Introdução
O presente trabalho tem como tema a posição do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e demais tribunais pátrios acerca da necessidade (ou não) de devolução de parcelas de benefícios previdenciários e assistenciais recebidos por decisão judicial reformada.
Nessa perspectiva, as seguintes questões nortearam este trabalho: a) qual é a posição jurisprudencial atual quanto à necessidade dessa devolução? Há entendimento pacificado?; b) quais são as hipóteses em que a devolução seria devida?; c) aplica-se aos benefícios previdenciários e assistenciais o princípio da irrepetibilidade das verbas alimentares?
Nesse contexto, o objetivo deste estudo é, pois, demonstrar que o tema não está pacificado e gera insegurança jurídica, pois o STJ entende que é devida a devolução (Recursos Especiais nos 1.384.418/SC e 1.401.560/MT), inclusive nos casos de boa-fé, e, por outro lado, há decisão proferida na Ação Civil Pública nº 0005906-07.2012.4.03.6183, com abrangência em todo o território nacional, determinando que o INSS se abstenha de cobrar esses valores.
Trata-se de assunto de extrema relevância social, pois são inúmeras as demandas previdenciárias e assistenciais que tramitam nos juízos e tribunais pátrios. Daí a importância de se unificar um entendimento, afim de não causar insegurança jurídica e prejuízos ao segurado ou assistido.
Para alcançar os objetivos propostos, utilizou-se como recurso metodológico a pesquisa bibliográfica, realizada a partir da doutrina previdenciária, artigos científicos divulgados no meio eletrônico e jurisprudência. A doutrina previdenciária em geral entende que “as prestações previdenciárias guardam natureza eminentemente alimentar constituindo, no mais das vezes, o meio de subsistência básica do ser humano” (SANTOS, 2011, p. 560). Com base nisso, o Tribunal Regional Federal da 3ª Região, divergindo do atual entendimento do STJ, proferiu decisão, em todo território nacional desobrigando a restituição em casos de decisão judicial reformada, pois
[...] a política de ressarcimento do INSS ameaça interesses difusos relacionados à dignidade da pessoa humana, especificamente à irrepetibilidade dos alimentos [...] (TRF3, Apelação/Reexame Necessário nº 000590607.2012.4.03.6183/SP, rel. Des. Federal ANTONIO CEDENHO, 2ª Turma, j. 21 de julho de 2015).
O texto final foi fundamentado com as contribuições dos doutrinadores Cavalcante (2015), Ibrahim (2015), Kertzman (2014), Santos (2011), Horvath Junior (2011) e Meirinho (2009), bem como a jurisprudência correlacionada ao assunto, especificamente do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais.
Desenvolvimento
Consoante dispõe o artigo 6º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, são direitos sociais, entre outros, a Saúde, a Previdência e a Assistência Social. Tais direitos compõem “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade” chamado de Seguridade Social (artigo 194, caput, da CF/88). Conforme registra Augusto Grieco Sant'Anna Meirinho (2009, p. 437):
A Seguridade Social visa fornecer ao sujeito de direito bem-estar em um ambiente de justiça social (conforme se depreende do art. 193 da CF/88), de forma a garantir a sua dignidade enquanto pessoa humana (art. 1º, III, da CF/88). A finalidade precípua das prestações da Seguridade Social é a libertação do estado de necessidade social que acomete o ser humano em uma sociedade de massa e assolada pelas mazelas representadas principalmente pelo conflito capital-trabalho.
Assim, encontrando-se o indivíduo em situação de risco social (doença, invalidez, morte, idade avançada, desemprego, maternidade etc.), cabe à Previdência Social lhe conceder benefícios previdenciários (art. 201 da CF/88 e Lei nº 8.213/91), caso ele haja contribuído à Seguridade Social e preenchido os requisitos da legislação previdenciária para a sua concessão. Por outro lado, caso o indivíduo se encontre em situação de necessidade, sem meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, e seja pessoa com deficiência ou idosa (65 anos de idade ou mais), fará jus ao benefício de prestação continuada da Assistência Social, independentemente de contribuição ao sistema (artigo 203, V, da CF/88 e artigos 20 a 21-A da Lei nº 8.742/93 – “LOAS”).
Ocorre que, muitas vezes, a autarquia federal responsável pela operacionalização/concessão desses benefícios previdenciários e assistenciais, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), indefere-os. O segurado ou assistido, então, busca revisar essa decisão administrativa no Poder Judiciário, considerando a inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º, XXXV, da CF/88).
Em sede de tutela antecipada, convencendo-se da verossimilhança das alegações da parte autora e havendo fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação (artigo 273 do Código de Processo Civil), o magistrado defere o pedido liminarmente e determina que o INSS conceda ou restabeleça o benefício previdenciário ou assistencial até que a sentença seja prolatada. Posteriormente, essa decisão é reformada.
