Resumo: O Poder Legislativo é um dos esteios que amparam a República do Brasil. Tem à frente os parlamentares, de forma que lhes é conferida imunidade por suas opiniões, palavras e votos, contra prisão e possibilidade de sustação de processo quando imputados, para que possam exercer as suas atividades de representantes da população. Entretanto, o Legislativo depara-se em crise, haja vista a imagem dos representantes do povo brasileiro, cada vez mais desonrada e maculada, resultante da revolta por episódios negativos que contornam seus nomes com frequência e raramente são apurados, emitindo uma impressão de instabilidade, desconfiança e impunidade. Diante dessa declinação que abarca os parlamentares, existe a urgência de investigar o organismo da prerrogativa a eles outorgada, conferir se é, de fato, uma prerrogativa fundamental para o exercício da função, intrínseco ao Poder Legislativo, ou regalia e proteção dada aos representantes políticos, permitindo que tais prerrogativas causem indagação acerca de tanta imunidade.
Palavras-chave: imunidade parlamentar; material; formal; Emenda Constitucional Nº 35.
Sumário: 1 INTRODUÇÃO ..2 BREVE HISTÓRICO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR NO BRASIL ..2.1 FUNDAMENTO ..3 CONCEITO, FUNDAMENTOS LEGAIS E ESPÉCIES DA IMUNIDADE PARLAMENTAR .3.1 ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS .4 HISTÓRICO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR NO BRASIL .4.1 ESPÉCIES DE IMUNIDADES PARLAMENTARES .4.2 OBJETIVO .4.3 NATUREZA JURÍDICA .4.4 CARACTERÍSTICAS DA IMUNIDADE FORMAL ..4.4.1 Relativa ..4.4.2 Temporária .4.4.3 Licença Prévia .4.4.4 Imunidade Formal e a Prisão .4.4.5 Imunidade Formal e o Processo .4.4.6 Estado de Sítio .5 PRERROGATIVA OU PRIVILÉGIO .5.1 PRINCÍPIO DA IGUALDADE .6 ALTERAÇÕES FEITAS PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 35/2001 .7 CONCLUSÃO .REFERÊNCIAS .
1. INTRODUÇÃO
Esta pesquisa pretende mostrar a imunidade parlamentar através das suas prerrogativas, conforme concepções apresentadas por Moraes (2003), principalmente. Para isso, articulamos o conceito de imunidade parlamentar com o conceito de privilégio. O estudo foi realizado de acordo com a Emenda Constitucional (EC) Nº 35 de 2001. Busca avaliar a impunidade que vem crescendo no ambiente político brasileiro através do constante afastamento de diretrizes dos representantes do povo, que, de maneira confusa, aproveitam-se da função legislativa para exercer atos ilegais, com a garantia de que estão protegidos pela inviolabilidade parlamentar, como demonstra o atual cenário.
Entretanto, os parlamentares possuem regras básicas na própria Constituição Federal de 1988 (CF), especialmente no artigo 53, que garantem a imunidade parlamentar como forma de assegurar o livre exercício da função legislativa. Pretende-se, com este estudo, identificar os limites da imunidade parlamentar previstos na CF. Pergunta-se: em que medida a imunidade parlamentar favorece a impunidade dos parlamentares no exercício do mandato?
Para responder a essas indagações, será necessário investigar o conceito do instituto da imunidade parlamentar, suas características e abrangência, distinguindo a imunidade material da imunidade formal, bem como estudar a evolução histórica desse instituto no ordenamento jurídico brasileiro.
Serão também investigadas as alterações trazidas pela EC Nº 35/2001, que restringiu o alcance da imunidade parlamentar. As imunidades parlamentares são um eterno dilema. Se de um lado representam elemento preponderante para a independência do Poder Legislativo, fortalecendo e assegurando o livre desempenho da atividade parlamentar, do outro, existem os parlamentares desleais, que a têm como privilégio, para garantir a impunidade em delitos e atos ilícitos.
O caso em tela traz o que mudou com a EC Nº 35/2001. Mostra que, apesar da Emenda, as imunidades parlamentares têm muito a ser alterado em busca do cumprimento com a lealdade; explicar a finalidade das prerrogativas para os parlamentares, esclarecer as espécies de imunidade, tendo como objetos deste estudo a imunidade formal e a impunidade dos políticos eleitos.
Na Constituição brasileira, a imunidade parlamentar encontra-se tutelada no art. 53, que trata das prerrogativas de inviolabilidade aos parlamentares, com o objetivo de assegurar a independência do Poder Legislativo, tendo como arcabouço o princípio da tripartição dos poderes. Segundo a norma constitucional, os parlamentares são invioláveis civil e penalmente por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos, vedada a sua prisão, exceto quando se trata de flagrante de crime inafiançável.
