dos franceses. (Segunda Turma, DJ 27.02.1998).
Em suma, ambas as responsabilidades civis – objetiva e subjetiva, podem ser atribuídas ao Estado. A responsabilidade extracontratual objetiva, decorrente de ação (é a regra), obriga o ente estatal a indenizar o particular independentemente de culpa da Administração (bastando a ação, o dano e o nexo de causalidade). Já a responsabilidade extracontratual subjetiva, decorrente de uma inação (omissão), obriga o Estado a indenizar o administrado quando não ocorre a prestação do serviço público, ou ela é falha, ou em virtude da omissão, seja ela dolosa ou culposa (negligência, imprudência ou imperícia), bastando haver dano ao administrado, que deverá comprová-lo para fazer jus à indenização.
REFERÊNCIAS:
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 21 ed. rev. e atual. São Paulo: Método, 2013.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo – 27 ed. rev., ampl. e atual. – São Paulo: Atlas, 2014.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Elementos de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 1992.