Vários autores entendem que os benefícios previdenciários, por substituírem o rendimento do trabalho do segurado, assim como os assistenciais, têm natureza alimentar:
Segundo a previsão do art. 114 da Lei n. 8.213/91, o benefício previdenciário, por seu caráter alimentar, não pode ser objeto de penhora, arresto ou sequestro. São nulas de pleno direito sua venda ou cessão, ou a constituição de qualquer ônus sobre ele [...] (HORVATH JUNIOR, 2011, p. 115).
As prestações previdenciárias guardam natureza eminentemente alimentar constituindo, no mais das vezes, o meio de subsistência básica do ser humano, cuja demora no deferimento pode causar danos irreparáveis à existência digna de quem delas depende. A prática demonstra que, julgado procedente o pedido de concessão de benefício previdenciário ou assistencial, e reconhecida sua natureza alimentar, o juiz — na sentença — ou o Tribunal — no recurso, concede a tutela específica para a implantação do benefício (obrigação de fazer), possibilitando que o segurado ou beneficiário, desde logo, passe a receber a renda mensal. Quanto aos valores das prestações em atraso (obrigação de pagar), a cobrança será feita em execução de sentença, que deverá obedecer ao trâmite processual dos arts. 730 e seguintes do Código de Processo Civil, com a expedição de precatório ou requisição de pequeno valor (SANTOS, 2011, p. 560). [grifei].
E, como bem destaca Soares (2015), o § 1° do artigo 100 da CF/88 estipula expressamente o caráter alimentar dos benefícios previdenciários: “os débitos de natureza alimentícia compreendem [...] benefícios previdenciários”. Pois bem. Sabe-se que a regra geral é que “todo aquele que recebeu o que lhe não era devido fica obrigado a restituir” (artigo 876, primeira parte, do Código Civil).
Todavia, como destaca Cavalcante (2015), o “entendimento predominante até então é que, por se tratar de verba alimentar” os valores de benefícios previdenciários (e assistenciais) recebidos por força de decisão que antecipa a tutela posteriormente reformada não precisariam ser devolvidos. Com efeito, os alimentos são, via de regra, irrepetíveis, isto é, não é necessária a sua restituição, inclusive em caso de pagamento indevido, já que se tratam de prestações pecuniárias que objetivam atender a um mínimo existencial, pautados no princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF/88).
Entretanto, a 1ª Seção do STJ, modificando seu posicionamento, decidiu que o segurado da Previdência Social tem o dever de devolver o valor de benefício previdenciário recebido em antecipação dos efeitos da tutela que tenha sido posteriormente revogada (STJ, 1ª Seção. REsp 1.384.418-SC, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 12/6/2013), visto que se trataria de um direito precário, que não incorporaria ao patrimônio do segurado de forma irreversível. Essa orientação foi reafirmada pela 1ª Seção no julgamento do REsp 1.401.560/MT pelo rito dos recursos repetitivos (artigo 543-C do Código de Processo Civil).
Segundo exposição didática de Cavalcante (2015):
a) esse entendimento também se aplica nos casos em que a sentença é julgada procedente, porém é reformada em sede recursal[1], que revoga a concessão do benefício;
b) por outro lado, considerando a dupla conformidade, esse entendimento não se aplica quando o tribunal regional federal, tribunal de justiça ou turma recursal nega o recurso e mantém a sentença e, após, o INSS interpõe recurso especial e o STJ reforma o acórdão, revogando o benefício concedido (STJ, Corte Especial, EREsp 1.086.154-RS, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 20/11/2013). Igualmente, também não se aplica nos casos em que a decisão transita em julgado e, posteriormente, o INSS ajuíza ação rescisória que vem a rescindir a sentença (AR 3.926/RS, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, Terceira Seção, julgado em 11/09/2013).
Em que pese esse posicionamento do STJ tenha sido proferido em sede de recurso repetitivo, a questão continua gerando decisões divergentes: ora os tribunais determinam a devolução (TRF1, AC nº 00749195720114019199, Rel. Juiz Federal Cleberson José Rocha, 2ª Turma, j. 08/07/2015; TRF5, Reex. Nec. nº 20088100014948802, Des. Fed. Emiliano Zapata Leitão, 1ª Turma, j. 28/05/2015); e ora são desfavoráveis a ela (TRF3, AC nº 1547791, Rel. Juiz Federal Valdeci dos Santos, 10ª Turma, j. 08/09/2015).