Essa imunidade traduz-se como uma garantia constitucional que permite ao parlamentar o exercício, de forma incólume, da representação e defesa dos direitos do povo, funções para as quais foi eleito pelo voto popular. Essa independência não pode, no entanto, ser ilimitada, tendo em vista o sério risco de transformar-se em impunidade legalizada. Restringe-se a inviolabilidade às opiniões, palavras e votos dos parlamentares no exercício e em nome do mandato, não alcançando os seus atos pessoais, os quais deverão respeitar o princípio da legalidade.
A metodologia usada para atingir o resultado esperado foi o estudo exploratório de conceituados escritores, em artigos científicos, sites da Internet e análise das imunidades na CF. O estudo é construído em sete capítulos, incluindo Introdução (Capítulo 1) e Conclusão (Capítulo 7). O segundo capítulo aborda a conceituação da imunidade parlamentar; o terceiro mostra a distinção entre imunidade e inviolabilidade; a imunidade parlamentar formal, sua natureza jurídica, objeto e características estão no Capítulo 4; no quinto, a imunidade parlamentar na CF e as restrições trazidas pela EC Nº 35 de 2001; o Capítulo 6 traz indagações sobre privilégios e prerrogativas.
2. BREVE HISTÓRICO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR NO BRASIL
No Brasil, a presença da imunidade parlamentar acompanha a evolução histórica de todas as constituições, restringindo ou ampliando o seu alcance, mas sempre buscando garantir a independência e a liberdade do Poder Legislativo. Conforme Rodrigues Filho (2010, p.11), em 1824, foi outorgada a primeira Constituição do Império, cuja redação mostrava características liberais, introduzindo o Poder Moderador, bem como o princípio da dissolução da Câmara dos Deputados, pelo imperador. Tratava da inviolabilidade e da não processabilidade dos parlamentares.
À época, a Constituição já continha em seu texto a previsão legal da imunidade material, referente às opiniões, palavras e votos, bem como da imunidade formal. Através dos textos constitucionais, percebe-se que os parlamentares eram cobertos de ampla imunidade.
Em 1891, a Constituição Republicana brasileira também abarcava a previsão da imunidade material e formal. Os parlamentares continuavam invioláveis por suas opiniões, palavras e votos. Ainda havia a garantia de que não poderiam ser presos nem processados criminalmente sem a prévia licença da Casa de origem, salvo em flagrantes de crime inafiançável. Tinha como novidade a possibilidade do parlamentar acusado poder renunciar à imunidade processual, caso escolhesse o julgamento imediato.
Em 16 de junho de 1934, foi promulgada a Carta Magna, que trouxe, no seu art. 31, a imunidade material e, no art. 32, as garantias formais do não processo e da não prisão. Ou seja, recepcionou o texto da Constituição anterior. Mantinham-se as prerrogativas já garantidas anteriormente, protegendo o parlamentar no exercício das funções do mandato, incluído nessa imunidade o seu suplente imediato.
Porém, havia uma exceção, segundo a qual, no período de guerra, os deputados, civis ou militares, incorporados às Forças Armadas, seriam sujeitados às leis e obrigações militares. Conforme consta no art. 32, parágrafos 1º e 2º, da Constituição Federal de 1934:
Art. 32. - Os Deputados, desde que tiverem recebido diploma até a expedição dos diplomas para a legislatura subsequente, não poderão ser processados criminalmente, nem presos, sem licença da Câmara, salvo caso de flagrância em crime inafiançável. Esta imunidade é extensiva ao suplente imediato do Deputado em exercício.
§ 1º A prisão em flagrante de crime inafiançável será logo comunicada ao Presidente da Câmara dos Deputados, com a remessa do auto e dos depoimentos tomados, para que ela resolva sobre a sua legitimidade e conveniência e autorize, ou não, a formação da culpa.
§ 2º Em tempo de guerra, os Deputados, civis ou militares, incorporados às forças armadas por licença da Câmara dos Deputados, ficarão sujeitos às leis e obrigações militares.
Os representantes dos partidos de esquerda no Congresso Nacional foram perseguidos e muitos chegaram a ser presos e submetidos à violência física quando se opunham às ideias então pregadas pelo governo. A maioria das prisões ocorria por motivos políticos, ou seja, havia uma quebra da própria inviolabilidade parlamentar.
Na Constituição de 1937, poucas garantias foram oferecidas aos parlamentares, que nesse período não possuíam liberdade e eram submissos. No que tratava de opiniões, palavras e votos, o entendimento era de que os parlamentares deveriam ser responsabilizados por tais atos.
Em 1946, a Constituição superou o período dogmático, buscando a instauração do Estado Democrático e a proteção dos direitos individuais. Mostrou forte tendência ao liberalismo. Voltou a consagrar regras democráticas com relação às imunidades, retomando as prerrogativas dos parlamentares. Dessa vez, estava previsto que, ao tratar-se de prisão em flagrante por crime inafiançável, os autos seriam remetidos à Casa respectiva, para que, em 48 horas, pelo voto da maioria dos seus membros, fosse decidido sobre a prisão e autorizasse, ou não, a formação de culpa. As imunidades eram pessoais e não se estendiam aos familiares.
Nessa época, iniciou-se a perda de forças até o golpe de 1964, quando, aos poucos, o Poder Legislativo foi colocado à parte do Poder Executivo. Em 1967, foi destacada na Constituição a imunidade material. Modernizou-se ao autorizar o privilégio tácito de licença para o processo de parlamentar. Por ser maior que a anterior, era considerada uma nova Constituição, por parte dos doutrinadores.
A imunidade parlamentar teve a sua primeira alteração com a EC N° 01/69. Alguns anos depois, aconteceu a EC N° 11/78, que também foi editada no regime militar, com escopo de limitar a esfera das imunidades. Tais Emendas modificaram o regime das imunidades parlamentares, profetizando que deputados e senadores, em regra, eram invioláveis no exercício da função, por suas opiniões, palavras e votos. Entretanto, notadamente, poderiam ser responsabilizados em caso de crime contra a segurança nacional.
Em 1988, a Constituição buscou fortalecer a garantia formal aos legisladores. Em decorrência a isso, muitos parlamentares tiravam como vantagens as prerrogativas e as usavam para cometer atos ilícitos, mesmo com o alto número de corrupções expostas pelos meios de comunicação, à época.
2.1. FUNDAMENTO
As imunidades asseguram o direito de liberdade de opiniões, palavras e votos dos parlamentares, no exercício da função legislativa, abrindo espaço para a autonomia e independência frente ao poder do Estado. O fundamento indispensável que defende o instituto da imunidade parlamentar é a separação dos poderes, cláusula pétrea na CF, que reivindica não como prerrogativa pessoal e sim como da própria instituição, de maneira a assegurar um melhor funcionamento do legislativo.
Tal fundamento foi elaborado e distribuído por Montesquieu, que afirma a existência de três poderes horizontais, independentes e harmônicos entre si, e que cada poder controla a função do outro, por meio do sistema de freios e contrapesos, para que nenhum deles cometa excessos ou abusos e subsista a liberdade política.
Nesse contexto, outro fundamento que defende a imunidade parlamentar é a validade do Estado Democrático de Direito, determinado nos direitos fundamentais garantidos na CF, como a igualdade e o direito a um processo justo e legalmente regulado, como afirma Dotti (1998, p.2003).
Fica claro que a imunidade parlamentar é uma conquista da democracia, representada pelos parlamentares, e um consentimento do Estado Democrático de Direito, que trouxe à tona princípios fundamentais, como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, dos valores sociais, do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político, com todos os poderes da República subordinados à Constituição.
3. CONCEITO, FUNDAMENTOS LEGAIS E ESPÉCIES DA IMUNIDADE PARLAMENTAR
Para atuar com independência, os parlamentares possuem determinadas prerrogativas garantidas pela atual Constituição, conhecidas como imunidades parlamentares, que asseguram o direito de liberdade de opiniões, palavras e votos, no exercício da função legislativa. Segundo Lenza (2012, p.526), imunidades parlamentares são prerrogativas inerentes à função, garantidoras do exercício do mandato parlamentar com plena liberdade.
Nesse sentido, Moraes (2014, p.460) afirma:
As imunidades parlamentares representam elemento preponderante para a independência do Poder Legislativo. São prerrogativas, em face do direito comum, outorgadas pela Constituição aos membros do Congresso, para que estes possam ter bom desempenho de suas funções.
A imunidade parlamentar baseia-se na garantia conferida aos membros do Poder Legislativo Estadual e Federal de que não podem ser presos, salvo se cometerem crime inafiançável e em flagrante, bem como a possibilidade de ação penal pela respectiva Casa Legislativa, de privilégio de foro, de limitação do dever de testemunhar e isenção de serviço militar.
A inviolabilidade significa, na íntegra, intocabilidade e intangibilidade quanto ao cometimento de crime ou contravenção, tendo como prioridade a proteção da função parlamentar. Tem como finalidade garantir e assegurar o pleno exercício da atividade política, tendo em vista a não cumplicidade com os privilégios pessoais.