Importante destacar que a 2ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, em Ação Civil Pública nº 0005906-07.2012.4.03.6183, movida pelo Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical (Sindnapi) e pelo Ministério Público Federal, determinou que é descabida a restituição desses valores. Além do argumento da irrepetibilidade dos alimentos, cabe destacar os seguintes fundamentos do relator, Desembargador Federal Antonio Cedenho:
a) a Lei nº 8.213/91 ao descrever as hipóteses de desconto dos benefícios previdenciários, trata apenas dos procedimentos administrativos em que houve pagamento além do devido (artigo 115, II), e não aqueles resultantes de processos judiciais;
b) as transferências decorrentes de liminares ou sentenças representam um risco totalmente absorvido pelo sistema e o princípio da solidariedade assegura que as contribuições do pessoal em atividade financiem a subsistência de quem foi atingido por uma contingência social, ainda que de modo precário (artigo 195 da CF/88);
c) quem aciona o INSS, com boa-fé, poderia renunciar à sua própria dignidade humana e sobrevivência por temer a possibilidade de restituição. Assim, o processo regrediria em eficiência, satisfação e equilíbrio;
d) os juízes certamente hesitarão em deferir tutelas de urgência, se elas puderem sacrificar o patrimônio do jurisdicionado, mesmo de boa-fé;
e) a questão se relaciona com a garantia de independência dos magistrados e com o direito constitucional da ação. Colaciona-se ementa do julgado:
PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESTITUIÇÃO DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS E ASSISTENCIAIS CONCEDIDOS POR DECISÃO LIMINAR. IMPOSSIBILIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. IRREPETIBILIDADE DOS ALIMENTOS. RISCO COBERTO PELO SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL. INDEPENDÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. DIREITO DE AÇÃO. DECISÃO DE ÂMBITO NACIONAL. ENCARGOS DE SUCUMBÊNCIA. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ. ISENÇÃO. REMESSA OFICIAL PARCIALMENTE PROVIDA. APELAÇÃO DO MPF PROVIDA. RECURSO DO INSS DESPROVIDO [...] (TRF3, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 000590607.2012.4.03.6183/SP, rel. Des. Federal ANTONIO CEDENHO, 2ª Turma, j. 21 de julho de 2015).
Considerando a transcendência do dano, essa decisão está surtindo efeitos em todo o território nacional. A 2ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, por unanimidade, deu provimento à apelação do MPF para negar provimento ao recurso do INSS.
Corroborando esse entendimento, a Súmula n° 51 da Turma Nacional de Uniformização já dispunha: “os valores recebidos por força de antecipação dos efeitos de tutela, posteriormente revogada em demanda previdenciária, são irrepetíveis em razão da natureza alimentar e da boa-fé no seu recebimento” (DOU 15/03/2012).
Na prática previdenciária, por exemplo, é notório que entre o início da incapacidade; o indeferimento de benefícios por incapacidade na seara administrativa – frise-se que frequentemente as perícias demoram meses a serem realizadas por carência do quadro de médicos do INSS – e, por fim, a realização da perícia judicial, passam-se mais meses ou anos. Nesse meio tempo, a parte autora vem a recuperar a capacidade e, ao ser reavaliada pelo perito judicial, este elabora laudo desfavorável e, por conseguinte, a liminar é revogada. Ocorre que, em determinados casos, o perito não precisa a data exata de recuperação da capacidade, por falta de documentação médica. Seria justo obrigar o segurado a devolver todos os valores, mesmo no período em que esteve incapaz? Ele seria, pois, duplamente punido: a devolver valores que recebeu devidamente e pela demora da Administração Pública e/ou Poder Judiciário.
Como refere Kertzman (2011, p. 440), a restituição de importância recebida indevidamente por beneficiário da Previdência Social, “nos casos comprovados de dolo, fraude ou má-fé, deverá ser feita de uma só vez ou mediante acordo de parcelamento, atualizada da forma da legislação, independentemente de outras penalidades legais” [grifei].
Por seu turno, Ibrahim (2015, p. 415) leciona que a ressalva feita à má-fé permite, em tese, a revisão a qualquer momento, mesmo que posterior a dez anos, e destaca: “Cabe lembrar que a má-fé pressupõe elemento subjetivo, que deve ser comprovado cabalmente pelo INSS, pois do contrário presumir-se-á a boa-fé”. O mesmo autor também registra o seguinte (2015, p. 578):
Acredito que a vedação do desconto para valores recebidos de boa-fé seja correta. É certo que os jurisdicionados devem ter alguma segurança nas relações com a Administração, de modo a preservar as relações jurídicas estabelecidas e produzir algum conforto para os segurados, os quais, na atualidade, se veem cercados pelo constante temor de alguma revisão administrativa que produza redução de suas rendas mensais, o que não é incomum na complexa legislação vigente. Não sem razão o próprio Tribunal de Contas da União, tratando de servidores, entende que valores recebidos de boa-fé não carecem de restituição (Súmula nº 106 – O julgamento, pela ilegalidade, das concessões de reforma, aposentadoria e pensão, não implica por si só a obrigatoriedade da reposição das importâncias já recebidas de boa-fé, até a data do conhecimento da decisão pelo órgão competente.