Segundo Moraes (2003, p.403), a imunidade material é prerrogativa concedida aos parlamentares para o exercício das suas funções com maior liberdade de manifestação, por meio de palavras, discussão, debate e voto; tratando-se, pois, de cláusula de irresponsabilidade funcional do congressista, que não pode ser processado judicial ou disciplinarmente pelos votos que emitiu ou pelas palavras que pronunciou no parlamento ou em uma das suas comissões.
Dessa forma, a imunidade material protege os parlamentares nos seus atos, como as palavras, opiniões e votos proferidos no exercício do mandato legislativo. A garantia da imunidade material estende-se apenas às funções de representante do Poder Legislativo, qualquer que seja o âmbito da atuação parlamentar ou extraparlamentar, desde que exercida.
Moraes (2003, p. 404) destaca que a imunidade material, real, substantiva ou a inviolabilidade, à qual se refere a exclusão da prática de crime, bem como a inviolabilidade civil, pelas opiniões, palavras e votos dos parlamentares, estão dispostas no art. 53, caput, da CF, in verbis: “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”.
A imunidade parlamentar formal, processual ou adjetiva diz respeito a regras sobre prisão e processo criminal dos parlamentares, conforme art. 53, parágrafo 2º, da CF:
Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
Nessa seara, a imunidade parlamentar é o instituto de Direito Constitucional que proporciona a exclusão de cometimento de atos ilícitos por parte de parlamentares. Um dos principais fundamentos que justificam o instituto da imunidade parlamentar é a separação dos poderes, cláusula pétrea na CF, que reivindica não como prerrogativa para os seus membros, mas sim da própria instituição, para garantir o seu melhor funcionamento.
Para Martins (2007, p.76), as imunidades asseguram o direito de liberdade de opiniões, palavras e votos dos parlamentares, no exercício da função legislativa, abrindo espaço para a autonomia e independência frente ao Poder do Estado. Lembrada pelo mesmo autor (2007, p.77), a separação de poderes de Montesquieu define a existência de três poderes horizontais, independentes e harmônicos entre si. Cada poder controla a função do outro, pelo sistema de freios e contrapesos, para que nenhum cometa excessos ou abusos. A separação é a garantia de liberdade política.
Dotti (1998, p.2003) relaciona a imunidade parlamentar à validade do Estado Democrático de Direito, determinado por direitos fundamentais garantidos na CF, como igualdade e direito a um processo justo e legalmente regulado. A imunidade parlamentar pode ser considerada uma conquista da democracia, representada pelos parlamentares e um consentimento do Estado Democrático de Direito, fundamentado em princípios como soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, dos valores sociais, do trabalho e da livre iniciativa e pluralismo político. Todos os poderes da República estão subordinados à CF.
3.1. ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS
As imunidades certamente são prerrogativas da função parlamentar e o Estatuto dos Congressistas é o conjunto de normas da CF que corresponde ao regime jurídico dos membros do Congresso Nacional, assegurando direitos e deveres, prerrogativas, garantias e incompatibilidades do exercício do mandato parlamentar.
Silva (2005, p.534) considera que devemos entender por Estatuto dos Congressistas o conjunto de normas constitucionais que estatui o regime jurídico dos membros do Congresso Nacional, prevendo suas prerrogativas e direitos, seus deveres e incompatibilidades.
Nesse sentido, Paulino (2009, p.27) afirma que o Poder Legislativo tem a sua função independente. Além disso, pressupõe a falta de sujeição dos seus membros em virtude dos demais integrantes dos outros poderes, assim como das forças econômicas dominantes na sociedade.
A CF prevê, nos arts. 53. a 56, o Estatuto dos Congressistas, visando consagrar a conduta do parlamentar, prestando-lhe segurança constitucional para o cumprimento da sua função estatal. Devolve aos parlamentares as suas prerrogativas básicas, especialmente a inviolabilidade e a imunidade, mantendo-se o foro privilegiado e a isenção do serviço militar e acrescentando a limitação ao dever de testemunhar.
As prerrogativas protegem o exercício do mandato, para que os representantes da vontade do povo, dentro do âmbito do Poder Legislativo, possam externar livremente as suas opiniões, palavras e votos, sem que tenham que temer represálias contra as denúncias que manifestam, reforçando, assim, o sentido da democracia.
Segundo Silva (2005), a redação da EC Nº 35/2001, caput do art. 53, “estabelece que os Congressistas são invioláveis civil e criminalmente por suas opiniões, palavras e votos”. Excluindo-se também da responsabilidade civil.
A inviolabilidade é conhecida como imunidade material, extinguindo o delito nos casos admitidos; sendo que o fato típico não constitui crime, pois a norma constitucional afasta a incidência da norma penal. Observa-se que a inviolabilidade não abrange os atos praticados pelo parlamentar enquanto cidadão comum, quando não age no fiel desempenho da sua função estatal.