Com efeito, em ações de investigação de paternidade cumulada com alimentos, por exemplo, após o resultado negativo do DNA, descabe a restituição dos alimentos pagos, visto que o Código Civil estipula o caráter irrepetível e irrenunciável da pensão alimentícia (art. 1.707). O mesmo entendimento também se aplica às verbas salariais, consoante pacífica jurisprudência trabalhista. Como destaca Soares (2015):
A alegação de que o princípio da irrepetibilidade dos alimentos merece ser relativizado quando envolve benefícios pagos pelo Poder Público carece, portanto, de proporcionalidade e razoabilidade, porquanto a pessoa física que pagou uma verba alimentar indevida tem presumidamente uma capacidade econômica proporcionalmente bem inferior ao poder econômico ostentado pelo Erário.
Feitas essas considerações, verifica-se que a doutrina entende que, por se tratar de verba de natureza alimentar, havendo boa-fé do segurado ou assistido, isto é, confiança, lealdade no seu comportamento, é descabida a devolução de valores de benefício nas hipóteses em que a decisão judicial é posteriormente reformada.
Conclusão
Diante do exposto, conclui-se que há um imbróglio jurisprudencial quanto ao entendimento que obriga o segurado ou assistido de boa-fé a devolver o valor de benefício previdenciário ou assistencial recebido em antecipação dos efeitos da tutela que tenha sido posteriormente reformada. Isso porque o STJ decidiu em sede de recurso repetitivo que cabe a devolução desses valores e, por outro lado, há uma decisão surtindo efeitos em todo o território nacional que determina que o INSS se abstenha de cobrar essas verbas. Já a doutrina pesquisada é pacífica no sentido que somente cabe a devolução nos casos de má-fé, considerando a natureza alimentar desses benefícios.
É necessário que o assunto seja decidido de forma uníssona, pois, senão, ocorrerá a perda de credibilidade quanto à atuação do Poder Judiciário.
Concluiu-se também que, ao obrigar o segurado ou assistido a devolver tais valores, nos casos de boa-fé, viola-se a sua dignidade humana e o direito constitucional de ação, considerando o caráter alimentar de tais prestações. O entendimento “pro fisco” de devolução, ainda que haja boa-fé do segurado ou assistido, mostra-se totalmente desarrazoado e desproporcional, considerando que o indivíduo encontra-se privado do seu sustento e em situação de vulnerabilidade social.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1.384.418/SC. Relator: Ministro Benjamin Herman. Publicado no DJe 30/08/2013. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ATC&sequencial=29277731&num_registro=201300320893&data=20130830&tipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 16 out. 2015.
_____. Tribunal Regional Federal da 3ª Região. Reexame Necessário na Ação Civil Pública nº 000590607.2012.4.03.6183. Relator: Desembargador Federal Antonio Cedenho, DJe 21/07/2015. Disponível em: <http://web.trf3.jus.br/acordaos/Acordao/BuscarDocumentoGedpro/4609963>. Acesso em: 16 out. 2015.
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Devolução dos benefícios previdenciários recebidos por força de decisão judicial reformada. Dizer o Direito, 2014. Disponível em <http://www.dizerodireito.com.br/2014/04/devolucao-dos-beneficios.html>. Acesso em: 14 out. 2015.
HORVATH JUNIOR, Miguel. Direito Previdenciário. Barueri, SP: Manole, 2011.
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 20 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2015.
KERTZMAN, Ivan. Curso Prático de Direito Previdenciário. 11. ed., rev., ampl. e atual. Salvador: JusPODIVM, 2014.
MEIRINHO, Augusto Grieco Sant'Anna et al. Prática Previdenciária: a Defesa do INSS em Juízo. 1ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2008.
SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito Previdenciário Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2011.
SANTOS, Roberto de Carvalho. Devolução de benefício previdenciário pela cassação da tutela antecipada. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 20, n. 4348, 28 maio 2015. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/38777>. Acesso em: 16 out. 2015.
Nota
[1] O recurso é julgado pelo Tribunal de Justiça em benefícios acidentários (art. 109, I, CF/88 e art. 129, II, da Lei nº 8.213/91); pelas Turmas Recursais em demandas que tramitam pelo rito dos Juizados Especiais Federais (Lei nº 10.259/2001); ou pelos Tribunais Regionais Federais, em ações cujo valor pedido era superior a sessenta salários mínimos, ou então, que estavam tramitando na competência delegada (art. 108, II, da CF/88).